农业风险管理及农业保险制度研究——以甘肃省为例

乔德华

（甘肃省农业科学院 农业经济与信息研究所，甘肃 兰州 730070）

农产品具有生产周期长、自然风险高、需求弹性小而生产弹性大等特点[1]。我国农业保险同时具有准公共物品属性和正外部性[2]，加强农业风险管理，强化政策性农业保险及其措施落实，是规避农业风险、推动农业高质量发展、保障农民收入稳定增长[3]、促进农业产业健康稳定运行的迫切需要，是确保粮食安全和主要农产品有效供给、推进农业农村现代化进程的重大课题，是事关“三农”工作全局的一件大事，是我国防范化解重大风险的重要内容，也是巩固拓展脱贫攻坚成果、建立产业发展长效机制、提升农民自我发展能力、促进乡村产业振兴的重要措施。

一、农业风险管理

（一）农业风险来源及主要农业风险

农业生产高度依赖土、水、气候等自然资源[1]，同时受制于自然条件和市场因素的双重约束，自然再生产和经济再生产相互交织是农业生产经营的重要特点，由此带来的不确定性远远高于其他经济活动。因此，相对于其他产业来说，农业产业的风险最为集中、最需要进行风险管理[4]。

农业风险主要来源于五个方面：一是生产风险，如农业生产过程中遭遇的灾害性天气、农作物病虫害，动物疫病以及意外伤害等自然风险。二是市场风险，主要是农业生产资料和农产品市场价格波动引起的价格风险。三是制度风险，主要是农业支持政策或环境保护政策实施，增加或降低了某些农产品的供应量，引发农产品收益发生波动[4]。四是技术风险，如技术不成熟、技术使用不当或技术措施落实不到位等原因造成的农产品生产经营受损。五是环境风险，主要是指农业环境污染和生态破坏，严重影响农业生产，造成减产或品质下降。

1.生产风险是我国目前最主要的农业风险。我国属农业风险多发频发国家，自然灾害种类多、分布广、发生频繁、损失严重，使我国农业生产承受着较大的生产风险。世界上七大类45 种自然灾害在我国几乎全部都有发生，其中冰雹、霜冻、干旱、洪涝、风沙、台风、龙卷风、暴风雪等是我国的主要自然灾害[4]。

据国家统计局统计，我国有35%的耕地、60%的农业总产值每年都可能遭受洪涝灾害的严重威胁；在我国南方地区特别是长江流域洪涝灾害发生频繁，近50 年来，平均每年受灾面积848 万公顷。我国有45%的国土属于干旱、半干旱地区，干旱受灾面积占总受灾面积的60%～70%，每年因旱灾减产粮食1 000 万吨以上；干旱主要发生在黄淮海地区和西北地区[4]。

威胁甘肃省农业生产的灾害性天气主要有晚霜冻、强降温、冰雹、大风、干旱、沙尘暴、暴雨等，其中晚霜冻和冰雹威胁较大。据甘肃省34 个气象台站监测，全省常年累计出现冰雹89 次（日）、累计出现晚霜冻3 289 次，其中陇东大部分地区及陇南北部出现次数较多[5]。如2018 年4 月上中旬甘肃中部地区连续发生两次大范围低温冻害天气，使苹果、核桃、梨、杏、桃等果树遭受不同程度的花期冻害，坐果率明显下降；2019 年4 月上中旬陇东及中南部地区又连续发生两次大范围严重低温冻害天气，致使冬小麦大面积受冻，使苹果、花椒等果树遭受花期冻害，减产歉收严重。

2.市场风险是我国农业重要风险之一，其重要性在不断增强。价格是市场经济的“核心”和“灵魂”。由于价格波动引发的市场风险是市场经济的必然伴生物[4]，农产品价格波动使各类农业生产经营主体时刻面临着因价格变化而遭受经济损失的风险。如阶段性的“卖粮难、卖菜难、卖肉难、卖果难”等问题时有发生，农民增产不增收，对新型农业经营主体的发展壮大影响也很大。

随着国内国际双循环新发展格局的逐步健全完善，农产品市场的开放程度会更高、竞争会更加激烈，农业市场风险发生的可能性、危害性也会更大，并可能超越自然风险成为我国农业生产经营面临的最主要风险[4]。

（二）农业风险特征及农业风险影响

由于农业风险的承受对象是有生命的动植物群体，其价值形成有其特殊性。农业风险除具有一般风险的共性特征外，还具有一些特质性，这些特质性也可为农业风险管理提供相应的启迪：

