国外资源环境审计模式与启示

◆剧杰 邹颖/南京审计大学

人类社会的不断发展带来了诸多严重且不可逆的资源环境问题。在联合国、世界审计组织等国际组织的指引下，各国在确定资源环境管理问题关注重点的基础上，积极推进资源环境政策的贯彻落实。由最高审计机关开展的资源环境审计占据着至关重要的地位。英国、加拿大和澳大利亚三个国家资源环境审计的相关经验值得学习与借鉴。

一、《2030年可持续发展议程》中与资源环境有关的目标

2015年，联合国可持续发展峰会上发布《2030年可持续发展议程》（以下简称“议程”）。议程设定了17项可持续发展目标，其中有4项针对资源环境所设。时任联合国秘书长潘基文指出：“这17项可持续发展目标是人类的共同愿景，也是世界各国领导人与各国人民之间达成的社会契约。它们既是一份造福人类和地球的行动清单，也是谋求取得成功的一幅蓝图。”世界审计组织随后在“世界审计组织战略规划”（2017-2022年）中号召各国最高审计机关形成合力，把工作重点锁定在推动议程设定目标的贯彻落实上。在此背景下，加拿大、英国和澳大利亚等国调整制定相应资源环境政策，并对资源环境相关政策的执行情况及效果开展跟踪审计。

二、各国资源环境政策及相应审计模式

由于各国国家性质和政治体制的差异，不同国家在对资源环境政策的审计形成了不同的模式。英国和加拿大致力于可持续发展的实现。英国在《25年环境计划（空气、水及物种多样性）》（2018年）中确定了10个总体环境确定目标。英国环境审计委员会（EAC）以及环境食品和乡村事务委员会皆为下议院的内设委员会，英国审计署向这些委员会提交相关政府部门在环境保护和可持续发展方面的简报，主要有《部门观察》和《部门可持续性观察》等。加拿大的《联邦可持续发展法案》（2008年）为可持续发展战略规划的制定和调整提供长期指导，在审计长办公室设环境与可持续发展专员（CESD），负责资源环境的审计并发布审计报告，在审计署内部设立专员及配套团队来负责环境相关问题的处理，也充分体现了加拿大政府对环境审计的重视。澳大利亚侧重于生物多样性的保护，在审计署的年度绩效审计报告中，将《1999年环境保护和生物多样性保护法》（EPBC法案）的遵守情况作为重要组成部分之一包含在内。针对特殊或重大环境资源问题的政策，审计署相关部门则进行跟踪并以专题报告的形式显现审计结果。

三、三国资源环境审计领域实践概览

（一）三国审计机关资源环境政策审计方面的主要做法

英国审计署（NAO）将政策执行情况的审计评价与部门、项目审计内容融合，对各部门涉及环境可持续的部分进行审查，测试政府环境数据的及时性、与政府目标的一致性，确认绿色政府承诺（GGC）履行情况等，并发布报告。加拿大由环境与可持续发展专员代表审计长向议会报告，并且自2016年之后加大频率，以每年春秋两季为周期公布，此报告也是构成绩效审计报告的重要内容。澳大利亚审计署（ANAO）在年度审计工作计划中列出的审计主题，会被公共账目与审计联合会确定为议会审计重点，议会参与调查，而审计署则负责跟进进展、研究解决方法并且给出建议。

（二）资源环境政策审计目标与审计范围

英国审计署在资源环境审计方面，对可持续发展、大型长期项目、环境税收等大量涉及财务的部分更加关注。资源环境相关项目中，财政资金是否得到合理配置和使用，以及资金投入的效果均为英国资源环境审计的主要目标。

加拿大的资源环境审计起步早，依托于公民环境意识的高涨得到了较为完备的发展。环境与可持续发展专员负责审查并评价联邦政府的可持续发展战略，跟进并报告联邦部门在多大程度上有助于实现联邦可持续发展战略中设定的目标，除此之外帮助审计长办公室将环境问题纳入其为议会所做的工作中。

