非权力性资源配置与乡村学校发展困境：一种理论解释＊

周兴国，江 珊

（安徽师范大学教育科学学院，安徽芜湖241000）

在有关乡村教育均衡发展的政策语境或实践语境中，人们通常把教育资源不足看作是乡村教育落后城镇教育最根本的原因。由此，有关乡村教育发展问题，就转换为教育资源均衡配置问题。人们倾向于认为，只要政府加大乡村教育投入力度，通过教育资源的均衡配置，就能够实现城乡义务教育均衡发展。然而，现实的情况是，乡村教育并没有出现人们所预期的发展。一方面，乡村学校“小规模化”或“空心化”现象有增无减；另一方面，城镇学校越来越拥挤，大班额和学位紧张同时发生。为何会出现反差现象？这种城乡教育巨大反差现象是否意味着，我们关于教育资源配置的理解和认识，以及现阶段教育资源配置方式存有偏差？迄今的教育理论和教育政策制定，并没有对教育资源作出应有的分析，也没有对教育资源在微观层面的配置方式展开讨论。本文将从给定的事实出发，通过分析教育资源的要素构成及教育资源配置的不同方式，尝试为乡村学校发展困境提供一种新的理论解释。

一、教育资源配置：一个有待阐明的概念前提

教育资源配置是一个多义涵的概念。伦理学或政治学视野中的教育资源配置，主要研究教育资源在不同受教育者群体中的分配，即将各级各类学校教育视为给定的教育资源，根据社会所确立的分配原则以及相关政策，以使受教育者个体获得相应的教育资源。这个意义上的教育资源配置本质上是受教育权的分配。不同的时代关于教育资源在个体中的分配有着较大的差异性。这主要是因为，由于社会立场和政治立场的不同，人们会提出不同的分配正义原则，从而最终决定如何分配这些教育资源。例如，哈耶克的《自由秩序原理》［1］159-175和弗里德曼的《自由选择》［2］153-195，都主张一种自由选择原则来分配给定的教育资源，而罗尔斯在《正义论》中则提出一种稍微不同的分配教育资源的差别原则，不过这个差别原则之应用被设定了较为严格的条件，以确保作为公平的正义之实现［3］101。与此不同，则是教育资源配置的平等原则［4］20或补偿原则，即为了平等对待所有人，社会必须更多地注意那些天赋较低和出生较不利的社会地位的人们，并给他们更好的教育。

经济学或管理学视野中的资源配置，一般被理解为是对经济中的各种资源（包括人力、物力、财力等）在各种不同的使用方向之间的分配。［5］在此意义下，教育资源配置即产生了宏观和微观的两种不同的概念义涵。在宏观上，资源配置是指在教育资源数量一定的情况下，将有限的人力、物力、财力等在教育系统内部各组成部分，或在不同子系统之间进行分配，以使得投入教育的资源得到充分有效的作用，尽量满足社会各方面对教育的需求［6］，例如，舒尔茨在《论人力资本投资》中关于高等教育资源配置的论述［7］89。而微观上，教育资源配置被看作是政府将所拥有的教育资源在区域内不同学校中进行分配。［8-10］

微观配置层面的教育资源，主要包括办学资源和教师资源两大要素。《中华人民共和国教育法》第二十七条规定：“设立学校及其他教育机构，必须具备下列基本条件：（一）有组织机构和章程；（二）有合格的教师：（三）有符合规定标准的教学场所及设施、设备等；（四）有必备的办学资金和稳定的经费来源。”由法律所规定的办学的四个条件中，除了第一项外，其他三项都属于教育资源的范畴，其中（二）是教师资源，（三）和（四）属于办学资源。教育资源的这种理解在政府相关政策设计中得到了更为明确的描述。国务院2012 年发布的《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》（下简称《意见》）明确要求，“均衡配置办学资源”，包括图书、教学实验仪器设备、音体美等器材、学生宿舍、食堂等，“合理配置教师资源”。［11］教育部《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》关于教育资源配置标准，以生均教学及辅助用房面积、生均体育运动场馆面积、生均教学仪器设备值、每百名学生拥有计算机台数、生均图书册数、师生比、生均高于规定学历教师数、生均中级及以上专业技术职务教师数8 项指标来分别计算小学、初中综合差异系数［12］，所涉及到的教育资源仍是办学资源和教师资源两大要素。各省义务教育阶段学校的办学标准所设置的基本办学标准，也基本上涵盖这两大类教育资源要素。例如，《安徽省义务教育阶段学校办学基本标准》主要包括办学条件和师资配备两大要素，关于办学条件，要求“有与学校规模相适应的校舍、场地，有满足教学需要的音乐、美术、体育、现代信息技术教育设施及教学仪器设备、图书等”；关于师资配备，则要求“为学校配齐配足合格专任教师、心理健康教师、实验人员、信息化人员、卫生技术人员、管理及工勤人员，满足教育教学活动、教学管理工作需要”。［13］上述相关法规和政策文本所显示出来的两大教育资源要素——办学资源和教师资源，构成了政府资源配置方式选择的最主要依据。由此，教育资源配置就转化成如何通过行政手段而将这些资源分配给相应学校的问题。