一是农业风险的系统性很强，具有高度的相关性[4]——需要采取综合防范措施；二是农业风险具有明显的区域性和季节性——需要针对具体情况区别对待；三是农业风险具有不确定性和广泛的伴生性——需要加强事先防范、多措并举；四是农业风险具有风险事故与风险损失的非一致性——采取有效措施可能降低损失；五是农业风险具有风险评估的复杂性——需要借助专业团队进行科学评估；六是农业风险具有发生频率高、损失大的性质——需要农户提高投保意识、保险公司加强互保或再保险。农业风险对“三农”工作的影响主要表现在三个方面：

1.不利于保持农民收入稳定增长。据统计，我国平均每年因干旱、洪涝、霜冻、冰雹等灾害性天气造成农作物受灾面积约4 000 万公顷[4]。我国现阶段仍是以小农户生产为主的农业大国，农业减产或“丰产不丰收”，直接影响农民继续生产的积极性。

2.阻碍农业及农村经济的发展。一是通过影响农户生产行为影响农业经济发展；二是通过影响新型农业经营主体影响农产品生产供应；三是通过影响农村金融发展影响农业农村经济。

3.不利于国民经济的全面协调发展。一是农业风险严重威胁农产品或原材料的稳定供应，甚至威胁粮食安全、食品安全；二是农业风险的发生极大加重了各级政府的财政负担；三是农业风险的存在使农业成为国民经济全面协调发展的瓶颈，成为我国全面现代化的短板。

（三）农业风险管理策略

广义的农业风险管理包括许多方面，狭义的风险管理主要集中在农产品的产销环节。农产品风险管理有两条途径：一种是通过购买农业保险进行风险规避，另一种是采取相应技术措施进行风险管控。生产阶段的自然风险可通过购买成本保险、产值保险进行避险，同时应根据天气变化、农作物病虫害预警及动物疫情及时采取有效应对措施；销售环节的市场风险主要通过购买价格保险保障基本收益，或通过期货市场进行套期保值，同时可采取冷链、仓储等措施错峰销售。从风险管理的具体时段和及时程度又可分为事前风险管理和事后风险应对两种策略[4]。

1.事后风险应对的明显缺点。事后风险应对的缺点主要体现在四个方面：（1）灾后大量灾害救济资金需求对国家财政带来很大冲击；（2）救济资金的利用效率不高，还存在分配过程中“谁受益”的问题；（3）灾后救济毕竟是“亡羊补牢”，农民及新型农业经营主体已经或多或少地受到了经济损失；（4）不利于实现减灾救灾激励目标，难以形成有效的灾害风险管理奖励机制。

2.事前风险管理的显著优点。相对于事后风险应对来说，事前风险管理的优点集中体现为：（1）减少农业风险发生的可能性；（2）减轻灾害救济资金需求对各级政府财政支出的巨大压力；（3）降低农业风险给农民及新型农业经营主体造成的损失程度；（4）有利于构建起有效的“风险防范与受损赔付”相结合的灾害风险管理激励机制，实现减灾救灾激励目标。

事前风险管理应依托农业科研、教学等单位的人才技术优势，于灾前、灾后提出针对性的救灾、减灾技术措施，有效防范或降低灾害损失；同时帮助保险公司对受灾情况进行科学评估，合理确定保险理赔金额。如通过加强灾害性天气、农作物病虫害、动物疫情的监测预警，及时发布预测预报信息，采取区域联防联控等有效应对措施，尽量减轻风险危害、降低灾害损失[5]。在人工干预天气方面，一是在干旱时根据天气预报，可实施人工增雨作业；二是在冰雹或雷雨来临之际，采用火箭炮、直升机等进行冰雹、暴雨消解；三是在霜冻或强降温到来之前，及时采取防霜、防冻技术措施。

二、农业保险制度

（一）国外农业保险制度概况

农产品作为“准公共产品”，其保护制度的制定实施受到各国的普遍重视。发达国家农业保险已有较长的发展历史，美国、加拿大的实践证明，完全商业化经营的农业保险鲜有成功。经过各国的长期实践探索，现已形成了五种主要模式：即加拿大模式——政府直保（政府设立农业专业保险公司）[6]；西班牙模式——政府+商业保险公司（国家农业保险局负责，农业保险公司实施）[7]；美国模式——政府主导、商业运作（1980 年前为政府直保）[6]；西欧模式——相互保险（如德国、法国、荷兰、芬兰等）；东亚模式——互助合作[8]（如日本农业合作保险组织）。