澳大利亚长久以来在环境资源政策方面专注于保护生物多样性。《1999年环境保护和生物多样性保护法》（EPBC法案）要求所有可能对国家环境有重大影响的行为（受控行为）必须经过评估并被批准，因此资源环境审计最重要的目标即为评估环境部门根据法案规定流程对受控行动的管理的有效性。

（三）近年三国资源环境政策审计重点

英国重视对《25年环境计划》实施情况及效果的审查评价。《25年环境计划》对于支持所有生命形态的各项环境资源维护和改善提出了目标及拟行措施。英国审计署（NAO）于2019年发布了一套部门概述，覆盖每个政府部门以及主要跨政府问题，以协助下议院特选委员会和国会议员的工作。其中，《部门概述：环境保护》（2020年）提供了对环境保护部门及其过去一年的绩效的快速且可访问的概述、工作领域的主要进展以及最近报告中的发现。

加拿大根据联合国可持续发展议程目标调整制定可持续战略，并进一步明确环境与可持续发展专员职能。加拿大审计长办公室把可持续发展目标作为工作的优先领域，自2016年至今，环境与可持续发展专员报告多次将加拿大对执行联合国可持续发展目标的准备作为重要内容之一。环境与可持续发展专员对环境和可持续发展主题进行绩效审核，检查联邦组织的活动和计划是否在适当考虑经济、效率和环境影响的情况下进行管理，并监测和报告联邦部门和机构在多大程度上有助于实现《联邦可持续发展战略》中设定的目标。

澳大利亚将重点关注物种多样性保护政策向各相关领域延伸。《1999年环境保护和生物多样性保护法》（EPBC法案）自发布以来，对该法案及相关拓展政策遵守情况就始终是澳大利亚审计署（ANAO）在资源环境审计方面的重点内容，不仅在年度报告中均有涉及，针对该法案具体执行情况的专项审计报告也不定期发布。近年来审计署不再局限于对物种多样性保护行动本身执行情况的审计，而是将目光延伸至相关项目拨款和捐款的资金跟踪审查方向，其中包括对与基金会等联动计划有效性的评估。

四、相关启示

（一）资源环境审计关注的审计范围应多方面多维度拓展

各国的资源环境审计关注侧重点不同，审计范围存在一定的局限性。受到传统财务审计思维影响的国家，审计工作的主要精力往往局限于财政资金在资源环保方面投放使用的跟踪上，忽视对政策和项目本身的关注。因此需要将工作重点从资金跟踪，向深入分析调查各项目的流程设计合理性和落实的效率效果、评估目标实现程度并实时给出整改意见的方向转移。

从时间范围来看，应从事后审计向预防性审计转化入手，充分发挥审计在资源环境问题的识别和风险评估上的作用。不仅着眼于环境污染、资源浪费等已发生的问题，更要从自然环境及生物多样性保护这类前瞻性举措入手，预测与防控可能发生的问题。

（二）建立完整且有效运行的资源环境政策体系是关键基础

为了建立起良好的资源环境审计体系，需要从设计和运行两方面入手。在设计方面，将考虑环境影响因素的覆盖面最大化，使所有相关部门、组织资源合理归置以应对不断变化的具体情境，同时应当关注政策措施的可行性和环节之间的衔接，为后续运行提供基本条件。在运行方面，则重点关注效率和效果，体系中每个组成部分有效运行是整体运行有效性的前提，组成部分的连接协同及自我监控是维持运行稳定性、最终使得资源环境审计体系适应可持续发展目标要求的重要保证。

（三）加强部门之间协作以及拓展多元化信息获取途径

环境资源问题不是专属于某几个部门单位的责任范围，而是与整个国家组织架构中的每一环节都紧密相合，政府审计机关充当起促进各部门间高效协作的角色，能够使得审计工作的开展更加顺畅简练。

（四）加强国际合作互助为资源环境审计发展创造前景

积极推动各国的经验成果交流，实现学习借鉴互助发展的新格局，是推动世界资源环境审计发展的重要途径之一。各国应当在参与国际交流合作的过程中，吸纳优秀经验改善自身资源环境审计模式，同时使用归集的优秀经验帮助其他国家，以谋求全球范围内互利共赢。