知识经济时代的治理承诺与现实

张乾友

〔摘要〕知识经济的兴起正在推动人类的社会治理转型。由于知识的生产具有对物质资料的依赖性较弱、更强调劳动者间基于信任的合作等特征，工业时代基于控制的生产管理与社会治理受到了巨大的冲击。无论是在生产还是治理的领域，人的创造性都有了更广阔的发挥空间，使得所有人都获得了从各种客观限制与束缚中解放出来的前景。不过，在实践中，如网络效应的实际影响所表明的，知识经济中也包含着某种支配结构，使得知识的生产容易受到扭曲，使得进入公共决策过程的知识可能不具有充分的开放性。要释放知识经济的治理潜能，政治理论要寻找知识间的公共证成机制。

〔关键词〕知识经济;社会治理;网络效应;知识生产;同行评审

〔中图分类号〕D63-3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2021）01-0107-06

20世纪后期以来，人类社会的发展进入了一个急剧变革的时期，在各种因素的作用下，社会的治理模式正在发生重大转型。在这些因素中，知识经济的兴起是一股基础性的驱动力量。由于知识的生产具有对物质资料的依赖性较弱、更强调劳动者间基于信任的合作等特征，工业时代基于控制的生产管理与社会治理受到了巨大的冲击。无论是在生产还是治理的领域，人的创造性都有了更广阔的发挥空间，使得所有人都获得了从各种客观限制与束缚中解放出来的前景。不过，在实践中，这些前景还远未变成现实，由于知识经济内部新的结构性支配力量的出现，当代治理体系的变革过程更多表现为重建控制体系的过程，而不是瓦解控制体系的过程，使得知识经济所蕴含的解放潜力并未得到释放。要回应知识经济提出的治理挑战，兑现知识经济所蕴含的治理承诺，我们需要对知识经济与社会治理的关系做出深入的理论分析。

一、知识经济及其承诺

在人类社会治理模式的演进中，经济形态的变化一直是一个重要的驱动因素。在农业经济占据主导地位的漫长历史时期，由于农产品的生产主要属于一种“看天吃饭”的模式，劳动者在生产中的重要性不足，导致他们在社会治理中也很难产生影响。在这里，土地是农业生产的决定性资源，因而，谁拥有土地，谁就能在社会的治理中发挥决定性的作用。到了现代社会，产业经济获得了在整个经济体系中的主导性地位，而在工业产品的生产中，机器、原材料等生产资料当然很重要，但却是工人尤其有技能的工人通过操作机器来加工原材料的行为使得工业产品成为可能。由此，劳动者获得了在生产中的重要性，进而就获得了在社会治理中发挥影响的能力。当然，如马克思所分析的，在资本主义社会中，生产资料为资本家所垄断，而资本家们也凭借其对生产资料的垄断攫取了最重要的治理权力。但由于工人的劳动也在客观上具有不可或缺的功能，国家也必须允许工人参与治理过程，也不得不向工人分享某些治理权力。所以，资本主义国家也建立起了民主政治，使所有劳动者都可以通过选举等方式参与到治理权力的行使之中。这种参与让所有人都成为一个政治主体，并由此在一定程度上实现了马克思所说的“政治解放”。不过，由于生产资料仍然为资本家所垄断，在生产领域，劳动者仍然受到资本家及其代理人——管理者的支配，只能作为管理对象而被囚禁在韦伯所说的官僚制组织的“铁笼”之中。

最近几十年来，越来越多迹象表明，产业经济在全球经济体系中的地位正在被知识经济取代。相比于农业经济和产业经济，知识经济蕴含了诱人的生产前景与治理前景，在很大程度上，它似乎为近代以来思想家们一直憧憬的“人的解放”提供了现实前提。顾名思义，知识经济是一种以知识的生产为基本内容的经济形态，而与农业经济和产业经济相比，知识生产对物质性生产资料的依赖大大降低，人的创造性成为最重要的生产要素。当然，知识生产也需要机器，但随着计算机技术的进步，个人电脑甚至智能手机正成为越来越多知识生产所需的机器，这意味着产业经济时代资本家对生产资料的垄断也正被打破，生产资料的个人所有已经成为可能。同时，知识生产所需的原材料——知识也显著不同于农业经济和产业经济，它的符号特征使它更容易被广泛获取，而不是被少数人垄断。在这里，说知识是一种符号并不意味着知识不具有物质形式，相反，许多知识都需要通过书这一物质载体呈现出来，但在今天，书也可以被转换成电子符号，并因此迅速地在世界范围内得到传播，所以，相比于其他生产资料，知识具有共同资源（commons）的特征，是所有人都可以方便地获取的。由此，在知识经济条件下，所有人都被预期能够拥有基本的生产工具且知识生产所需的共同知识资源也是所有人都可自由使用的，在这种情况下，每个人就都获得了拒绝任何外部干预和控制的能力，就都获得了解放自我的能力。