（二）我国农业保险发展简史

我国农业保险起步较晚，近30 年发展较快。期初我国一直将农业保险作为商业保险的一个分支进行探索。2002 年我国《农业法》首次将农业保险界定为“政策性保险”；2004 年中央一号文件首次提出“加快建立政策性农业保险制度”，此后连续16 个中央一号文件均提出要大力发展政策性农业保险。从2007 年起，中央财政开始实施“农业保险保费补贴”，使农业保险从商业性财产保险真正走上了政策性农业保险之路，开启了我国农业保险发展的新纪元。

（三）健全农业保险制度的重要意义

民以食为天。农产品数量安全、质量安全，以及农业产业的健康持续发展，不仅是重要的经济问题，而且是重要的社会问题和政治问题。我国必须持续采取强有力措施，通过实施“米袋子”省长负责制、“菜篮子”市长负责制，实现“藏粮于仓、藏粮于地、藏粮于技”，使14 亿人口的饭碗牢牢端在自己手中。近10 年来，我国农业保险虽然取得了长足发展，但还远远不能满足形势发展的迫切需要。突出问题是政策性农业保险因职责单位不明而缺乏组织实施主体，商业性保险公司又认为农业保险实施难、风险大而积极性不高；加之许多农户及新型农业经营主体负责人参保意识不强或因怕花钱而不愿投保，一旦发生自然灾害或市场风险则“听天由命”，不但影响当年收入，甚至使多年的发展基础受到重创而失去信心。如甘肃省庆阳市镇原县南川乡一养羊合作社曾因羊传染病流行而造成严重损失，使合作社直接解体而且背上了沉重的债务负担。因此，加强农业保险工作，为农业生产经营者撑起“保护伞”，是确保农业产业健康稳定发展的重要措施。

党中央、国务院十分重视农业保险工作。习近平总书记强调指出，农业保险一定要搞好，财政要支持农民参加保险。李克强总理专门召开国务院常务会议，专题研究讨论农业保险问题。党的十九大报告明确提出，坚持农业农村优先发展，完善农业支持保护制度；十九届五中全会再次强调，健全农村金融服务体系，发展农业保险[9]。健全农业保险制度的重要意义主要体现在四个方面：（1）农业保险是农业现代化发展的重要保障制度；（2）政策性农业保险是中央强农惠农政策的重要措施[10]；（3）政策性农业保险是应对自然灾害和市场风险的重要手段；（4）政策性农业保险是提高补贴资金利用效率的内在要求。

（四）农业保险的职能和作用

对于国家和政府而言，农业保险是保护农业产业发展和降低农民收入波动的一种政策性工具[4]；对于农民和新型农业经营主体来说，农业保险是转移农业风险、获取灾害补偿的财务手段；对于保险公司和其他代理经营者来说，农业保险是其实现社会效益并实现自身经济效益的一条重要途径。

农业保险的重要作用具体表现在六个方面：一是有利于降低农业风险对农业产业健康持续发展的威胁，减少自然灾害损失，减轻农产品市场风险，提高农业经济的稳定性；二是有利于加强农业保护，发挥农业保险对经济发展的乘数促进效应[8]，提高农产品国际竞争力；三是有利于弥补财政救灾资金不足，减轻政府灾后救灾资金筹措负担；四是有利于促进农业产业化、农村经济市场化发展；五是有利于保障农业投资安全，改善农民和新型农业经营主体的信贷地位，促进农村金融发展；六是有利于解除农民和新型农业经营主体的后顾之忧，改善精神面貌，增强发展信心。

（五）我国农业保险的制度内涵

2012 年，国务院颁布实施《农业保险条例》，明确提出了我国政策性农业保险的发展原则是“政府引导、市场运作，自主自愿、协调推进”[10]，这是我国总结国内外农业保险成功经验，形成的比较适合我国国情的农业保险模式[9]，即“政府支持下的保险机构经营农业保险业务”——政府与市场结合模式，这种中国特色的农业保险模式具有开放性、包容性、政策性、合作性等特征。根据政府参与程度，我国农业保险经营模式有七种具体表现形式：（1）政府支持、多家保险公司参与模式[4]（如甘肃省）；（2）多家保险公司组成共保体经营模式（如浙江省）；（3）政府和保险企业联办共保模式（如江苏省）；（4）农经部门参与、保险企业经营模式（如东北地区）；（5）独家专业农业保险公司经营模式（如上海安信农保公司）；（6）中外合资保险企业经营模式（如中航安盟保险公司）；（7）互助合作保险机构经营模式（如中国渔业互保协会）[8]。

