区域差异视角下中西部农村乡村振兴战略的有效适配路径

王向阳，贺雪峰

（1.西南交通大学，四川 成都 610031；2.武汉大学，湖北 武汉 430072）

一、问题的提出

民族要复兴，乡村必振兴。2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中提出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略。按照党的十九大提出的决胜全面建成小康社会、分两个阶段实现第二个百年奋斗目标的战略安排，2017年中央农村工作会议明确了实施乡村振兴战略的目标任务：2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。围绕中央决策部署，各地开展了广泛探索和大量实践，但值得进一步探讨的问题是：对中西部普通农村而言，乡村振兴战略的有效适配路径究竟是什么？是产业兴旺，还是治理有效？如果是治理有效的话，是政府主导下的包办代替，还是面向群众利益的群众工作？

围绕乡村振兴战略的有效实施路径，学界已有初步探讨，主要集中在以下两种典型路径：

一是产业发展路径。既有研究指出，随着城市化进程的持续推进和打工经济的普遍化，乡村人、财、物等各项要素外流明显，留守型村庄特征突出，集体经济孱弱，乡村衰败现象明显[1]。为何会出现这一颓势呢？不少学者将症结归于乡村产业发展有限，本地经济机会有限，难以容纳本地人在地就业创业[2]，因此学界多认为要立足本地资源禀赋，充分发展本地产业，延长全产业链，提升农业产业附加值，同时注重拓展其他产业，积极运用直播助农等新型工具[3-6]。尤其值得注意的是，近年来，围绕本地产业发展，不少地区均提出了发展“全域旅游”的产业振兴战略[7]。部分研究梳理了美国、日本等国家和地区的农村产业发展经验[8-9]，其结论均指向将产业发展作为乡村振兴战略实施的重要内容和有效路径来推动。这类研究，侧重关注乡村振兴战略中的“产业兴旺”部分，试图从产业发展上寻求乡村振兴战略的重要突破口，因此，多建议围绕产业发展配置资源，进而推动乡村振兴，笔者称之为“产业发展”路径。

二是制度改革路径。既有研究指出，改革开放四十多年来，乡村发展之所以步伐缓慢甚至问题频发，主要根源在于乡村发展的体制机制改革不到位或者滞后，导致乡村发展被束缚住了“手脚”，来自乡村的发展活力难以充分释放[10]。在此过程中，农地“三权分置”制度改革、宅基地“三权分置”制度改革、集体经营性建设用地入市等面向农村地区的制度改革被寄予厚望，认为土地制度改革一旦到位，农业产业发展将迎来新的飞跃，农民就不必抱着金饭碗讨饭吃，乡村发展也就指日可待[11-13]。这类研究，将既有乡村发展落后的局面归结于制度因素，因此，推动乡村振兴的政策建议也多集中于制度改革层面，似乎认定制度改革是当前乡村振兴战略有效实施的唯一可靠路径，笔者称之为“制度改革”路径。

此外，针对乡村振兴战略的有效实施，部分研究也提到了积极运用互联网金融[14]等技术手段，注重发挥基层党建、优秀年轻干部[15]、新乡贤、工商资本等内外主体的作用。纵观既有研究，不足之处在于：一是缺乏对乡村振兴战略实施的产业发展、制度改革等村庄社会基础的具体分析，有脱离社会基础谈乡村振兴之嫌；二是缺少区域差异分析视角。众所周知，东部沿海发达城市带的农村和中西部地区的农村有差异，中西部特色农村和中西部普通农村也不同，既有现存的少数集体经济发达村庄也存在诸多特殊条件，而乡村振兴战略实施的重点恰恰是占比绝大多数的中西部普通农村。由于现有研究缺乏对中西部普通农村典型特征的分析，因此势必导致乡村振兴战略的思路错位和资源错配。基于此，笔者认为区域差异视角是理解乡村振兴战略有效实施的重要基础。

二、研究视角和分析框架

1.研究视角：区域差异视角

从笔者及所在研究团队同仁在各地基层的调研来看，当前我国农村区域差异显著，从“是否存在产业基础”和“是否具备特色资源禀赋”两个维度，可以将全国农村划分为以下四种类型，参见下表1：