经过几十年的发展，今天，知识经济已经成为一种现实的经济形态，而且，由于其具有如上特征，它还表现为一种具有先锋主义（vanguardism）特征的经济形态。比如，越来越多的高收入工作都属于知识生产型的工作，越来越多的成功企业也都属于知识生产型的企业，结果，知识生产者已在事实上成为了当代社会的经济先锋。同时，这种先锋主义也表现为它具有很强的辐射力，虽然产业经济仍是当代经济体系的重要构成部分，但随着互联网、物联网等技术的产生，產业经济也正日益密切地被整合进了知识经济的生态网络之中。不过，这并不意味着知识经济已经成为一种具有包容性的（inclusive）先锋主义经济，并不意味着知识经济已经实现了经济进步成果在所有经济部门和全体社会成员间的共享。相反，在当前的知识经济模式下，一家企业不再需要成为百年老店就可以成为行业巨头甚至社会巨头，同时轻易地将潜在竞争对手扼杀在萌芽状态;一个人也可以在短短几年之内就跻身超级富豪之列，让社会中的绝大多数人终生望尘莫及。用昂格尔的话来说，这表明当前的知识经济体现的是一种孤岛式的（insular）先锋主义，而不是包容性的先锋主义，〔1〕它虽然呈现出了前所未有的进步潜能与解放潜能，却未能将这种潜能所释放的收益带给社会中的绝大多数人，而是把这些收益圈在了一个孤岛之内，只供少数人所独享。要让知识经济兑现其前景，我们需要对当前知识生产的现实做出更深入的分析，进而思考如何引导知识经济的进一步发展及如何推动治理转型的问题。

二、知识生产中的信任与控制

如前所述，工业生产发生在官僚制组织中，在组织的所有者和管理者客观上依赖于工人的生产投入，而工人又由于在剩余分配中处于劣势而不愿主动投入的条件下，组织就通过一个自上而下的层级制来控制工人的行为，促使他们做出生产所需的投入。同时，工业生产之所以通过层级制组织来控制所有生产行为，另一个重要原因在于工业生产是一种复制式的生产。当然，这并不是说工业生产不需要创新，但在绝大多数情况下，工业生产都表现为对标准化产品的大规模复制;所谓创新，指的是创造新的标准化的产品，而在这种产品被创造出来之后，它仍然是以复制的方式进入市场的。正由于工业生产表现为复制，所以才会有科学管理运动所说的“唯一最佳方式”，也才会有新公共管理运动所说的“最佳实践”，因为只有在生产的内容高度一致的情况下，我们才能在不同的生产方式与实践之间做出比较。同时，无论“唯一最佳方式”还是“最佳实践”，一定都是对劳动者的生产行为做出了最有效控制的方式和实践，因为只有当劳动者的非生产行为得到最小化，所有劳动者都不要自作主张地试图创新时，组织的生产即复制才是最有效的。

工业产品与知识产品的一个区别在于，如果一个人每天都在同一种纸上写字，每一张相同的纸都可以为他带来新的效用与价值，但如果他每天都读同一本书，越往后，这本书就越难为他带来新的效用与价值了。可见，对工业生产来说，复制就能创造价值，而对知识生产来说，只有创新才能创造价值。这里需要指出的是，工业生产与知识生产可能并不是截然分开的，因为知识也需要某种物质载体，即以书来说，它的生产就既包括知识生产——对书的内容的生产，也包括工业生产——对书这一知识载体的生产。虽然这两种生产都会创造价值，但却是对内容的生产决定了书的价值。如果一本书是运用最先进的印刷工艺、使用最昂贵的原材料生产出来的，但其中的内容则全是错误的信息，这本书就没有任何价值，通常也就卖不出任何价格。所谓“洛阳纸贵”，并不是说某种新的纸提高了知识的价值，而是某种新的知识提高了纸的价值。所以，对知识经济来说，生产的关键在于创新，而创新不可能是控制劳动者，而只能是信任劳动者的结果。在這里，所谓信任劳动者，就是指组织不去干预劳动者的生产行为，不事先规定哪些行为属于生产行为，哪些行为不属于生产行为，而是鼓励劳动者自主决定从事何种行为，因为只有这样，劳动者才能自由地实践他们的想象力，才能通过对想象力的实践创造出新的知识。