2019 年5 月，财政部联合相关部委印发的《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》（以下简称《意见》）指出，“农业保险是分散农业生产经营风险的重要手段，对推进现代农业发展、促进乡村产业振兴、保障农民收益等具有重要作用”[10]，这赋予了农业保险明确的政策目标，要求其承担一定政策职能；并突出强调农业保险提质增效、转型升级的具体要求，提出一系列加快农业保险高质量发展的创新性举措，使我国农业保险的发展目标更加明确，顶层设计更加统一，财政支持更加有力，地方责任更加清晰，基础设施更加完善，管理要求更加严格；还对提高农业保险服务能力、优化农业保险运行机制、加强农业保险基础设施建设、做好组织实施工作等方面进行了具体部署。同时有效拓展了农业保险的内涵和外延，将农业生产设施、农民意外伤害等一并纳入农业保险服务范围，更能满足农户多元化的风险保障需求[9]。另外，要求各地加强农业保险赔付资金与政府救灾资金的协同运用，积极探索“农业保险+”，推进农业保险与信贷、担保、期货（权）等金融工具联动。此《意见》的出台实施，标志着我国农业保险进入了高质量发展的新时期。

协同推进是开展农业保险工作的一项重要原则，但2019 年以前，我国在政策性农业保险实施过程中组织牵头部门不明确，致使各级政府在推动农业保险工作中难以形成合力，严重影响到农业保险政策的落实效果。为加强顶层设计、加大协同推进力度，并根据我国农业保险保费80%来源于各级财政补贴的实际情况，《意见》明确提出，由财政部会同中央农办、农业农村部、银保监会、林草局等部门成立农业保险工作小组，统筹规划、协同推进农业保险工作，这是我国农业保险制度顶层设计的创新性举措[9]。同时要求各省市区成立由财政部门牵头的农业保险工作小组，协调农业保险供需两方面具体要求，统筹推进当地农业保险工作，真正把《意见》各项举措落到实处。

（六）我国农业保险事业发展特点

从WTO 规则来说，我国农业保险保费补贴总体上属于世贸组织“绿箱”政策范围[11]，但还具有较大发展余地。从国内农业保险实践来看，发展农业保险可实现政府救灾由“行政决策”“政府管理”向“市场契约”“保险理赔”转变，成为保障农业产业、维护农民利益的重要抓手。我国农业保险发展的主要特点有五个方面：一是农业保险业务升华为国家农业政策——政策性农业保险；二是农业保险规则发展为专项保险制度——《农业保险条例》；三是农业保险由普通保险业务扩展到广阔的保险领域；四是农业保险由单一保险延伸为综合性的金融服务；五是农业风险保障能力赢得了社会广泛认可。

目前，我国已成为全球第二大农业保险国家，用不到20 年时间走过了发达国家近百年的发展历程，农业保险事业发展成效显著[12]。但与党中央、国务院目标要求相比，与农业风险保障需求相比，与国际先进水平相比，我国农业保险还有很大发展空间[13]。目前，我国农业产业保险仍以直接物化成本为主，总体保障水平依然偏低；农业保险产品供给、保险机构服务水平与农业现代化和乡村产业振兴的实际需求还有很大差距。我们必须认清差距，加快推动农业保险高质量发展。

（七）我国农业保险发展模式及发展目标

目前，我国农业保险模式可归纳为五种：一是成本保险，大田农作物多为生产成本保险，对农业生产者来说，其特点是投保面积大、保费支出少、保险收益低；二是产值保险，大部分养殖业、设施种植业采用此种模式，其特点是既包括生产成本，又包含产值目标，因此较为科学；三是收益保险，种植业、养殖业均可采用此种模式，其特点是既包括自然风险，又包含市场风险，保险业务的综合性强、收益评估较难；四是指数保险，如气象指数、价格指数等，以区域性气象因素指标和产品市场价格等信息化大数据为基础，通过科学测算确定某个区域或某种农产品的受损程度和赔付比例，此种模式具有较强的科学性、合理性，但气象指数、价格指数的获得具有一定的滞后性，目前实际应用较少；五是综合保险，如“保险+期货”[14－16]“互保”“联保”“共保”“再保”等，对于农业保险的承保者来说，这些措施的运用可有效降低自身承保风险。

