贵州省基层政府治理能力现代化建设研究——信息公开视角

雷幸娟，季 飞

（贵州大学公共管理学院，贵州贵阳 550025）

一、基层政府治理能力现代化

（一）基层政府治理能力现代化概念

1.基层政府治理能力。本文研究的基层政府是：“狭义层面的，是公共行政范畴内的政府，是由国家政治权力合法授权依法管理社会公共事务的公共权力层级中处在低层次的组织”[1]，又主要指县级政府。基层政府治理现代化是实现国家治理能力治理体系现代化的基础，它同样也包括基层政府治理能力和治理体系两个部分的内容。

关于政府治理能力，学界从不同的方面都有解释。比较典型的是，何增科认为，“政府治理能力是考察政府履行自身职能的能力。它体现着政府治理主体执行政府治理制度和运用政府治理工具的水平”[2]。也就是说，基层政府的职能一方面能体现自己的意志或目标，另一方面也能体现出管理国家事务和社会公共事务的能量和力量。基层政府通过公共权力，根据基层实际情况的需要，采取相应的手段对社会实现治理的过程，既能维持当地社会的稳定，又能推动当地的发展。

2.治理现代化。20 世纪80 年代之后，治理理论兴起，社会各界开始思考政府在现代社会的作用。现代意义上的治理理论认为不应该单一依赖政府的力量，开始看到社会中其他社会治理主体的存在。其一经出现，就被广泛运用于多个社会学科。国内学界研究治理相关理论的代表学者是俞可平，他在《论国家治理现代化》一书中，首先全面详细地介绍了西方治理理论，再结合中国实际，对治理作了如下界定：“治理的基本含义是指官方的或民间的组织在一个既定的范围内运用公共权威维持生活秩序、满足公众需要”，“治理是一种公共管理活动和公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和管理方式”[3]。因此，综上所述，本文将治理定义为：在一定时间空间范围内，存在治理主体，对相关领域进行管理的活动。

党的十八届三中全会指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[4]十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。治理现代化指的是治理能力和治理体系现代化，《决定》分别从十四个方面重点研究了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的若干重大问题。在实现治理现代化的过程中，政府发挥着重要的作用。

3.基层政府治理能力现代化。总的来说，基层政府治理能力要实现现代化，是一个系统性的工程。陆喜元对基层政府治理能力现代化的要求界定较为全面：“具体而言，政府作为主导性主体，要实现治理的理念、治理的角色、治理的行为、治理的结构、治理的工具、治理的技术等方面的系列转型：治理理念上要树立和践行善治理念、人民政府理念；治理角色上要实现由管理者、统治者向治理者、服务者的角色转换和职能转变；治理行为上要实现政府主导下的市场、社会的协同共治和良法善治；治理结构上要处理好中央与地方的纵向关系；治理工具上要在发挥好政府宏观调控优势的同时吸纳、借鉴和糅合企业治理、社会自治等方面的优势和长处；治理技术上要逐步实现电子化、信息化治理。”[5]就基层政府治理现代化而言，从基层治理的整体制度来看，实现了规范化；从基层治理的手段来看，实现了智能化；从基层治理主体来看，实现了多元化；从治理的结果来看，实现了当地经济社会的可持续发展。

（二）信息公开与基层政府治理能力现代化的内在契合

党的十八届三中全会提出全面深化改革的目标是推进国家治理体系和治理能力现代化，十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。要实现治理能力和治理体系的现代化，提升治理信息公开工作便是基层政府治理能力建设的重要内容。一方面，政府信息公开反映了基层政府治理能力和治理方式；另一方面，为了适应经济社会发展，政府信息公开能让社会公众了解与自己利益相关的各类信息，有利于建设透明、高效的服务型政府。

1.政府信息公开是基层政府治理能力现代化建设的重要内容。随着电子政务的兴起，基层政府在实现社会治理的过程中，广泛使用大数据，积极引进最新的治理工具。基层政府治理的范围广泛，政府信息公开直接关系着基层政府的形象，其最直接的作用就是保障了公民的知情权。由此来看，政府信息公开是基层政府治理能力建设的重要内容。

2.政府信息公开有利于提升基层政府公信力。

政府公信力是“政府依赖于社会成员对普遍性的行为规范和网络的认可而赋予的信任，并由此形成的社会秩序”[6]。公开政府信息，使政府权力在透明环境下运行，让社会公开监督和约束政府行为。监督、规范和约束参与者的行为是防范社会问题、推进良性治理的重要维度，处于黑箱中的主体是不可能被有效监督的，政府公开信息具有监督、形塑与优选治理参与者的功能[7]。随着民众知识文化的提升，民众对政府相关信息的了解能力也在提升。政府通过公开信息，加强与民众的沟通，积极回应民众的需求，使得公众了解政府决策等相关信息，增强民众对政府的信任度，进而优化基层政府的治理环境。