微观层面的教育资源配置，建立在如下的教育假设之上，即学校教育教学质量以及学生的全面发展，取决于学校所拥有的教育资源；且作为配置前提而存在的学生，乃是教育资源配置中的不变量，因而是被排除在教育资源要素的范围之外。它假定，在给定学生资源的前提下，学校的办学资源和教师资源是影响学生发展的条件性资源；如果学校的这些资源不足或短缺，那么它就会影响到学校的教育教学质量，进而影响到学生的全面和谐发展。在这里，学生是作为教育的对象来加以处理或论述，其入籍学校主要被看作是受教育权的分配问题。于是，受教育权分配和教育资源要素分配就成为了两个不同层面的问题，前者是学位分派问题，后者是教育资源的学校分配问题。如此一来，教育资源配置于无意之中就成为教育治理问题，而不是一个教育问题。一旦教育资源要素分配确定后，剩下的事情就不归属于资源分配者了。

有关教育资源要素范围及其资源配置的前反思性理解，是建立在乡村社会低流动性这一更为根本的前提之上。然而，迄今的教育资源配置理论并没有对资源配置得以实现的前提加以阐明，也就是说，它把应当阐明的东西当作毫无疑义的预设，把办学资源、教师资源与学生资源之间的政策层面上的结合当作一个既定的事实。它没有看到，教育资源配置的前提已经发生了改变，使得作为前提的假设——学生资源及其与其他教育资源的关系，成为一个需要理论研究和政策设计加以阐明的对象。

首先，学生作为教育的基本构成要素，无法与学校办学的教师及条件等分割开来。教育基本理论关于教育构成要素的划分，就能够充分地说明这一点。无论是教育构成的“三要素说”［14］19-26，［15］5-7还是“四要素说”［16］17-18，乃至“五要素说”［17］等，受教育者都是最基本的构成要素。“从教育的宏观角度看来，首先是学生的素质（其次才是文化）决定各级各类学校教育的区别，它是一定学校教育的前提。”［18］在一个等级化的学校教育体系中，学生素质是造成同级同类学校教育质量之间差别的一个重要原因，例如在普通高中，我们就可以看到这种普遍化的现象。丘伯等人借用制度分析理论来研究美国公立学校教育质量致因，尽管关注的重点是学校组织形式和学生学业的关系，但仍然将学生作为一个重要的变量［19］131，预示着学生在学校发展中的不可忽略的作用。即便作为政治学家的奥斯特罗姆也认为，“所有的服务都包括接受服务的消费者的积极投入。……学生是教育的重要的协作生产者”。［20］9-10上述分析表明，在理论研究的描述中，学生总是教育不可分割的要素。