近年来，财政部不断加大对农业保险的支持力度。2016—2018 年，中央财政分别拨付农业保险保费补贴158.3 亿元、179 亿元、199 亿元，仅2018 年就为1.95亿户（次）农户提供农业风险保障3.46 万亿元，财政补贴资金放大效应达174 倍[9]。目前，我国农业保险在金融服务“三农”中居领先地位，至2019 年底，全国农业保险基层服务网点40 万个，农业保险服务人员近50 万人，农业保险覆盖面达到100%的县区、95%的乡镇和50%的行政村，农业保险深度（保费收入/ 地区生产总值）为0.88%、农业保险密度（保费/农业从业人口）为286 元/人[9]。

《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》提出，到2022 年，我国三大主粮作物农业保险覆盖率达到70%以上，收入保险成为农业保险的重要险种，农业保险深度达到1%，农业保险密度达到500元/人[9]；到2030 年，农业保险持续提质增效、转型升级，我国农业保险总体发展基本达到国际先进水平，实现补贴有效率、产业有保障、农民得实惠、机构可持续的多赢格局[9]。目前，我国广大农户及新型农业经营主体日益增长的产业风险保障需求还难以得到有效满足，保费缴纳动态调整和无赔款优待机制尚未完全落实到位，农业保险理赔不及时、赔付不足额等问题时有发生。为切实提高农业保险发展质量，《意见》将提升农民获得感作为评价农业保险成效的关键因素和推进农业保险发展质量的主要着力点。

三、甘肃省农业保险发展现状

2019 年3—4 月，笔者参加了甘肃省政协组织的全省农业保险监督性视察，先后赴武威、张掖、临夏三市州及天祝、凉州、甘州、民乐、和政、积石山等六县区，对当地农业保险体系建设、运行机制、实施效果、农户反映、存在问题等情况进行了实地调研。调研组深入农户详细调查农牧民对农业保险政策的了解程度及投保意愿，近年大田作物、经济林果、设施蔬菜、家庭养殖业的投保情况、理赔受理时限、获得赔付的满意度；实地走访种养大户、农民专业合作社、农业产业化龙头企业，全面了解其参与农业保险的积极性，带动建档立卡贫困户脱贫致富的责任心，以及农业保险制度对促进产业发展的作用效果；现场查看各类参与农业保险制度实施的商业性保险公司基层业务网点建设、人员配备及近年业务开展情况；组织市州及县区政府、政协相关部门召开农业保险专题座谈交流会，与当地农业、畜牧、林草、气象、财政、金融、保监、发改、扶贫以及保险公司等部门负责人，详细交流农业保险发展情况，深入探讨目前农业保险政策实施过程中存在的主要问题。并于2019 年3 月和6 月两次参加了全省农业保险体系建设及作用发挥情况协商座谈会，听取了甘肃省政协部分常委/委员、省直相关厅/ 局长、部分市县政协负责人，以及省内相关专家学者对甘肃省农业保险发展的现状介绍、问题分析和对策建议，对全省农业保险事业发展有了全面认识，并进行了深入思考。

（一）农业保险政策体系建设取得新进展

2018 年7 月，甘肃省政府出台了强农惠农新政策《甘肃省2018—2020 年农业保险助推脱贫攻坚实施方案》[17]（以下简称《方案》），构建起了中央、省级、市县级补贴险种相互补充的风险保障体系；同时开发了保险扶贫专属产品“甘肃省种养产业综合保险”，为贫困户种养产业提供一揽子菜单式保险，实现了贫困户种养产业全覆盖和自然灾害与市场风险全覆盖[17]。这标志着甘肃省农业保险已经走在全国前列；特别是随着《方案》的颁布实施，农业保险覆盖品种之广、惠农强度之大，在国内处于领先地位。《方案》的目标是保障农户收入稳定增长；原则是“增加品种、扩大面积、提高保额、降低保费”；总要求是“成本垫底、收益托底、六大产业全覆盖”，并做到“三年兜底、五年平衡，区分特点、精设品种，普惠与特惠兼顾，贫困户一户不落”[17]；保险责任覆盖因自然灾害、动物疫病、意外事故、植物病虫害、产品价格波动等因素，导致广大农户和新型农业经营主体种养产业直接或间接损失的全部风险。

自2018 年起，甘肃省除继续实施中央财政补贴的10 个种养产业成本保险，以及苹果、中药材2 个省级补贴品种收入保险外，新增了肉牛、肉羊成本保险，高原夏菜、育肥猪目标价格保险，设施蔬菜、鸡收入保险等6 个省级保险补贴品种。并将马铃薯、玉米等5 个中央补贴种植业保险品种平均每公顷保额从6 000 元提升为7 800 元，平均保险费率从5.6%降低到3.6%；苹果每公顷保额从30 000 元提升为60 000 元，保险费率从6%降低到4.5%（方案）[17]。

