PPP模式下建设项目管理的相关问题分析

杨 平

（成都大学，四川 成都 610106 ）

时至今日，我国PPP 模式正处于发展初期阶段，有着强劲的发展势头，相比于其他模式的建设项目管理而言，PPP 模式具有独特的公私合营特点，因此，备受社会领域的关注。同时，在PPP 模式强劲发展的背景下，我国的建设项目管理水平也有所提升，开启了新的发展征程。

1 PPP 模式基本概念内涵

PPP 模式，英文名为Public-Private Partnership，指的是政府机构和社会资本进行合作，于公共基础设施建设阶段常见的一种项目运作模式。基于PPP模式背景下，私营企业、民营资本通过和政府部门构建合作关系，凭借自身的优势，参与公共基础设施建设，并圆满的达成项目的建设目标，保证项目的经济效益和社会价值。详细来说，广义概念上PPP 模式是指在政府部门和私营单位合作阶段，政府让非公共部门参与到公共产品和公共服务的生产之中，并利用非公共部门所掌握的资源优势，达成最优的生产目标。从狭义概念上来看，PPP 模式是政府和企业共同合作，全程参与到项目之中，但政府侧重于项目的中后期管理，在运营阶段参与更多，企业则侧重于项目前期管理，在科研阶段和立项阶段参与更为深入。同时，PPP 模式不仅是一种融资手段，还是一次体制机制变革，对新时期我国经济和社会领域的发展影响深远。在PPP 模式背景下，能够为社会经济发展提供一定的公共服务。基于PPP模式带有的独特性特点，因而在新发展阶段备受关注[1]。近几年间，随着我国相关政策和法律法规的出台，PPP 模式迎来了全新的发展契机，未来，PPP模式在地方政府基础设施建设中必然会大放光彩，迎来广阔的发展空间。

2 建设项目管理发展历程回顾

总结来说，建设项目管理发展历程可以归结为四个阶段，即：传统模式、DB 模式、EPC 模式和BOT 模式下的建设项目管理。

2.1 建设项目管理于传统模式下的发展

作为一种传统模式，DBB 模式从设计阶段、招标阶段和施工阶段，依次与业主、设计和施工单位签订合同，在落实全部设计工作后，方进行招标环节。同时，施工人员在具体的项目建设施工阶段，也要以设计图纸为遵循。

2.2 建设项目管理于DB 模式下的发展

所谓DB 模式，实际上就是设计——建筑模式，在DB 模式下，承包单位和业主之间会签订合同，同时，承包单位在业主的要求下，开展项目设计和项目施工工作等。

2.3 建设项目管理于EPC 模式下的发展

所谓EPC 模式，实质上就是全承包模式，在全承包模式下，承包商和业主之间签订合同，承包商全面负责项目进展阶段的设计工作、施工工作、材料采购工作和项目管理工作等。

2.4 建设项目管理于BOT 模式下的发展

所谓BOT 模式，即为建设——运营——转移模式，通俗来说，BOT 模式就是民营企业和国家政府机构之间存在一定的协议关系，此种模式下，国家政府机构许可企业在一定的时间范围内，开展项目资金的筹措、项目的管理和项目相关产品的运营工作等。

3 PPP 模式下建设项目管理

3.1 前期准备工作

作为建设项目管理前期阶段的重要准备工作，项目发起和项目准备至为关键，在PPP 模式下，政府主要负责项目发起工作，并制定项目具体的工作方案，在项目清单制作阶段，考量城市总体规划和近期建设规划内容，同时，构建数据库，全面记录相关信息。最后，在完成项目发起相关工作后，政府相关部门还会构建可行性研究报告、项目策划方案、财政承受能力论证和物有所值评价等，确保项目准备工作的完善性和全面性[2]。

3.2 招投标阶段

在项目建设阶段，招投标环节至为重要，在招投标环节阶段，相关单位要编制招标文件、确定相关程序和流程，并落实协议的签署工作等。同时，在招标文件和其他协议的具体编制阶段，相关人员还需明确项目技术条件和商务边界条件等，准备好所需的法律文件，确保所开展的项目契合国家的法律规定等。从招投标的实质来看，主要指的是一种竞争选择方式，通过竞争选择活动，确定出最为合理的社会资本方。在协议签署阶段，相关人员要做好协议的审核工作，并于规定的时间内完成项目资产的交割工作和审批工作等，最终和项目公司达成一致，正式签订合约[3]。

3.3 项目实施阶段

作为项目实施阶段的主要内容，项目建设和项目运营尤为重要。在项目建设阶段，相关单位在与项目公司正式签订合约后，即会开始项目的建设工作，在具体的建设阶段，主要由政府部门承担监督管理的责任，并在全部项目达成建设要求后，开展验收工作，在政府部门验收合格后，项目方可正式投入运营。在具体的运营阶段，则由项目公司负责，项目公司在遵循相关协议的基础上，落实好项目设施的维护工作，并由政府部门进行考核，对项目的实际运营效果进行评价。