从一个角度来看，在今天的知识生产中，组织对劳动者的行为控制的确大大放松了。一方面，由于知识的生产不依赖于组织提供的大型机器，也由于新的通讯技术的出现，生产得以摆脱了时空限制，使得以监督劳动者不要偷懒为目的的生产控制失去了存在的基础;另一方面，由于在知识生产中一线劳动者往往才是生产活动中的专家，以指导劳动者不要犯错为目的的生产控制也变得不再必要。结果，在形式上，知识劳动者似乎都像是一种自由劳动者。对这种自由劳动者，组织必须信任他们，放手让他们发挥自己的想象力，并通过不受束缚的想象来创造新的知识产品。所以，知识经济的发展突出了信任在组织整合中的重要性，也预示了社会的生产与治理都转向合作的前景。

但这并不意味着组织控制已经不复存在了，相反，在知识生产中，劳动者受到的控制可能比在工业生产中更加严密，只是它不再表现为排斥劳动者自由的行为控制，而是表现为与劳动者的自由相兼容甚至以劳动者的自由为前提的绩效控制。〔2〕与传统组织控制建立在对生产行为与非生产行为的区分之上不同，绩效控制则将组织的控制体系转向了产出层面，通过事先规定哪些劳动产出属于绩效产出来控制劳动者的生产活动。

之所以会发生这种变化，主要有两方面的原因。首先，作为一种创造性的活动，知识生产需要劳动者的自由探索。以大学教师这一典型的知识生产者来说，即使组织可以规定某个教师每天什么时间必须阅读文献、什么时间必须进行调研或实验、什么时间必须开展写作，也不能保证他就能产出知识，甚至会阻碍他产出知识，因为知识不是通过对生产环节的标准化重复就能被复制出来的。要能创造出知识，他就必须被允许去自由地试错，去背离所有的常规，由此才能将他的想象力与创造力转化为生产力。其次，虽然知识生产需要劳动者充分运用他的自由，但市场并不会无条件地接受劳动者自由探索的所有产出。这一矛盾决定了，组织要能在市场中存活，就必须抓准市场需求，并将符合市场需求的知识产出规定为组织的绩效产出，再通过相应的绩效奖惩体系来控制劳动者，约束他们以绩效产出为目标来自由地运用自己的想象力，而不能偏离这一目标。所以，相比于工业生产，在知识生产中，劳动者在行为层面上自由了许多，但这并不意味着他与组织之间建立起了信任，相反，知识型组织仍然是通过控制来开展生产的，在这里，自由本身也成了控制的一个工具，通过对劳动者自由的工具性使用，组织可以更好地达成控制的目的。这表明，“协调分工是一个制度问题，不是单纯的知识论问题”〔3〕。虽然知识本身的特征更倾向于基于信任整合生产活动，但市场经济体制仍然要求通过绩效控制来协调劳动者间的分工。

既然知识生产仍然建立在控制的基础上，组织以及整个社会的治理就也难以转向合作。在实践中，知识型组织的运行在很多方面都依赖于同行评审制度，而像OECD这样的国际组织也是通过同行评审制度改变了国际社会的治理方式，让国际社会的治理似乎更多表现为一个知识扩散的过程，而不再是一种赤裸裸的权力支配。〔4〕但在很多时候，同行评审并不必然意味着合作，而也可能意味着某种形式的控制或支配。要理解这一点，我们需要借助经济学家用来描述知识经济特征的一个重要概念——网络效应。从纯技术的视角来看，网络效应是说，一种知识产品的使用者越多，它的价值就越大。而从政治视角来看，网络效应的含义则是，一种知识产品的使用者越多，其他人拒绝它的成本就越高，它就越是表现为一种“无法拒绝的选择”，〔5〕而通过向人们提供这种“无法拒绝的选择”，它的所有者就获得了支配后者的权力。关于这一点，埃斯佩兰（Wendy Nelson Espeland）与绍德（Michael Sauder）做过一份精彩的研究。他们发现，《美国新闻和世界报导》最早开始发布美国的法学院排名时，主流法学院大都对这一排名嗤之以鼻，因为这一排名包含了太多不合理的内容。但随着越来越多法学院在各方压力下逐渐接受了这一排名，最终就几乎没有法学院能对这一排名说不了。〔6〕