表1 “产业基础”和“特色资源禀赋”维度下的全国农村类型划分

一是产业基础较好、同时具备特色资源禀赋的村庄，以黄山等名山大川旅游村为典型代表。这类村庄，具备人文地理等特色资源禀赋，特色鲜明，在城市化不断推进和旅游市场逐渐成熟的大背景下，依托本地特色资源禀赋，充分发挥本地资源环境优势，较为顺利地实现了资源优势向发展优势的转变，可谓乡村振兴当中的先行者和领路者，不过这类村庄，主要凭借的是其稀缺而又具备明显优势的资源环境，因此占比不大，一般不超过5%。

二是不具备明显特色资源禀赋优势但产业基础较好的村庄，以珠三角农村、长三角农村等沿海发达地区城市带农村为典型代表。受益于改革开放以来我国产业发展在特定地域集聚的产业优势，这类农村的“地租”价格被持续推高，因此，当地村集体和村民家庭在不参与市场经营的情况下，可以较为稳定地从我国产业发展中分享一定的产业利润，集中体现在以房租、厂租、店铺出租等为主要内容的“地租”上。这些村庄区位条件越好，地租收益越高，多则每年可收入高达几千万、上亿元，少则也有几十万、几百万元。这类村庄主要集中在工业化和城市化辐射地带，因此占比同样有限，一般也不超过5%。

三是产业基础较差但具备较为鲜明的特色资源禀赋优势的村庄，以甘孜、阿坝等西部藏区生态村庄为典型代表。这类村庄，产业基础天然较差，但由于地广人稀，人类活动有限，生态环境往往独具特色。另外，由于这类村庄地处藏区等少数民族文化区域，随着近年来城市化率的不断提高，来自城市旅游消费人群规模的快速增长，为这部分地区旅游产业的发展提供了某种契机，如被藏族青年“丁真”带火的四川甘孜藏族自治州理塘县就是如此。这类区域，特色鲜明，但能否顺利转化为发展资源，尚需要诸多内外部条件共同作用。这类村庄主要集中在地广人稀、人迹罕至的中西部少部分地区，占比同样不大，一般不超过10%。

四是产业基础较差且并不具备明显特色资源禀赋的村庄，以中西部一般农业型村庄为典型代表。这类村庄，以第一产业为主，二三产业发育不足，本地经济机会有限，人口外流明显，留守型村庄特征突出，也不具备明显的特色资源禀赋优势，属于中国农村当中的绝大多数，而恰恰是占比绝大多数的中西部普通农村，承载了绝大多数的农业人口和外出务工经商农民工群体，属于乡村振兴战略的重要政策对象，也是本文拟重点讨论的研究对象。这类村庄，从笔者调研来看，占比绝大多数，约80%，甚至更多。

鉴于我国农村区域差异显著这一明显的经济社会事实，笔者认为，如欲推进乡村振兴战略的有效实施，区域差异研究视角理应受到充分重视。

2.分析框架：治理型发展

聚焦以中西部一般农业型村庄为典型代表的占比绝大多数的中西部普通农村，结合既有研究，面对乡村振兴战略，需要讨论两个基础性问题：一是产业发展优先，还是治理有效优先？二是政府包办代替有效，还是群众工作有效？基于此，笔者提出了“治理型发展”这一概念，主要考虑有二：一是以“治理”指向“国家引领”的主体性和能动性，以“发展”指向“乡村振兴”战略的有效实施，强调“国家”这一因素在“乡村振兴战略”中的重要影响；二是突出与既有乡村振兴战略有效实施路径研究的扬弃关系，指向在国家治理基础上的治理有效研究路径，有利于紧贴微观经验展开中观机制上的深入探讨。主要内涵有以下两点：

一是对占比绝大多数的中西部普通农村而言，受既有东中西部城乡产业分工格局和产业发展规律影响，盲目上马产业项目，没有自然风险，就往往存在市场风险，投入不小，风险却很大，与其发展不确定性明显的中低端产业，不如聚焦“治理有效”，从基层治理层面破题，稳步推进乡村振兴战略。