其次，相关的理论研究已经将学生资源作为教育资源的重要构成要素来处理。没有了作为受教育者的学生这个资源要素，则一切为学生受教育权所配置的办学资源和教师资源，都将失去其作为教育资源的意义和价值。丘伯等人通过对美国公立学校绩效研究发现，学生成绩的上升来自各种影响的总和，其中涉及到的最主要的影响就包括学生能力（其他四个因素是家庭背景、同学影响、学校资源和学校组织），“一所由教育上处于劣势的学生组成的学校则很难达到有效的运作”。［19］152OECD 在关于PISA 参与国的教育调查报告中，将各国（地区）配置的教育资源划分为经济资源、人力资源、物质资源和时间资源四个部分，其中人力资源包括教师收入、教师职前培训、教师专业认证、师生比/班级额度、教师短缺数和专业发展机会。［21］185这种关于教育资源的类型划分，恰恰是将学生的学业成绩作为因变量的结果，这就是说，OECD所描述的教育资源，是在一种学校所拥有的包括学生在内的教育资源这个意义上来使用这一概念的。奥克帕克（Okpala C.O.）通过对美国北卡罗来纳州连续三年调查发现，学生的个人特征是影响学生个人学业成就的重要影响因素，相反教师资源、物质资源的作用都不够显著［22］，学生资源同样是影响学校教育质量的重要资源。奥斯曼（Usman Y.D.）回应了奥克帕克的研究，进一步扩充了教育资源中人力资源的内涵，使其不仅包括教师和学校其他职员，还将学生、学生父母、所在社区成员等利益群体都纳入其中。［23］

再次，在高流动性社会背景下，学生资源的丧失将导致学校丧失存在的价值。在相对封闭的乡村社会，低流动性使得乡村学校的学生资源是一个基本上能够加以预测的常量。新中国成立后相当长的历史时期里，特别是在社会主义计划经济体制下，低流动性形成固化的乡村人口结构，从而为乡村学校提供稳定的学生资源。在这样的社会背景下，只是将办学资源和教师资源作为教育资源的构成要素，不会引发任何的问题；且以行政手段配置学校的办学资源和教师资源，便获得了最可靠的基础和前提保证。然而，在高流动性的乡村社会里，由流动所带来的乡村社会人口规模和结构，都在发生巨大的变化。当乡村社会由低流动性进入高流动性的发展阶段时，教育资源排除学生资源的社会基础不复存在。在这种情况下，仍然沿袭传统的教育资源概念，资源配置就会因为前提丧失而发生扭曲。

上述分析表明，无论是乡村社会的变迁，还是教育基本理论关于教育基本要素的认识，或者是实际发生的教育结果，学生都是重要的教育资源。尤其是由人口流动性带来的社会变革，更加要求在教育资源配置中，将学生资源纳入教育资源的范畴之中，而不能只是把学生资源的配置看作是受教育权的分配。

二、教育资源要素的流动性特征与资源配置方式选择

（一）教育资源要素的流动性差异

作为总括性概念的教育资源，在具体的构成上涉及人、财、物、时、空、信息等诸多要素，这些资源要素的流动性存在着很大的差异。如果我们把流动性看作是教育资源配置方式选择的根本前提，那么作为教育资源要素的学生资源与办学资源、教师资源，在空间的流动性及其流动方式上就会有很大的不同。与时空财物等有关的资源要素，具有物的性质，即物理上的固定性和流转上的不易性等特征，一般难以流转或流动，是学校办学的基础性条件，也是学校教育质量的基本保证。而与人有关的教育资源要素，如学校的管理者、教师、学生等，此外还包括信息、观念、理念、技术等无形的资源要素，具有可流动的属性。其中，与人有关的资源要素，又因为各自不同的身份而表现出流动上的差异性。例如，学生资源因为家庭居住地或父母职业的变换，在满足受教育权分配的前提条件下，具有较大的可流动性特征。相反，教师的流动则受到很多约束。除非能够获得行政许可或选择辞职，教师在一般情况下是难以自主流动。同时，师资和学生的流动还具有单向依赖的特征，即在教师编制核定的制度背景下，教师资源的配置主要取决于在校的学生数。

（二）两种基本的资源配置方式:权力性配置和非权力性配置

如果我们把教育资源要素的流动性特征放在社会的基本结构、发展战略以及经济体制等之中来考察，那么就会发现，教育资源要素的流动性特征将发展出两种不同的资源配置方式：权力性的资源配置和非权力性的资源配置。