类似的现象在今天绝非个例。比如，在中国高等教育领域，CSSCI是所有大学、学者、学生以及学术期刊都绕不开的一个核心期刊目录，虽然这一目录在发展过程中一直饱受争议和批评，但随着越来越多的大学都采纳了这一目录作为内部绩效管理的参照标准，今天已经几乎没有大学、学者、学生或学术期刊能够拒绝它对自己做出的评价了。在这两个例子中，对相应排名或目录的接受都是一个同行评审的过程，而这种评审的结果则是让同行中的少数失去了拒绝的选择。毕竟，无论大学排名还是核心期刊目录，都是同行评审所生产出来的“最佳实践”。也正由于同行评审往往会产生消除异见的效果，OECD的主要功能才从主要协调成员国间的政策，转向了建立和推广“最佳实践”。〔7〕就此而言，当前的同行评审实践的确催生了某种网络治理的新模式，但这种网络治理的目的并不是促进同行间的合作，而是实现对“异端”的正常化（normalization），〔8〕结果，当所有行动者都被迫接受了某种“正常”的标准时，以差异和多样性为前提的合作就胎死腹中了。

三、知识经济与治理重塑

现代政治理论一直强调，作为一种政治输入，所有类型的知识之间应当具有平等的道德地位与政治地位，即使当不同类型的知识在性质上有着重大差异，因而很难简单地保障它们在公共决策中的平等地位时，也应当把它们间的关系视作一种分工关系，承认它们各自在公共决策不同方面的贡献，而不应在知识之间划分等级，进而让某种类型的知识主导甚至垄断决策。但当知识成为最重要的经济资源，所有人就都有了通过划分知识等级来最大化知识之经济价值的动力。而在这里，网络效应就为知识的差别化定价提供了一种看似客观、科学的机制。基于知识的特殊性，它的经济价值应当由其科学价值决定，而在今天的知识评价中，一种知识的科学价值主要表现为它被同行引用的数据，结果，从事某一类知识生产的同行越多，这一类知识被引用的数据就会越好，相应的，人们就会倾向于认为它的科学价值越高，从事其生产的劳动者也就可以获得越多的经济价值。

这一机制并非完全不合理，因为选择从事何种知识的生产本身就是劳动者对这种知识科学价值的一种判断，但在实践中，它却明显强化了知识生产领域的“圈地运动”，鼓励劳动者们通过组建大团队来提升彼此的评价数据，进而垄断科学资源与经济资源。结果，知识等级制与知识生产者间的身份等级制已同时得以确立，进而，在社会的共同知识库中，个体劳动者或小团队劳动者所创造的知识就越来越难以被承认其应有的科学价值与经济价值了。而这就意味着，即使所有人都能加入到对社会共同知识库的更新，同时这一知识库也仍可为所有人自由使用，但其中真正能对社会的公共决策产生影响的知识则集中体现了规模最大的那些同行共同體的观点和意志。而这又会反过来对公共决策产生影响。比如，今天各个国家在公共政策的制定、评估等环节都引入了同行专家评审的机制，希望借此增强公共决策的科学性。从一个角度来看，能够进入政策过程的专家必然都是相关领域的佼佼者，因而，他们的参与就应该带来公共决策科学性的提升;但从另一个角度来看，如果这些专家之所以能够成为相关领域的佼佼者，主要是因为他们出于一些非科学性的理由而占据了科学共同体中的支配地位，那由他们带入到公共政策过程中的知识的科学性就要大打折扣了。结果，知识经济的发展就导致了孤岛式先锋主义在社会范围内的扩散，使少数精英得以借助知识进步垄断了社会的大部分经济收益与公共决策权力。