二是对包括绝大多数中西部普通农村在内的各地基层而言，受项目制本身的影响，在当前各地基层治理实践中，政府包办代替式治理模式普遍，群众沦为被动的客体，需求表达有限，甚至“群众失语”现象普遍，导致国家自上而下的资源投入与群众自下而上的需求表达错配明显，其结果往往是国家投入了大量资源，基层干部做了大量工作，但广大群众获得感却并不明显，很难说“治理有效”。因此，笔者认为，政府包办代替治理模式成本高、成效低，甚至可能出现治理失效。而以群众需求为导向，在国家引领下，适度组织动员群众，让群众真正成为基层治理当中的责任主体和行动主体，自己动手改造自身生产生活环境，解决群众身边问题，满足群众真实合理诉求，更有助于全面提升基层治理效能。

治理型发展，以发展为导向，以治理为抓手，以群众诉求为切入点，组织动员群众，积极推动基层社会具体问题的有效解决，以治理有效切实提高群众获得感和基层政权建设效能，同时高效承接国家自上而下的资源投入。

本文经验材料来自于笔者近年来在全国各地基层调研的总体性经验。调研期间，笔者主要采用半结构式访谈法、参与式观察法等质性研究方法，在下文具体分析中，主要运用案例分析方法，拟秉持区域差异研究视角，对中西部农村乡村振兴战略的各地实践展开讨论，试图提炼总结中西部农村乡村振兴战略的有效适配路径。

三、失败的产业：中西部普通农村产业发展的普遍困境

产业兴旺，还是治理有效？这是乡村振兴战略背景下摆在中西部农村面前的一道首要选择题。绝大多数地区对产业发展均寄予厚望，但吊诡的是，从笔者在全国各地农村调研观察来看，中西部农村的产业发展无不雄心勃勃但鲜有成功，何以如此呢？笔者拟在梳理既有乡村产业发展的基础上，建立起对中西部普通农村产业发展普遍困境的结构性认识。

1.产业有发展的极少数村庄

从笔者及所在研究团队同仁在全国各地基层调研观察来看，当前产业有发展的村庄，数量极其有限，主要有以下几种类型：

一是地租经济。这类村庄，以珠三角农村、长三角农村和大中城市城郊村为典型代表，主要依托城市化和工业化辐射带动而产生的土地价值，本质上是分享工业化和城市化的红利，本身并不参与具体的市场经营活动。这类村庄，主要依靠优越且稀缺的地理区位，占比非常有限，不到5%。

二是旅游经济。这类村庄，以黄山、武夷山、峨眉山、大理等地农村为典型代表，主要依托名山大川、独特人文历史等稀缺优质资源禀赋，在过去的若干年内，利用资源禀赋优势发展起了旅游经济，进而产生了部分旅游收入。这类村庄，本质上是依托稀缺的人文地理资源变现获利，稀缺产生价值，且区位差异明显，支撑条件众多，数量也非常有限。

三是特产经济。这类村庄，以赣南脐橙、陕西眉县猕猴桃、山东寿光蔬菜、甘肃静宁苹果等特产专业村为典型代表，主要依托独特的地质、气候、海拔、纬度等先天条件，生产出颇具市场竞争力的优质稀缺农特产品，随着城市化的推进和国人饮食结构的转型，依托本地独特产品分享部分特产经济价值。这类村庄，产业基础同样稀缺，占比不高。

四是集体经济“明星村”。这类村庄，以江苏华西村为典型代表，依托大集体时代打下的良好基础，后期又给予了特殊的政治符号意义，因此一直在当地党委政府的万般呵护下发展，政策支持和项目资源较为丰沛，市场竞争能力需要打上一个问号。这类村庄，脱胎于特殊时代的特殊环境，发展路径较为特殊，数量同样有限，因此本文不对其展开重点讨论。