权力性资源配置主要是政府采用行政权力、行政手段和行政机制，通过公共财政将社会投入到教育领域中有限的人力、物力、财力等资源进行校际间的分配，以保证学校教育教学的正常运转。［6］教师编制核定与配备、教育经费投入等，对那些弱流动性的教育资源要素进行配置，使学校能够拥有基本的满足教育教学需要的教育资源，都属于权力性资源配置。教育资源的权力性配置是现代公共教育发展的根本保证。改革开放以来，随着市场经济体制的建立以及城镇化的快速发展，我国城乡教育资源的权力性配置经历了一个由“效率优先，兼顾公平”到“推进教育公平”的发展过程，基于“效率优先，兼顾公平”原则，教育资源配置向城市教育和重点学校倾斜，引发出城乡间、校际间、区域间的发展不平衡问题；党的十八大以来，推进公平成为各级各类教育发展的主旋律和基本价值导向，政府提出了“均衡合理配置教师、设备、图书、校舍等资源”，教育资源配置开始向农村学校和薄弱学校倾斜，以“切实缩小校际差距，加快缩小城乡差距，努力缩小区域差距”。［11］

非权力性配置则主要受制于市场和社会的力量，通过个体的自主选择而实现教育资源在校际间的流转和配置，从而形成特定教育资源的流动与汇集，如义务教育阶段生源的流动、乡村教师选考应聘等。教育资源的非权力性配置，表面上看是教育资源的自发流动倾向，其背后所反映的则是乡村教育活动的再区域化，即因技术进步及空间意识变革而产生的学校教育生活的时间和空间上的重新区隔化。例如，乡村道路及交通工具的发展，校车的通行，使得过去认为遥不可及的距离变得可及可达，从而改变了乡村教育的空间范围；而信息技术的发展又使得家长和教师之间的交流沟通越来越便捷和及时，从而改变了乡村教育的时间范围。

（三）教育资源要素与资源配置方式的对应关系

从20世纪80年代到20世纪末，无论是城市还是乡镇，教育资源主要采取权力性的配置方式。随着城乡一体化进程加快，特别是社会和经济发展的各种要素在城乡间的流动，特别是人口变动所带来的乡村人口规模与结构上的变化，政府主导的教育资源方式面临越来越多的挑战。至少，学生资源在城乡间的流动（主要是由乡村向城镇的流动），使得通过行政手段的资源配置促进乡村学校发展越来越显示出不可持续性。其根本的原因在于，教育资源各要素之间具有不同性质的流动性，从而对资源配置的方式提出新的要求。实际上，在资源要素和资源配置方式之间，在特定的教育管理体制下，形成某种对应关系（见表1）。

首先，以学校为单位的权力性资源配置是办学资源配置的基本方式。办学资源，例如教学实验仪器设备、音体美等器材、校舍、宿舍、食堂等等，具有物的静态性以及流动的困难性等特征。这些办学资源一旦配置，往往难以流转和搬运，且这些办学资源的配置都需要较大的投入，它们属于权力性的资源配置。无论是在城镇还是在乡村，学校的标准化建设、县域义务教育均衡发展督导评估，都在以制度激励的形式突出权力性的配置。乡村学校，特别是那些小规模学校办学条件的根本性改变，正是权力性资源配置的结果。

其次，教师资源配置表现出以权力性配置为主，非权力性配置为辅的特征。对于政府来说，赋予教师以事业单位编制和相应的身份，同时将教师分配到某所学校任教，是权力性配置的集中体现。对于大多数乡村教师来说，他们服从权力性的配置。然而，乡村教师的流动，或者说乡村学校留不住青年教师，恰恰表明非权力性配置的存在。下列两种情况可以说是非权力性配置教师的典型表现。一是城镇学校大班额以及县域内教师编制的总量限制，教育行政部门就需要通过招考的方式，而将乡村超编的教师配置到城镇学校。在这种情况下，教师选择的自主性（非权力性的）和政府招考（权力性的）就完美地结合在一起。二是青年教师选择弃职而离开乡村学校，例如通过应聘区域外的学校，以及选择放弃教师职业而从事其他职业等。乡村教师资源的非权力性配置，对于乡村学校发展的消极影响很大。一些乡村学校校长对青年教师流失的抱怨，侧面反映出问题所在：“有些青年教师，我们花了几年的时间，使她成长为市骨干教师。结果，暑期找到我，要求调动工作。我们花几年时间对她的培养算是白费了。”这种情况在乡村学校为数不少，以至于一些乡村学校的校长都不敢着力打造青年教师，担心通过打造而助教师获得的某种荣誉或称号，成为其从乡村学校非权力性流动的资本。