为减轻贫困户保费缴付压力，充分体现贫困户特惠原则，从2019 年起，将省级保险补贴品种的省级、市县财政补贴和贫困户自缴保费分别按40%：50%：10%的比例分摊；龙头企业、合作社及非贫困户等投保主体分别按照省级、市县、自缴40%：40%：20%的比例分摊保费。农户实际缴费额：冬小麦、春小麦、大田玉米、制种玉米、马铃薯、苹果、设施蔬菜分别为每公顷27 元、40.5 元、54 元、90 元、63 元、540 元和1 560 元；能繁母猪、育肥猪、肉羊、肉牛、奶牛、牦牛、鸡分别为每头（只）10 元、10 元、5.6 元、56 元、40～50 元、12 元和0.4 元；同时对上述农业保险品种中的苹果、核桃、花椒、设施蔬菜、中药材、育肥猪、肉羊、肉牛、鸡等14 个省级补贴品种，实行贫困户保费减半收缴特惠政策[17]。

另外，采取“以奖代补”形式，鼓励各县区根据当地产业特点，积极开办花椒、核桃、枸杞、百合、油橄榄、桃等“一县一（多）品”特色保险品种。凡在甘肃省农业农村厅、财政厅备案的“一县一（多）品”特色品种全部纳入省级种养产业综合保险[17]。鼓励各市州、县区与保险机构设计土地流转、股金分红履约保证保险等特色保险产品，加快农村“三变”改革步伐。鼓励各类新型农业经营主体与贫困户建立起紧密型利益联结机制，带动广大农户参加农业保险，贫困户自缴保费可由新型经营主体承担[17]。

（二）农业保险的运行机制和经营模式创新取得新成效

目前，甘肃省已初步形成了“以政策性农业保险为主体、以商业性农业保险为辅助”的农业保险运行机制；由于政府惠农政策的强力推动，政策性农业保险的实施效果已经大大超越了一般商业性农业保险。同时甘肃省已基本形成了政府主导下的政策推动与商业保险公司具体办理承保业务的“混合经营”模式，即“政府政策性保费补贴及行政助推+商业性保险公司市场化经营+农户或新型农业经营主体自愿投保”的农业保险运营模式。

（三）政策性农业保险的实施效果得到全面提升

随着甘肃省农业保险政策的大力实施，已经或正在有力地促进全省“牛、羊、果、菜、薯、药”六大农业特色优势产业的健康发展，对分散农业生产经营风险起到“稳定器”和“保护伞”的作用，成为贫困户脱贫致富奔小康的“助推器”，特别是在防止因灾返贫方面吃上了“定心丸”。2019 年，甘肃省实施56 个农业保险品种，投保农户73.3 万户，切实为农户发展产业起到了保驾护航作用[18]。

四、甘肃省农业保险政策实施中存在的主要问题

近年来，甘肃省农业保险事业发展虽然取得了明显进步，但总体上仍处于初级阶段。临夏等部分地区刚刚起步，还普遍存在政策宣传不到位、农户认识不到位以及覆盖范围不理想、实施效果不理想等突出问题，地区之间、农户与新型农业经营主体之间发展不平衡的问题比较明显，进一步发展的潜力还很大。

（一）相关行业对农业保险政策的宣传力度不够

实地调研发现，部分村社还存在农户对保险政策不了解、不知情的问题，一定程度上影响到农业保险实施效果。各类参与农业保险经营范围的保险公司仅根据自身业务需要，采取临时性、区域性、选择性宣传措施，在宣传力度、受众范围、媒体运用等方面还需优化和加强；各级政府及相关部门对政策性农业保险制度，特别是对《甘肃省2018—2020 年农业保险助推脱贫攻坚实施方案》的宣传力度有待进一步强化。

（二）农户对政策性农业保险的认识还不到位

总体上讲，甘肃省新型农业经营主体业主较农户户主认识到位、投保积极性高；河西地区农户较其他地区农户认识到位、投保积极性高。临夏州部分民族地区农户风险意识薄弱，参保意识不强，甚至认为农业保险是政府行为，保费收缴难度大，使保险业务的具体落实遇到一定困难，严重影响农业保险政策实施效果。