通过以上梳理，我们可以发现，产业有所发展的既有村庄，参见表2：

表2 当前农村产业发展路径一览表

由上述分析可见，地租经济主要依托独特的地理区位，分享城市化和工业化产生的红利，本身并不直接参与市场经营；旅游经济和特产经济，参与市场经济而产生利润，但基础性支撑条件较为独特且稀缺，难以推广到其他普通农村地区；政治明星村的产业发展条件更为特殊，难以复制。

2.产业难发展的绝大多数村庄

通过以上梳理，我们发现产业有所发展的村庄，属于中国农村当中的极少数，但我们必须从正面回答好以下问题：为什么中西部绝大多数普通农村产业难有发展？对绝大多数普通农村而言，从20世纪八九十年代开始，打工经济日渐兴起，青壮年劳动力纷纷外流，留守问题日渐突出，村庄集体经济发展同步式微，乡村产业发展难见成效，何以如此呢？

从第一产业来看，目前中西部农村以传统种养殖业为主，附加值较低，难以承载较多的劳动力实现本地就业创业。那有无可能因地制宜发展附加值较高的特色种养殖业呢？众所周知，农业产业与第二产业不同，目前阶段难以实现标准化生产，且受气候、温度、雨水、地质灾害等影响较大，存在较为普遍的自然风险，导致生产端本身就不稳定，即使是标准化生产程度较高的养猪行业，受不定期猪瘟等疾病的影响也较大，容易产生供给波动，进而影响市场价格和市场利润，因此各地多有“家有百万，带毛的不算”一说。另外，假设在自然风险可控的情况下，某地因地制宜发展起了特色种养殖，受市场规律本身的影响，同区域其他村庄或农户将很快跟进，短时间内就将产生供给过剩问题，进而拉低市场价格，直至市场平均价格，但在这一过程中，供给过剩所产生的市场波动，往往将导致村庄或农户普遍亏损、甚至血本无归。因此，对第一产业而言，目前阶段，绝大多数农村产业发展，不是面临自然风险，就是存在市场风险，在风险较高而收益不稳定的情况下，作为理性经济人的市场主体，往往选择外出务工经商，而不是承担市场风险留在本地发展。缺少了市场主体的本地产业发展，注定难有未来。

值得一提的是，受我国农村目前人地关系影响，短时间内规模化种养殖缺乏基本经济社会基础，而近年来各地普遍探索的特色种养殖业，多脱胎于各地的产业扶贫项目，项目立项之初，对市场调研不足，项目科学性和可行性在没有得到充分论证的情况下，多出于产业扶贫这一政治任务考虑而仓促上马，产业扶贫期间又得益于帮扶单位的政治兜底，可能有一定发展，但过渡期后，可能会留下不少后遗症，其中缘由，值得进一步探讨。

从第二产业来看，受既有产业发展格局和产业发展规律影响，目前第二产业主要向长三角、珠三角和大中城市工业园区或产业集聚区集中，“村村点火、户户冒烟”的乡镇企业时代早已成为历史，即使土地制度放开，受产业发展规律本身影响，产业资本也将流动到产业配套最完善、综合生产成本最低、营商环境最优的少部分区域去，县域范围内的工业园区招商引资尚且困难，更何况乡村地区小散乱的产业空间呢？因此，对广大乡村地区而言，第二产业难有发展，并非土地制度限制，根本上是产业发展规律自身发挥作用的产物。从一般规律来看，第二产业需要依托上下游产业的配套而发展，而无法孤立存在。对中西部绝大多数普通农村而言，发展第二产业普遍存在四大约束性因素：一是产业基础薄弱，集聚性差，缺乏上下游产业配套；二是缺乏供给充足且相对成熟的产业工人；三是靠近原料产地，但距离市场较远，综合性交通运输成本较高；四是地处乡村地区，市场响应速度缓慢，容易错失市场良机等。通过以上梳理，在乡村地区发展第二产业，往往面临综合性生产成本较高而市场不稳定性放大的风险，这是企业难以接受的。因此，在多重约束条件下，第二产业往往向既有发达地区或靠近发达地区集中，而很难向乡村地区转移。