再次，高流动性背景下学生资源表现出以非权力性配置为主的特征，同时也受到一定的权力性配置影响。随着社会大众对自身及子女接受良好教育的需求增强，作为教育资源要素之一的学生资源在城乡之间的流动呈现出加速趋势，他们在满足受教育权分配的规范性前提下自主选择接受学校教育。一方面，社会资本进入教育领域，它直接影响到个体的教育选择，从而改变了微观层面的资源配置方式；另一方面，受划片就近入学的制度激励，乡村居民开始通过进城居住来自主选择所期望的学位/学区，或者通过选择民办学校来接受教育，这些都表现出学生资源的非权力性配置特征。同时，受到国家新型城镇化进程的影响，政府调整行政区域划分以优化城镇布局，“逐步使符合条件的农业转移人口落户城镇，放开小城镇落户限制”，并“保障农民工随迁子女在流入地接受公办学校为主的义务教育”［24］，这些措施都在无形中通过行政手段影响到学生资源的流动，从而对教育资源配置起作用。

三、由非权力性配置引发出来的乡村学校发展困境问题

乡村社会的变迁，特别是乡村人口流动性的加大，使得乡村教育发展对教育资源不同要素之配置提出了适配性要求——以办学资源和教师资源作为一极，以学生资源为另外一极，两极之间达到一种相对的平衡，从而使教育资源配置能够满足适宜性原则。［25］然而，目前的资源配置以学校为单位，以生均为标准，其中隐含的理论假设是，由于教育资源的不足导致生均量达不到政府所提出的相关标准，从而影响到学校的教育教学质量，因而通过一种制度设计，可以保证办学资源和教师资源与学生资源相匹配。然而，当学生资源处于流失状态时，权力性资源配置的对象设定和生均原则也就暴露出它的局限性。例如，在县域义务教育均衡发展督导评估的制度激励下，生均问题对于乡村学校来说已不复存在，相反，问题比较突出的是城镇学校，大班额恰恰多发生在此类学校就能够说明这一现象。乡村学校的小规模化、城镇学校的大班额，是同一个事物的两种不同表现而已，它们所反映出来的，恰恰是办学资源、教师资源与学生资源之间本应有的平衡关系被打破，是权力性资源配置无视非权力性配置之必然结果。

从资源配置的效率角度看，教育资源要素的集聚并没有产生出它的初始循环效应，或者说政府、社会对乡村教育的投入并没有有效地转化为人们所期望的产出。尽管小规模化、空心化不能完全由此来解释，例如城乡学校的初始教育禀赋（包括管理水平、教师教育教学初始能力等）是一个重要的影响变量，但教育资源要素向乡村学校集聚并没有实质性地改变这个初始状态，才是问题的症结所在。

从教育发展规律来看，办学资源和教师资源都是因为有了学生资源才有其存在的教育性意义，而当学生资源由于某种非权力性配置而处于流动的状态时，三种教育资源之间的适配关系就被打破了。教育资源要素间适配性关系的打破，是当下乡村学校发展困境的突出表征，从而反映权力性教育资源配置的失灵。一是由于学生资源的流失，一些乡村学校的办学资源和教师资源处于闲置状态，导致资源配置的不可持续性。深入到乡村学校考察调研发现，有相当一部分标准化乡村小学的办学资源处于闲置状态，教师需求量也远低于在编教师数。二是城乡教育教学质量差距不减反增。最近十多年来，乡村学校的教育教学质量与城镇学校的差距不仅没有缩小，反而有进一步扩大之趋势，乡村学校表现出“改而不进”现象［26］9，反映出办学资源对于提升教育教学质量的作用之有限，侧面说明了权力性资源配置的失灵。三是城乡间学生资源的流动偏好，特别是因为流动而出现的乡村学校的小规模化或空心化，虽然所反映的是乡村学生对乡村学校的逃离，却也可以看作是权力性资源配置之结果。