3.政府信息公开有利于实现社会公正和维护社会稳定。实现社会公正和维护社会稳定是基层政府治理工作的重中之重，政府信息公开与其都有着天然的联系。由于政府事务繁多，公众又无法直接全面地参与到社会治理之中，于是政府与社会之间就存在天然的信息不对称。在决策过程中，如果无法向社会公众公开相关利益信息，就会导致决策在一开始就不能做到维护社会公众的利益，更有甚者还会损害其利益。公众就会直接问责相关部门机构，导致社会不稳定局势出现。政府向社会公开相关信息，有利于增强社会公众对政府的理解和认同，从源头上澄清相关利益信息，协调各政府部门之间、不同利益群体之间、政府与公众之间由于信息不对称而产生的矛盾和纠纷。

4.政府信息公开有利于基层政府行政效率和应急能力的提升。科学合理的决策需要多方的参与，公开政府信息，公开向民众征求意见，不仅有利于决策的科学合理化，还有利于社会对相关政策的认同。政府公开信息，有助于社会公众实现对政府的倒逼与监督，政府的行为都在社会的监督之下完成，真正实现把权力关进制度的牢笼里。此外，公开政府信息还能提升政府部门的应急能力和应急体系的建设，现代政府的一个重要职能就是应对层出不穷的突发事件，如新冠疫情突发，中国政府从中央到地方各级政府相关部门都在积极应对，并且取得了显著的成效，为世界提供了一个政府处理公共卫生突发事件的模板。在这个过程中，信息公开是最不可或缺的内容，相关职能部门每天公布疫情的实际情况和治疗情况，为社会公众提供了最实际的应对疫情的建议。

（三）基层政府治理能力现代化的必要性

基层政府实现治理能力现代化是推进整个国家治理现代化的重要环节，它不仅是实现国家治理现代化的基础，同时在新的社会环境下，还重构了政府、市场和社会的关系。另外，基层政府治理能力现代化更是维持基层社会稳定，实现基层社会的长治久安的根本途径。

1.基层政府治理能力现代化是实现国家治理现代化的基础。国家治理现代化既包括治理体系的现代化，也包括治理能力的现代化。基层政府在整个治理的层级中，发挥着基础性的作用。基层政府在实施治理的过程中，不仅要坚决贯彻中央政策，更要在治理实践过程中，灵活反应，因地适宜解决问题。古代中国从实行郡县制以来，依靠基层政府，实现了自上而下的一套完备的管理制度。直至今日，基层政府仍然处在中央政府实现有效治理的重要环节。基层政府的治理能力直接决定了当地的经济社会发展甚至是社会稳定。因此，基层政府治理能力现代化是实现国家治理能力现代化的基础。

2.基层政府治理能力现代化是重构基层政府、市场与社会关系的关键。治理理论的核心要素在于治理主体的多元化，也就是说不单单只依靠政府的力量实现社会治理。现代化不仅仅意味着现代社会的到来，同样治理手段也应该同步实现现代化。政府失灵过后，市场的力量开始发挥作用，政府与市场的关系正在重塑。我国进入新时代，社会矛盾和社会发展目标发生了变化，政府为了不断释放市场活力，不断推进政府简政放权改革，让市场在经济发展领域实现真正独立的自负盈亏。政府不再像过去一样对经济活动实施单一的控制，开始灵活多元地为市场发展保驾护航。各种非政府组织的出现标志着新的治理时代的来临，民主化程度是评价治理现代化的一个重要指标。政府通过培育和支持社会组织的发展、增加更多的渠道让公民参与社会治理中，监督政府行为，使得基层政府不断改革自身，倒逼政府不断提升治理能力。因此，基层政府治理能力现代化是重构政府、市场与社会关系的关键。

3.基层政府治理能力现代化是维持基层社会稳定的根本途径。新的社会现实发生了改变，比如交通的便利和就业的灵活，这些因素都给全国范围内巨大的人口迁徙带来了可能，大大增加了迁入地治理环境的复杂性。过去基层政府只需要面对和处理当地户籍范围内的社会问题，由于外来人员的加入和本地人员的流出，基层政府所面临的是一个社会成分较为多样的环境。如若基层在社会矛盾出现之时，基层政府缺乏相应的应对措施，社会冲突没有得到有效的回应和解决，不仅对基层政府公信力有所影响，甚至还会危害到基层社会的稳定。由此可见，基层政府治理的结果直接影响着基层社会的稳定。因此，基层政府治理能力现代化是维持基层社会稳定的根本途径。