从第三产业来看，目前农村广受推崇的产业模式是以文旅融合为主体的旅游经济，也叫美丽经济。对中西部普通农村地区而言，究竟有无可能发展旅游产业呢？一方面，随着中国城市化进程的持续推进，城市人口规模不断扩大，城市居民消费观念也同步转型，越来越多的城市居民选择下乡旅游。但问题是，城市居民一般选择哪些村庄作为旅游目的地呢？是中西部有特色资源禀赋的特色农村，还是中西部普通农村？众所周知，依托名山大川等独特人文地理而发展的旅游明星村，是绝大多数城市人群下乡旅游的重点选择，而一般农村却难以吸引人前往。但问题是，在乡村振兴战略的实施阶段，几乎所有地区所有村庄均在谋划旅游产业发展，如，浙江和贵州提出了全域旅游，四川的甘孜自治州和成都周边的区县都提出要发展旅游产业。但问题恰恰在于：短时间内，城市人群本身是稳定的，也是有限的，既有乡村旅游目的地选择已经很多，而且路线相对成熟，因此留给其他绝大多数雄心勃勃要发展乡村旅游的地区的机会并不多。另一方面，对绝大多数乡村地区而言，支撑旅游产业发展的资源禀赋极其一般，甚至非常普遍常见，投入巨大的旅游设施建设也许会得到地方党委政府的支持，但是来自城市的旅游需求本身是会用脚投票的，如不及时引导，任由各地上马旅游项目，最终的结果很有可能是“热热闹闹一场空”。基于此，笔者认为，目前阶段，对占比绝大多数的中西部普通农村而言，尤其是在缺乏基本旅游资源禀赋的情况下，盲目发展旅游经济，投入巨大，期待很高，但风险却不低，因此要慎之又慎。

通过以上梳理，我们可以得出如下结论：当前产业有所发展的村庄，属于要素资源禀赋特殊的极少数村庄，占比不超过20%；而对占比绝大多数的中西部普通农村而言，第一产业自然风险和市场风险问题难以解决，第二产业缺乏经济社会基础，第三产业多属于竞争高度激烈、投入巨大而消费人群相对稳定但风险却极高的旅游产业，因此就出现了我们在中西部普通农村经常看到的尴尬局面：产业发展雄心勃勃却鲜有成功。

四、面向群众诉求的治理有效：中西部普通农村乡村振兴战略的有效适配路径

在产业发展路径普遍失效的情况下，我们有必要将发展目光转向乡村振兴的其他路径。结合笔者及所在研究团队在各地基层调研观察，基于“事务面向”和“工作方法”两项基本维度，我们可对当前基层治理事务结构做如下类型划分，参见下表3：

表3 当前基层治理实践中治理事务与治理方法匹配表

群众工作，是我们党在基层工作中的优良传统和重要优势。毛主席也曾多次强调，要关心群众生活，注意工作方法[16]。梳理既有研究和近年来基层工作实践，笔者发现群众工作大有式微之势。当前基层治理实践中，对上的政治任务、行政工作居多，对下的群众工作有限；对上的行政手段等工作方法较多，面向群众利益的群众工作方法严重缺失。基于此，笔者认为，在推进基层治理有效的过程中，必须找回面向群众利益的群众工作方法。

近年来，随着家庭经济条件的普遍改善，农村生活理念也发生了较大转变，由原先侧重关注温饱问题，逐渐转向对美好生活的向往，由此催生了一系列原本并不成为问题的生活治理问题，如房前屋后的环境卫生问题、街面美观问题、户外村内臭水沟问题、乱停乱放问题、线路私拉乱扯问题，等。这类户外村内的社区性公共事务，介于纯个人事务和纯公共事务之间，边界模糊、外部性突出，群众诉求较为强烈，因此对基层组织和基层干部提出了治理要求。以上生活治理问题，直指群众诉求，业已成为当前基层治理当中非常重要的治理内容[17]（P136）。