省域和县（区）域分城乡在校学生数的变化能够在一定程度上反映出问题之所在。安徽省2009—2017 年的分城镇乡学生数的变化情况（见图1），或者分城镇乡学生的变化率（见表2）大体可以反映出非权力性资源配置所引发的乡村学校发展困境问题。从图1 可以看出，2009 年以来，在城乡义务教育阶段学生人数总量波动不大的前提下，乡村学校的在校学生数一直呈下降的趋势。到2017 年，乡村学校的在校学生数已经远远低于城乡学校。在变动率上，乡村学校的学生变动率，尽管存在年度上的差异，但总体上一直呈负增长趋势。相反，城区学校和镇区学生（除个别年份外），则保持着正增长的态势（见表2）。值得注意的是，乡村学校学生的负增长，呈现出下降的趋势。这意味着，在经历城镇化快速发展的一段时期后，城乡人口的流动性终将达到一个平衡态。

这一变动趋势也符合华东师范大学吴瑞君教授对我国未来受教育人口变动的预测。她认为，城乡受教育人口规模变动趋势不同，城镇学龄人口规模呈“先增后降”趋势，农村学龄人口呈单边下降趋势，而且各级学龄人口的增长变动也具有明显的城乡差异：2020—2025 年间，小学、初中学龄人口的增幅，在城镇分别为43.44%、-4.17%，而在农村分别为-6.13%、-22.26%；2025—2030 年间，初中学龄人口在城镇将增加63%，在农村则为负增长。［27］人口变动带来的学龄人口规模、结构及区域分布，将会导致未来不同时期不同教育阶段学校空间布局、办学规模、经费投入、师资配备等教育资源需求的变化，这意味着，不仅是当下，包括未来的几十年，教育资源需求变化对资源配置方式提出了较大的挑战。

图1 安徽省2009—2017年间分城镇乡学生变化趋势

表2 2010—2017年安徽省城镇乡小学学生变动率

区（县）的个案也清楚地反映出学生资源和教师资源不同性质的配置所引发出来的矛盾和冲突。对安徽省L 市J 区①J区位于安徽西部L市东部，毗邻省会合肥，是L市主城区，皖江城市带和合肥都市圈的重要组成部分，是L市唯一的全域省级重点开发区域。全区土地面积1657平方公里，人口87万，辖17个乡镇、5个街道及省级经济开发区。实地调研的相关数据（见表3 和图2），可以清晰地反映出权力性资源配置对于乡村学校发展的失灵问题。首先，在办学资源上，J 区城镇地区义务教育阶段学校共计43 所，闲置比例为11.63%，但乡村地区学校闲置数将近达乡村学校总和的25%；其次，在教师资源上，J区乡村地区在编教师1 999人，按照国家核编标准计算，实际需求教师1 746 名，富余253 名，镇区在编教师982 人，相比实际需求也略显富足（135名），但是城区现有在编教师1 131 人，按照国家核编标准计算，实际需求教师1 835 名，短缺704名。值得注意的是，即使将农村和镇区富余的教师数累加，也仍然不能满足城区教师的缺口。最后，在学生资源上，从2016至2019年的学生人数变化上可以看到，乡村地区呈现逐年下降的趋势，镇区变化不明显，但城区学生人数增长迅速，与乡镇学校之间形成较突出的对比，年平均增长率达15.37%，城区学生人数的激增也加大了对教师的需求量，这也在一定程度上解释了城区教师缺口的产生。

表3 2019年安徽省L市J区义务教育资源要素

图2 2016—2019年安徽省L市J区义务教育阶段在校学生人数变化趋势

上述数据显示出，学生资源向城镇的流动，已经成为城乡教育发展的一个普遍现象。城镇学校正显现出资源配置的“优势累积”效应，而乡村学校则日益表现出资源配置的闲置效应，城乡学校之间的学生资源剪刀差使得原本的资源配置平衡关系被打破。而发挥这种作用的，正是学生资源的非权力性配置，它一方面反映出城乡一体化发展所取得的成效——城镇化背景下教育资源要素在城乡间的流动，另一方面也表明了在非权力性资源配置的作用下，通过权力性资源配置促进均衡发展的政策杠杆已经失灵，单独的权力性资源配置方式已经失效，与市场和社会主导的非权力性资源配置之间矛盾逐渐暴露。具体表现如图3所示。