二、贵州省基层政府治理现代化过程中存在的问题

从实现基层政府治理现代化的几个标准来看，贵州省基层政府的整体制度已经趋于规范化；基层治理的手段开始转向智能化；基层治理主体多元化；治理的结果带来了当地经济社会的可持续发展。但仍然存在诸如政府职能转变不够到位、基层政府与多元主体沟通协调能力不足、监督和考核机制不健全和法治化建设不足等问题。

（一）政府职能转变不够充分

对于基层政府而言，进一步转变政府职能，提高其服务能力是实现基层政府治理体系和治理能力现代化的关键，且在当前乡村振兴战略实施的大背景下，政府职能转变，有效发挥乡镇政府职能，加强政府自身的规范管理，在推动农村建设中发挥着关键作用。职能转变强调基层政府对行政职能的转换、重组和优化，是对政府行为方式和职能体系的调整。从实践情况来看，贵州省基层政府在基层治理中仍然存在职能不明确和职能交叉等问题。尤其是基层政府与市场关系领域，对于政府该管和该放的领域并没有一个明确的界限，大大限制了市场的活力。贵州省基层政府在实施社会管理的实践中，普遍存在治理方式单一、手段落后等问题。一方面是由于基层政府存在技术性不足等硬件原因；另一方面，相关的职能部门工作人员配备不足，缺乏专门的工作人员和工作制度，对相关工作信息了解也不全面，行政效率较低。在提供公共服务方面，贵州省基础政府还没有充分发挥社会组织的力量，社会组织的数量较低，在医疗、民生、教育和文化等方面的引领力度不足。

（二）基层政府与多元主体的沟通协调能力不足

在政府信息公开的过程中，社会中各多元主体起着倒逼行政主体的作用。理论上基层政府治理中，考虑到多方的利益纠葛，应选择与多元主体平等对话协商，达到交换双方信息、维持社会稳定的目的。但由于基层政府与社会之间存在天然的信息不对称等问题，大众获取信息的途径较少。同时，基层政府在实施自身推行的政策时，在治理目标、治理方式和治理过程等方面与社会公众之间存在理解上的差异，基层政府对此的解释力度又很欠缺[8]。另外相关配套政策和实际执行的力度不足，公众无法直接参与到公共事务的治理过程中。贵州省基层政府在制定制度方面和实际治理过程中不能与当地实际情况相联系，便会导致基层政府与其他利益主体之间沟通协调能力的不足。在具体的治理过程中，基层政府虽然一定程度上看到了社会中其他治理主体的作用，但仍没有意识到实施多元治理的重要性。长此以往，必然会导致基层政府治理难度增加、治理效率较低。比如对于事关民众利益的事务，政府并没有能够积极参考民众的意见，大大降低了决策的科学和民主化。当出现社会冲突时，政府如不能第一时间回应社会声音或应对社会危机，就有可能会危害社会稳定。

（三）基层政府监督和考核机制不健全

要实现基层政府治理现代化，就要确保基层治理工作机构得到保证，相关的法制、机制和体制不仅要配套出现，而且要明确到具体的职能部门，部门机构和工作人员要切实负起责任，认真对待相关工作。基层政府的监督和考核机制是以结果为导向的评价体系，也是最为直接有效的评价体系。从目前贵州省基层政府治理情况来看，一些重要的民生经济领域仍然没有独立的工作机构和工作人员来负责相关事宜，还是存在事务归属不明确、相关考核制度不健全或者考核不严的问题会直接影响到治理水平的高低。信息公开的主体是政府，政府应做好内部机构设置，给信息公开提供一个严谨的环境，再辅之以相应的考核制度。

（四）基层政府法治化建设不足

基层政府治理现代化不仅要求治理能力和治理手段的现代化，更需要法治作为根本保障。在贵州省基层政府治理过程中，仍然存在一定程度的有法不依、执法不严、违法不究的情况，甚至存在相关立法缺失等问题。例如基层政府在实际执法过程中，并没有严格按照相关规定执行公务，加之自由裁量权的存在，执法的力度可能依人不同，无法真正实现严格执法。再例如基层政府在应对突发的公共事件中，缺乏相应的法律制度，做不到真正的有法可依，是基层政府法治化建设的漏洞之一。除了实践层面的缺失之外，更为重要的是法治理念的缺失。即使有了完备的法律法规作为保障，基层政府只是按照制度办事，没有真正领悟法治政府的观念，也属于法治化建设不足的问题。