面对群众日益突出的生活治理诉求，既有基层治理体系存在两类典型的治理模式：一是政府主导的包办代替式生活治理模式，二是党政引领的群众工作式生活治理模式。在政府主导的包办代替式生活治理模式下，政府是主体，群众往往沦为被动的客体，国家项目资源投入较多，基层干部也做了大量工作，但鉴于群众组织动员有限，国家自上而下的资源投入与群众自下而上的需求表达并不匹配，其内在机制在于：群众组织动员有限，群众诉求表达不畅，与项目内容本身难以匹配，同时难以转化为群众认可的获得感和幸福感。在这种生活治理模式下，“干部干、群众看”较为普遍。

相比政府主导的包办代替式生活治理模式，党政引领的群众工作生活治理模式具有以下几点特征：一是党政组织在位不越位，主要扮演组织动员的领导角色，而不是直接包办代替；二是群众本身成为生活治理当中的责任主体和行动主体，而不再是被动的客体；三是政府项目资源投入相对较低，但却可以撬动基层社会内部广大群众的内生资源，关键是与群众诉求高度匹配，以较低的成本，实现较好的治理成效；四是群众获得感明显，满意度较高，关键是通过组织动员群众参与获得群众广泛认可。

笔者以2021年3月份调研的成都彭州花村街改造过程为例对党政引领的群众工作生活治理模式展开分析。花村街地处成都市彭州市下辖的丹景山镇关口社区，有住户183户。2018年，由于街面环境脏乱差被评为成都市“最差街道”。为了摘掉“最差街道”的帽子，并实现街面治理的可持续发展，当地乡镇、社区两级组织达成了一个初步共识：再也不能搞政府包办代替，一定要组织动员群众，由群众自己动手改造身边的人居环境。而后，当地通过坝坝会等群众大会形式，实现了组织愿景引领、群众诉求表达和治理事务内容的有效对接，可谓“从群众中来”；通过党员干部示范带动、积极分子识别吸纳、消极分子教育转化和中间群众激发利用，最大限度组织动员群众，将群众从被动的客体转化为积极主动的责任主体和行动主体，并最终以较低的治理成本、更广泛的群众参与，赋予广大群众更饱满的获得感和更强烈的国家认同感。这两种治理模式的差异参见表4：

表4 政府主导型和群众工作主导型生活治理模式差异一览表

通过以上梳理，我们可以发现，对中西部普通农村而言，产业发展有风险，群众工作得人心。面向群众诉求的治理有效，理应成为广大中西部农村乡村振兴战略有效实施的重要适配路径。

五、结论

围绕“中西部农村乡村振兴战略的有效适配路径究竟是什么”这一问题，本文在既有产业发展路径和制度改革路径基础上，秉持区域差异研究视角，提出“治理型发展”这一分析框架。研究发现：既有产业有所发展的地租经济村、特产经济村、旅游经济村和政治明星村，属于依托特殊条件而发展起来的少数村，占比有限，难以复制；对绝大多数的中西部普通村庄而言，产业发展过程中自然风险和市场风险并存，导致产业发展雄心勃勃而鲜有成功，而治理有效却有可能成为中西部普通农村乡村振兴战略的重要进路。相比政府主导的包办代替式生活治理模式，党政引领的群众工作治理模式将群众从被动的客体转变为责任主体和行动主体，治理成本较低，治理成效较高，群众获得感饱满。面向群众利益的群众工作，理应成为新时期基层治理的重要内容。

未来还存在一些值得进一步讨论的问题：一是对中西部普通农村而言，产业发展是普遍愿望，从结构分析的角度看，产业发展风险巨大，不确定性强，但随着国家政策转向和城市化进程继续推进，究竟有无适合中西部普通农村的合适产业类型，或者哪些更细分类型的村庄或地区才能有机会分享新时代的国家政策红利？二是在当前基层治理实践中，从既有基层治理事务结构来看，面向群众利益的群众工作日渐式微，何以如此？是体制机制问题，还是基层干部担当作为问题？三是聚焦群众工作，天然与群众诉求表达、群众组织动员相关，除了方法和技术层面的问题，政治社会属性问题同样突出，究竟聚焦群众工作的治理方式有无可能成为基层治理当中的常态工作理念和工作方法？如何平衡常规治理和群众工作的复杂关系？以上问题，值得进一步关注研究。