无疑，知识经济带来了许多美好的承诺，向人们呈现出了使社会的生产与治理都朝向一种合作式的理想模式转型的前景。但在当前，这一前景并未实现，无论在知识生产还是借助知识展开的治理过程中，我们都能清晰地看到一种新的控制模式与支配结构。这要求我们重新思考知识经济及其所催生的治理问题。在某种意义上，关于知识经济承诺与前景的许多分析都反映了某种决定论的思维方式，认为经济形态的转型本身就能够驱动生产方式与治理模式的转型，比如，知识经济以共同资源为基础的现实就足以改变既有的国家-市场结构及基于这一结构的公私产品供给和公私部门治理。但从实践来看，当代社会的发展并没有遵循这一线性的决定论逻辑，而是呈现出了多元建构的特征。一方面，知识经济无疑构成了现有国家-市场结构的一种解构力量;另一方面，现有的国家-市场结构也加入到了对知识经济的建构之中。同行评审机制在各个领域的扩散表明，当代社会中已经生成了一股不同于国家与市场的治理力量，并在很大程度上挑战了国家与市场竞争治理主导权的传统格局。但同时，同行评审并未取代国家与市场，反而受到了国家与市场的侵入。比如，知识生产中的网络效应就可以被视为市场介入的结果。当然，知识等级制是一直存在的，知识进步本身也要求所有知识生产者找到一套科学有效的办法来识别不同知识的科学价值。但却是市场所内含的差别化定价逻辑强化了不同知识间的价值鸿沟，进而迫使越来越多的知识生产者接受形形色色的“最佳实践”或“黄金标准”，并由此通过同行评审制造出了某种科学霸权。在这一过程中，国家的产业政策起到了推波助澜的作用。如斯蒂格里茨所说，知识经济也需要产业政策的支持，尤其是，由于知识的扩散不需要成本，产业政策的一大任务就是识别那些能够带来最大正外部性的知识创新，〔9〕以最大限度地发挥知识的社会功能。但在实践中，一方面，国家很难测量一种知识创新的正外部性;另一方面，市场主体并没有动力供给正外部性。于是，在现实的政治经济互动模式下，国家还是对知识经济采取了以“挑选赢家”为导向的产业政策供给，而这就进一步强化了赢家网络的市场影响力及对其他知识生产者的支配力。

可见，知识经济不是独立于现有国家-市场结构的力量，而是嵌入在现有国家-市场结构之中，并与国家和市场都有着多边紧密互动的关系。要让知识经济兑现其生产承诺与治理前景，我们不仅需要关注知识经济自身的演变，也需要关注国家-市场结构的调整。在某种意义上，知识经济自身的演变是一个政治理论无力涉足的问题，国家-市场结构的调整则是政治理论能够而且应当积极参与的领域，通过在这一方向上更新自身的知识体系，政治理论可以更加有效地参与到对知识经济时代的治理建构之中。具体来说，网络效应反映出，市场为所有知识生产者提供了一种证成其价值的机制，在这里，网络的形成与扩散就是一个类似于市场兼并的过程，获胜的知识网络通过证明其能够产出最高的经济绩效而证明了其产出的科学价值。然而，这一证成方式是被扭曲的，而要消除其扭曲，国家就需要为知识生产者提供证成其价值的其他机制，具体来说，需要提供一种公共证成的机制，让所有知识生产者都能不依赖于任何特定的绩效标准来证成其产出的价值。在这种情况下，所有知识生产者都不再需要抱团取暖，网络效应就失去了发挥作用的空间，不同类型的知识将获得对其科学价值的更为恰当的承认，从而使同行间的互动更多表现为合作式的互动，而非支配式的互动。由此，这种公共证成机制应当以何种方式被构造出来，就成了知识经济时代政治理论的一大主题。

〔参考文献〕

〔1〕 Roberto Mangabeira Unger， The Knowledge Economy， London： Verso， 2019， p. 8.

〔2〕 張乾友.寻找绩效管理的规范政治解释——兼论“从实践出发”与“理论指导实践”的统一〔J〕.中国行政管理，2019，（9）.

〔3〕 汪丁丁.知识经济的制度背景——“知识经济”批判〔J〕.战略与管理，2000，（2）.

〔4〕 Rianne Mahon and Stephen McBride， “Standardizing and Disseminating Knowledge： The Role of the OECD in Global Governance，” European Political Science Review， Vol. 1， No. 1 （March， 2009）， pp. 83-101.

〔5〕 Onora ONeill， Bounds of Justice， Cambridge： Cambridge University Press， 2004， p. 91.

〔6〕 Wendy Nelson Espeland and Michael Sauder， “Rankings and Reactivity： How Public Measures Recreate Social Worlds，” American Journal of Sociology， Vol. 113， No. 1 （July 2007）， pp. 1-40.

〔7〕 Robert Wolfe， “From Reconstructing Europe to Constructing Globalization： The OECD in Historical Perspective，” in Rianne Mahon and Stephen McBride， eds.， The OECD and Transnational Governance， Vancouver： University of British Columbia Press， 2008， pp. 25-42.

〔8〕 Peter Triantafillou， “Addressing Network Governance through the Concepts of Governmentality and Normalization，” Administrative Theory & Praxis， Vol. 26， No. 4 （Dec.， 2004）， pp. 489-508.

〔9〕 Joseph E. Stiglitz， “Public Policy for a Knowledge Economy，” http：//www.cercetareservicii.ase.ro/resurse/Documente/PUBLIC%20POLICY%20FOR%20A%20KNOWLEDGE%20ECONOMY.pdf.

【责任编辑：朱凤霞】