3.4 合同终结阶段

在项目建设管理的最终阶段，就是合同中介阶段，在此阶段，主要包括项目移交和项目公司解散两个重要环节。在满足特许经营期后，项目的经营权和所有权就会发生一定的变化，由项目公司转变为政府部门，也就是项目移交工作。在项目移交过程中，政府部门需要注意的是，做好项目运营状态的审核工作，在保证项目能够为社会提供服务，创造一定的社会价值和经济效益的前提下，方可完成项目移交。同时，即可进行项目公司的清算工作和解散工作，以合同内容和相关规定为遵循，项目公司依次开展清算和注销工作，并终止业务。

4 基于PPP 模式下建设项目管理问题和解决措施

4.1 PPP 模式下建设项目管理问题

首先，政府部门针对项目开展阶段的自我定位存在偏差。在PPP 模式下，若政府部门于项目管理阶段承担了本不属于政府的风险，就很容易在后续阶段出现财政危机，增加政府的财政风险[4]。其次，未具备完善而全面的管理体系。在PPP 模式下，作为主体单位，政府部门应当以国家相关法律法规和管理体系为遵顼，科学开展具体的项目建设管理工作，但由于日前，我国PPP模式的发展仍处于初期阶段，因此，在法律法规方面，并不完善，影响政府部门的整体管理工作水平。其三，PPP 模式下建设项目管理存在融资风险。受多重因素的影响，在PPP 模式下，相关单位融资成本过高、融资渠道狭窄和融资规模较小等，都会影响到项目的正常开展，同时，在项目进展阶段，由于单位之间的风险分配往往难以达成一致，也会增加项目融资难度，总之，PPP 模式下，项目建设融资风险较高[5]。

4.2 PPP 模式下建设项目管理问题解决措施

首先，要明确项目管理的整体目标和分解目标，确保项目管理过程的连续性和完整性。一般来说，为最大程度的提升PPP 模式下项目建设管理的质量和效率，相关单位需重视目标管理和过程管理工作。作为项目经理，在项目开展的前期阶段，即要落实准备工作，并依次有序的完成采购阶段、施工阶段、竣工阶段、验收阶段和运营维护阶段的相关工作等，同时，在项目实际运行阶段，相关部门要明确总体目标，并以总体目标来引导项目的进行，并将总体目标科学进行分解，引进PDCA 管理模式，基于建设阶段存在的问题，针对性构建解决方案[6]。

其次，构建全面而又完整的合同体系，秉持灵活原则，落实合同管理。一般来说，PPP 模式下的建设项目往往需要大量的时间周期方能完成，为了保证在此阶段内，参与项目的各方主体能够维系平等的地位和关系，高效履行和完成自身的工作义务等，相关主体单位需要签订合同，来保证项目的协调推进。若在合同阶段引发争执问题，可由协调委员会协调各方关系，圆满解决争执问题，在合同的签订阶段，相关单位要深入考核项目实施情况，确保项目能够遵循合同内容圆满完成，防范项目内容变更、期限变更、股权变更问题的出现，若项目的建设周期超过10年，更需要落实相关细节和变更事宜，明确各方权责[7]。

其三，打造利益共享机制。为保障各方单位的经济效益，可打造利益共享机制，在机制构建的具体阶段，则要做好各方单位的协调管理。在构建付费机制阶段，要尊重区域内政府和社会的实际资本情况，并秉持差异性原则，构建分析活动，在项目的建设阶段和运营阶段，则要从实际出发，科学确定维护、人工、材料等费用。同时，可构建财政补贴机制，针对非经营性项目存在的资金缺口，适当进行财政补贴，确保预期收益目标的达成，总之，在项目进展阶段，要保证各个单位有着相对平等的权益，并能够利用激励机制，最大程度的调动各方主体的参与欲望[8]。

其四，构建监督管理机制。基于PPP 模式背景，于项目管理阶段，既要保证项目的经济效益，还要重视项目的社会价值和项目的公益性。因此，可构建监督管理机制，确保项目建设目标圆满达成，以免在项目进展阶段，由于缺失监督管理，造成审批程序简化问题的出现，同时，在有效的监督管理机制下，行政监督能力也能够显著增强，强化社会监督作用，推动项目圆满完成[9]。

最后，构建风险分担机制。作为PPP 模式下项目建设管理的重点，风险承担至为关键。在一般的建设项目中，项目风险主要由投资者来承担，但在PPP 模式下，鉴于项目带有的公私合营特点，因此，由双方共同承担建设项目的风险，并明确风险分配。

5 结束语

总而言之，在我国经济持续发展的背景下，PPP 模式越来越受社会各领域关注，且发挥着越来越重要的价值。因此，在PPP 模式下的建设项目管理阶段，要从PPP 模式的实际特点出发，采取有效措施，强化管理水平，确保项目圆满完成，推动城市稳健发展，进而为我国的社会经济发展贡献力量。