图3 权力性资源配置与非权力性资源配置在乡村学校发展中的体现

遗憾的是，现有的理论研究以及相关政策设计主要集中于对乡村学校教育资源的权力性配置，忽略了非权力性资源配置及其对权力性资源配置和乡村教育发展的影响，没有认识到教育资源构成中的各种要素并不完全受权力性配置所支配，从这个意义上讲，乡村学校“空心化”表面上看是非权力性资源配置的结果，但实质上恰恰是非权力性资源配置和权力性资源配置之相互作用的必然结果。随着城镇化进程的加快，教育资源配置表现出更多的自发性力量，这不仅影响着乡村学校的发展状态，更在无形中决定着权力性配置的效应与权能。因此，从政策制定的角度看，必须要正视非权力性的资源配置的存在，以及它正在发挥对乡村学校发展的影响作用。正是因为这种影响作用对于乡村学校的办学、师资等来说是负面的和消极的，因而有必要将其纳入到政策制定的考量中，作为政策研制的一个重要因素。

四、应对高流动性的权力性教育资源配置优化

权力性资源配置是学校发展的重要前提，然而，在非权力性资源配置已经对乡村学校发展产生越来越大影响的背景下，其局限性也已经日益暴露出来，如乡村学生资源单向度流动所带来的教育资源权力性配置之后余缺难以调剂问题。从这个角度看，如何使权力性教育资源配置适应社会发展的高流动性趋势，即适应非权力性资源配置，就成为教育资源配置要解决的最紧迫问题。非权力性的资源配置划定了权力性资源配置促进乡村学校发展的作用条件。解决这个问题的基本思路是，把非权力性资源配置作为权力性资源配置的前提条件，建立起权力性资源配置的调节机制。

第一，重新检视教育资源配置的理论假设。教育资源配置的一个理论假设是，学校的教育教学质量在很大程度上取决于学校的办学资源和教师资源。然而，这个假设是值得怀疑的。正如哈努谢克（Hanushek E.A.）的研究发现，学校的办学资源不足，会导致教育质量的低下，而当办学条件能够满足教学的基本需要后，资源的增加并不能够带来教学质量的提高，对于学校的发展来说，除非是在极其缺乏资源和资源极大丰富的情况下，资源并不十分重要。［28］概言之，随着基本的办学条件满足后，教育资源增加所带来的边际效应则会降低。这意味着，我们需要建立起有区别的资源配置原则，即规模较大学校的生均原则，和规模较小学校的标准化原则。前者主要是面向城镇学校，后者则主要面向乡村学校。当学校办学资源能够满足基本条件原则时，则非权力性的资源配置所带来的资源配置失灵问题就可能会降低到一个可容忍的限度内。

第二，扩大资源要素范围，将学生资源纳入教育资源配置的范畴之中，使之成为办学资源、教师资源配置的重要前提。任何事物的发生发展都是有其前提和条件的，某事物对其他事物的作用和影响也是有其前提和条件的。撇开了前提和条件，则关于事物的认识，以及关于事物之功能的发挥，就会成为个人的臆想。马克思在《德意志意识形态》中关于意识形态的论述，恰恰是从现实前提出发，即从个人现实出发，这些个人“是在一定的物质、不受他人任意支配的界限、前提和条件下活动着的”［29］524。乡村学校的权力性资源配置也有一个实现其作用的前提条件，就是学校有相当规模的学生存在，学生资源是权力性资源配置效能发挥的基本条件。然而，当下政府部门行政手段的权力性资源配置是以学校为单位进行的，也就是说它是以学校的存在为前提和条件的，至于学校的学生规模，则转化为“生均”的概念，一所学校就是一个办学资源配置的对象。这样一来，学校就成为权力性资源配置的前置条件，以它为对象的资源配置就与实际的要求，即乡村学校学生不确定性这个条件产生了矛盾。因此，需要重新审视权力性资源配置的前提和条件，即以什么样的条件作为资源配置的前设条件，并将这个条件看作是权力性资源配置的必要条件。应该看到，由于受到非权力性资源配置的极大影响，小规模乡村学校已经不再适合作为配置的前置条件，且乡村学校的小规模化还在持续发展之中，这使得城乡学校规模之间的均衡状态未能出现。