（三）地区之间、生产经营主体之间发展不平衡

在农业保险事业发展、政策落实方面，地区之间以及新型农业经营主体与农户之间发展不平衡，存在较大差异。地区差异方面，河西地区农业保险事业发展明显好于其他地区，张掖、武威两市不仅起步较早（2007 年开始），而且发展势头良好；不仅使政策性农业保险得到较好实施，而且还积极参加了商业性农业保险（如玉米制种、肉牛养殖、设施蔬菜等）。生产经营主体差异方面，龙头企业、种养大户、专业合作社等新型农业经营主体明显较单个农户从政策性农业保险实施中得到更多更大的实惠。

（四）部分地区农业保险实施效果不够理想

部分市州农作物投保面积、养殖业种群投保数量较小，未能做到应保尽保。如临夏州2018 年中央财政补贴保险品种实际落实情况相对较好，而省级财政补贴品种大部分未能完成参保任务指标，有些品种的参保情况与任务指标差距较大，甚至产生中央、省级财政农业保险保费补贴结余的情况，中央和省级财政补贴品种实际参保落实情况均很不理想。

（五）市州及县区农业保险财政补贴压力较大

河西地区各市县农业保险补贴经费总体到位率较高，但部分县区也有拖欠情况；临夏州及其各县区政策性农业保险经费补贴总体到位率较低，部分县区无力组织实施“一县一（多）品”特色产业保险品种项目，补贴经费到位率参差不齐。如东乡县财政自给率仅1.9%，无论是中央、省级补贴品种，还是一县一品保险品种，县级财政配套补贴经费筹措困难重重、压力很大。

（六）保险公司对农业保险业务技术创新不够

在农业保险政策宣传方面，还没有充分利用手机客户端等新媒体或各种媒体融合技术开展业务工作；在病死畜禽的现场勘验、无害化处理等环节，未能有效利用手机视频、流动处理车、体长与体重换算等技术手段来提高工作效率、降低费用成本；在承保家畜的识别方面，仍采用逐一打耳标的老办法，牛脸识别等技术还未得到实质性应用，畜禽种群全员承保的简单化保险模式有待开发应用，农业保险工作成效有较大提升空间。

（七）政府对农业保险监管的体制机制创新方面还需加强

一是政策性农业保险要求保险公司“保本微利”[19]，而有些商业性保险公司要求企业利益最大化，两者之间存在着较大矛盾；二是从目前实际情况看，各地保险公司综合赔付率普遍为50%～70%，利润空间较大，而除畜禽保险必须按死亡数量如实理赔外，农作物受灾理赔普遍未能完全落实保险标的，有的只是进行象征性赔付（略高于农户所交保费，如玉米、小麦每公顷只赔付225 元）；三是参与农业保险业务的各类保险公司在承保区域、保险品种方面存在无序竞争、理赔标准不一等情况；四是部分商业性保险公司利用政策性农业保险措施帮助贫困户精准脱贫的政治责任心有待强化；五是银保监会及政府职能部门对农业保险业务如保险合同完善情况、受灾（受损）理赔时限、赔付标准及落实情况的组织协调、监督管理工作有待增强。

五、甘肃省农业保险事业高质量发展的对策建议

（一）进一步优化农业保险政策措施

一是建议甘肃省政府向国家相关部委提出申请，将全省苹果、中药材两大特色优势产业列入中央财政补贴的政策性农业保险品种，进一步促进中西部地区农业产业发展及贫困地区农民致富步伐。二是建议甘肃省对政策性农业保险的中央补贴品种和省内补贴品种均适当提高省级财政补贴标准；并根据不同地区经济社会发展基础和自然灾害发生频率，对省级财政补贴实行地区差异化补贴标准。如对临夏等市州及深度贫困县区，省级补贴标准从40%提高至50%～55%，对其他地区省级补贴标准从40%提高至45%～50%，以有效降低贫困地区市县财政补贴压力。

（二）强化政策性农业保险组织实施体系建设

农业保险政策的实施效果关键在于落实，建议甘肃省政府从组织层面强化农业保险实施体系建设。由于政策性农业保险中80%左右的保险费由各级政府实施财政补贴，建议以省、市、县三级财政部门作为政策性农业保险实施牵头单位，组织全省各级农业主管部门、联合各类商业保险公司，共同承担起当地农业保险的组织实施主体责任，强化各级政府部门在政策性农业保险业务中的宣传引导、组织协调、监督管理等职能。同时优化保险机构布局，明确商业性保险公司承担实施政策性农业保险业务的具体责任及其职能定位，并赋予人保财险或其他实力较强的保险公司一定的政策性农业保险业务实施组织管理权限；加强对农业保险机构的规范管理，建立以保险服务能力和实际工作成效为导向的保险机构动态考评制度；通过行业管理措施，强化保险公司在政策性农业保险实施中的政治责任和社会责任意识，加强对商业性保险公司开展农业保险业务的过程管理和目标考核。同时积极探索新型农业经营主体特别是服务型企业进入农业保险领域的可行性及适应新型农业经营主体保障需求的农业保险创新发展路径[20]，进一步探索优化产值保险、效益保险、价格指数保险、耕地地力指数保险、农产品质量保证保险、土地流转履约保险[21]、综合保险等多种农业保险新险种，采用商业化保险经营模式的灵活机制，并充分利用好政策性农业保险的优惠条件，使政策性农业保险更好地发挥出应有的作用效果。