三、推进贵州省基层政府治理能力现代化的策略

基层政府治理能力现代化是实现国家治理现代化的一个部分，但是从整体来看，它不仅体现了基层政府响应中央号召和回应民众意见的决心和能力，更体现了基层政府治理能力的高低。贵州省作为西部经济发展较为落后的省份，诸多问题只有从基层政府治理能力建设出发，才能解决根本性的发展问题。

（一）积极转变政府职能

新的社会现实在发生着改变，传统的治理方式已经不再能最有效率地解决新出现的问题。社会现实已经从过去的单一治理主体转变为多中心治理，要想转变基层政府职能，可以从以下两个方面进行：一方面基层政府增加相关技术投入，积极探索出更新更科学的治理方式；另一方面是增加专业的技术人员，同时注意对现有工作人员进行常规化的培训。实现让专业的人做专业的事，适当减少不必要的行政过程，提升决策水平和行政效率。治理手段代表了基层政府治理能力的高低，改进治理手段是提升基层政府治理能力的迫切要求。俞可平提出应促进公民社会发展，加大公民社会参与治理的力度[9]。要想提升基层政府治理能力，首要任务就是要全力摒弃“官本位”思想，牢固树立“全心全意为人民服务”的意识。当下基层政府的治理能力的提高应以时代需求和社会现实为导向，树立坚持与时俱进的治理理念和强化公共服务意识。当然更为重要的是基层政府要明确自身职能边界，明确划分好与市场以及社会的关系，完善好政府的经济职能。在提供公共服务方面，加大建设基础设施的投入，积极完善医疗、卫生、教育和文化相关领域的配套措施，持续推进政府职能转变。

（二）增强基层政府与多元主体的沟通协调能力

从实现国家治理体系和治理能力现代化的角度出发，基层政府必须意识到当下治理环境已经变得多元且复杂。具体来说，可以从以下两个方面来增强基层政府与多元主体的沟通协调能力：首先，基层政府依法适当增大公开信息的页范围，依法适当增加相关信息的内容，不断丰富公开方式。运用好新媒体这项工具，向社会公众及时传递信息。其次，基层政府设置专门的沟通部门，处理、回应和解决社会公众反映的问题。最后，在制定一些事关群众利益的政策时，尽可能增加向民众采纳意见的渠道。过去往往依赖于专家决策，这保障了决策的科学性。但政策在实际执行过程中，如果不能充分有效考虑到民众的意见，不仅会大大降低决策的民主性，甚至会增加执行的阻力，效果适得其反。很多潜在的社会冲突，或者是突发的公共事件，都会影响到社会的稳定，而基层政府治理的最根本任务就是维稳。增强基层政府与多元主体的沟通不仅能增加政府公信力，还能实现维持社会秩序、保证社会稳定的作用。

（三）完善基层政府机构设置和考核制度

为了实现基层政府治理现代化，不仅需要各部门之间的配合，还需要各方权责分明。因此基层政府应进一步明确政府信息公开专职管理机构，充分认识到政府信息公开是基层政府之能力建设的重要内容。不仅如此，还要设置与工作人员实际挂钩的绩效考核制度，把政府信息公开等工作纳入绩效管理范围，规定好周密的评价标准和考核标准。更重要的是，在实施绩效考核全过程中要落实信息公开原则，做到各个环节公开透明，切实提高行政效能和行政质量。应该将相关绩效考核制度作为一套完整的制度和程序，以考核结果为导向，运用考核的结果，来完成政府行为的监督，进而改善和提升政府治理、行政绩效和问责水平。

（四）推进基层政府治理法治化建设

法治化建设是县级政府治理能力建设的重要内容。推进基层政府治理法治化，实现基层政府由“人治型”向“法治型”政府转变，具体来说，基层政府在推进治理现代化的过程中，首先要树立依法行政的理念，同时推进相关立法工作，建立健全依法决策机制。更为重要的是要在基层政府中进行法治观念教育，将法治观念深入人心，让法治化不只停留在制度层面，要想建设好一个真正的服务型政府，就要坚定不移地深化行政执法体制改革，要强化对行政权力的制约和监督，提高基层政府的责任能力，最终在基层治理中真正实现“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法治化治理局面。