第三，重构乡村教育资源配置的区域化空间。将学校和学生结合在一起作为资源配置的前提和条件，意味着资源配置的再区域化。这就是说，改变权力性资源配置的路径依赖，以区域内的学校教育系统而非学校作为资源配置单元，以乡村与城镇教育发展的不平衡为条件。均衡合格评估后的城乡教育发展不平衡，表面上看所反映出来的是城乡教育的分裂和再整合，其实质则是我国乡村教育的新发展和新进步。正如吉登斯所指出的，“不平衡发展无论在哪个层次分明都可以通过时空路径来加以表示，因为这一概念不仅意味着不同程度的经济变迁，而且意味着不同的区域和位置”。［30］240因而，可以尝试打破现有的乡村中心学校体系，建立乡镇学区管理中心的学校体系，这意味着一种资源配置的重新区域化，从而在资源配置标准上建立起分类配置的原则。

第四，建立受教育权分配与教育资源要素配置之间的适配性关系。以上三种优化资源配置方式的治理策略选择，都是以适配性为旨归，就是说，以办学资源、教师资源为一极，以学生资源为另一极，通过三种治理策略，来实现两极之间的动态平衡。而它们的实质都是要处理好政府资源配置、学校办学质量以及学生个体选择之间的关系。就政府作为学校的举办主体而言，学校对于政府有着依赖关系，这种依赖关系主要表现为权力性的资源配置；在学校与个体之间又存在一种自主选择关系，即社会个体通过各种途径和方式来选择所中意的学校；在学校与社会个体的关系中，学校同样处于被动的地位。并且，早先的资源配置以“生均”为标准，这种标准对于乡村学校，特别是那些小规模学校已经失去了它的历史意义。因此，面对非权力性的资源配置所带来的问题，权力性资源配置不仅要通过重新区域化来改变资源配置的前提、条件及对象，改变以学校为资源配置单元的传统选择，而且还需要变革资源配置的标准，例如，把学校划分为三种类型，标准环境下的学校、超标准环境下的学校（拥有大班额的学校）和未达标准的学校（乡村小规模学校），对于前两类学校，“生均”标准仍然具有现实意义，而对于乡村小规模学校，则需要以基本办学条件为标准。

第五，平衡教育资源配置中的公平与效率关系，建立起权力性资源配置的调节机制。教育资源的区域配置，总是会面临公平与效率的价值考量。一方面要保证乡村学校的儿童接受有质量教育，另一方面又要保证所配置的教育资源不至于因为学生的流失而造成资源闲置或浪费。需要考虑的是，在高流动性背景下，教育资源配置中如何兼顾公平与效率？就促进教育公平而言，权力性资源配置是极为重要的手段，尽管它在一定程度上会以牺牲效率为代价，但这个代价是值得为此而付出的，但又不能不考虑到效率准则。因此两者之间的平衡，需要通过分析区域内教育的需求、供给以及流动之间的关系来把握。一是要注重权力性资源与非权力性资源之间的均衡。任何权力性的资源配置都必须要实现与非权力性资源配置在某种程度上的平衡，从而不至于因为非权力性配置带来投入不能转化为产出的问题。乡村学生的流动，促进生源的集聚与集中，从而也向教育资源的权力性配置提出更高的要求。在流动性不断地增强的社会环境中，预先给定的教育资源要素之间的平衡关系已经不复存在，不平衡已经成为一种常态，且这种不平衡也只是在事后才能够观察得更清楚，它极大地限制权力性资源配置促进乡村教育发展的目标实现。二是要注重基本教育服务供给与需求的平衡。对于整个乡村社会来说，既有向城教育的需求，也有向镇和村教育的需求。这些需求在给定的条件下，都必须要予以满足。三是要注重稳定与流动的均衡，关键是要进行区域内部的学校体系结构的调整，这里的学校体系结构，不仅指乡村学校的布局调整，也包括乡村学校之间建立一体化的办学关系，它是影响区域教育发展的重要因素之一，也决定着区域教育资源配置方式。最后从教育资源配置的绩效看，需要建立起多维评价准则，其中最突出的仍然是公平和效率两个价值维度，对于小规模学校而言，权力性资源配置往往是低效率的，但这种低效率所带来的却是教育公平的推进，所以需要事先进行充分的预判和分析，即依据生源流动的趋向和速率，确定权力性资源配置可持续发展的可能性。