（三）加强农业灾害预警及防控体系建设

实施农业保险政策的宗旨是化解农业风险、降低灾害损失、稳定农民收入，因此必须提高风险防范意识，做到“预防为主”。建议由各级政府牵头，农业、林草、气象、财政、保险等行业或部门共同参加，组建省、市、县三级农业预警及灾害防控工作领导小组，通过大数据分析，加强对灾害性天气的预警预报，实施区域联防联控，通过技术创新和人工干预天气等措施的运用，强化对农业产业发展的服务职能，尽最大可能防止或降低灾害损失。

（四）建立健全省级农业保险基金制度

建立省级农业保险基金制度的重要作用有三个方面：一是合理确定商业性保险公司在开展政策性农业保险业务中的利润指标，如正常年份利润率超过10%或15%的部分，统一上缴省级农业保险基金会，进入“风险基金池”；二是风险基金可用于大灾或巨灾年份农户灾害补偿及保险公司保费补贴；三是风险基金还可以直接用于省级财政保费补贴或增加补贴品种等。

（五）合理拓宽扶贫专项资金使用范围

随着2020 年我国全面建成小康社会战略目标的实现，今后反贫困的主要任务是逐步解决相对贫困地区和相对贫困人群的高质量发展问题，扶贫资金可适当向产业扶持倾斜，除专项用于产业发展、兜底保障、生态移民、基础设施建设等项目外，可部分用于农业保险保费补贴及增加补贴品种，或用于提高深度贫困地区的农业保险补贴标准，以及县、乡农业保险业务网点建设和村级农金室建设经费补贴，并对无保险赔付的农业生产经营者实施“以保代补”、对兜底保障的农户实施保费减免政策，进一步促进政策性农业保险的高质量发展。同时为了保障粮食安全，稳定粮食作物播种面积，在落实粮食生产直补政策的基础上，通过粮食作物保险费间接补贴，使粮农得到更多实惠，激发农户从事粮食生产的积极性。

（六）加强农业保险政策及相关技术研究

由于我国农业保险相关研究整体滞后，甘肃省在农业保险研究方面基本处于空白状态，因此建立省级农业保险研究中心十分必要。建议由省级农业科研院所与相关保险公司联合组建“甘肃省农业保险研究中心”，近期主要研究内容可从以下六个方面着力：一是对甘肃省现行农业保险政策和相关法律进行研究，提出全面建成小康社会后农业保险政策的相对稳定性建议和优化改进措施；二是对甘肃省六大农业特色优势产业的农业保险现状进行调研分析，提出针对六大产业保险的政策优化改进建议，并研究提出其他产业保险需求及政策建议；三是从促进产业发展和农业保险实施视角，对农业保险在全省脱贫攻坚和乡村振兴中的作用进行分析评估和可持续性发展研究；四是对甘肃省主要农作物时空布局风险及家畜养殖风险的发生特点进行研究，特别是对主要作物和家畜保险的规律性进行研究，提出科学合理的保险策略和技术措施；五是进行农业保险的赔付效果分析评估，并开展政策宣传贯彻、技术勘察、损害评估等工作；六是开展农业保险信息技术集成、道德风险防范、组织实施措施等方面研究。

（七）完善农业保险基础设施建设

目前，甘肃省农业保险已走上快速发展之路，但相关基础设施尚难满足高质量发展需要，信息化水平与农业保险提质增效的要求差距较大。因此必须以信息化建设为重点，有效提升农业保险高质量发展水平，具体建设内容可从三个方面着手：一是着力构建甘肃省农业生产风险地图，完善全省农业保险费率拟订机制，实现农业保险品种区域差异化定价；二是加强农业保险信息共享，促进农业保险政策实施效果提升；三是完善风险防范机制，特别是有效防范和化解农产品价格波动引发的市场风险和社会风险。