沈阳市河长制技术保障体系研究

赵 博 张更元

(1.辽宁江河水利水电新技术设计研究院有限公司，辽宁 沈阳 110003；2.沈阳市河长制办公室、沈阳市水务事务服务与行政执法中心，辽宁 沈阳 110016)

党的十八大以来，党中央、国务院始终高度重视水安全和河湖管理保护工作。2017年2月14日，辽宁省政府办公厅印发了《辽宁省实施河长制工作方案》(辽政办发〔2017〕30号)，2017年6月沈阳市委办公厅和市政府办公厅联合印发了《沈阳市实施河长制工作方案》，标志着沈阳市河长制工作全面展开。

沈阳市于2017年设立河长制办公室以来，已经形成了常态化运行，河长制办公室与市政府领导担任的市级河长间建立起了独立且顺畅的通信渠道，做到了“日事日结”。在省政府“五水共治、五措并举”方针的要求下，沈阳市河长办不断压实巡河、治河及护河职责，成了辽宁省市级河长制工作的先锋。这其中，科学合理的技术支撑是沈阳市河长制工作得以顺利开展并取得显著成效的关键。

1 河长制技术保障体系的构建

随着沈阳市河长制的深入推进，河长制办公室与各级河长组成了全方位的治河队伍，既有实际管理的行政人员，又有水利、环保、城市建设等多个专业的技术服务部门的支撑，共同有效推动河长制“有名”向“有实”的转变。沈阳市河长制办公室采用寻求技术服务和第三方监督的方式，落实了一大批技术支撑项目，涵盖规划、方案、信息化、宣传、监督、评估等多个方面，建立了完善的技术保障体系。

a.“一河一策”是纲领。“一河一策”是全面推行河长制的重要组成部分，是实施河湖治理的指导性方略，通过发现问题、制定目标、明确任务措施和责任、制定方案，明确各行业的治理重点。

b.“河湖划界”是基础。通过测量和计算，明确河流岸线和管理保护的清晰界限，是开展河流“清四乱”和执法监管的基础技术要件，是执法依据。

c.全方位巡河是保障。河流治理工作进展及日常问题巡视，都是在各级河长巡河、民间组织和第三方日常监督下完成的，通过采用无人机和巡河APP，让河流问题无处遁形，得到最快速有效的解决。

d.项目后评估是巩固。通过对项目实施内容进度及资金使用情况的评价，建立适宜的指标体系来评估项目建设效果，查找存在问题并给出合理化的改进意见，是对河长制工作的一种考核和巩固。

沈阳市河长制技术保障体系构建见图1。

图1 沈阳市河长制技术保障体系构建

2 沈阳市河长制技术保障体系

2.1 “一河一策”方案编制

沈阳市地域辽阔，河流众多，流域水土条件、经济发展水平和河流存在的问题各不相同。沈阳市河长办于2017年组织编制了市管34条河流和沈阳境内的省管54条河流的“一河一策”方案(2018—2020年)，并由分管市级河长签发和发布实施，在河长制管理工作中发挥了重要作用。沈阳市“一河一策”方案具有自身的特色，总结出了如下经验：

a.掌握基层需求。调查过程中主动请教当地基层河长办，详细询问河流情况，了解实际问题，方案编制不流于表面，真实地反映河流两岸居民诉求和管理问题，如调查过程中了解到老窑河的河道下切严重，两岸防洪存在安全隐患等问题。

b.部门联动，听取各方建议。河长制管理和“一河一策”方案的制定都是多部门协同完成的工作，在沿河调查的过程中横向到各部门听取治河的重点问题、治理方法措施，方案制定后再发至各相关责任部门征求意见，反馈修改。做到行政管理与技术支撑的匹配，快速、有序、持久、健康地促进了河流的治理和保护。

c.增加自定义内容。在水利部总体要求的基础上沈阳市方案编制增加了水系河流的关联分析，在水污染等重点问题上对河流进行分类，按照农村河流、城乡结合段河流、城区河流的不同污染程度进行分类，并对黑臭水体河流开具治理清单。另外在方案中，除制定了工程措施外，还增加了治理的管理措施和群众参与措施，尽可能地调动群众积极性，让治河成为全社会的行为。

d.按水系汇编“一河一策”方案。先以每一条河流为单元，详细调查，摸清河流现状、存在问题，制定治理措施，形成了每条河流的单行本方案。然后按照市级河长设置，以市级河长分管的水系为单元，对88条河方案进行汇总分析和有机整合，形成14个水系方案，对水系共性问题重新梳理，理清河流治理方案，绘制河流治理存在问题及整改措施鱼刺图(见图2)，让水系及河流治理内容清晰，便于管理与实施，更好地发挥“一河一策”的技术优势。

图2 沈阳市河流水质达标存在问题及整改措施鱼刺图

2.2 河湖划界

贯彻落实《水利部关于加快推进河湖管理范围划定工作的通知》(水河湖〔2018〕314号)、《辽宁省河湖管理范围划定工作实施方案》(辽水河湖转〔2019〕43号)，以相关法律、法规、技术要求等为依据，沈阳市目前已完成流域面积1000km2以上的8条河流和4个湖泊管理范围划定，11月底完成全市流域面积50km2(含)以上97条河流管理范围划定。另外，各县区还依据属地管理模式，对管辖权限内的重点河流进行了管理范围的划定。相关成果已经完成了审查，多条河流依据划界成果，正在开展河流岸线规划的编制。通过划定河道管理范围，明确管理界线，设立界桩等，达到河道管理界限明确，边界清楚，权属清晰，为规范河道岸线的开发利用提供更加清晰准确的范围依据，为依法管理河道提供法律依据，有效保障规划的科学性、完整性和可操作性。

在划界过程中，进行必要的外业测绘工作，提交报告及带有管理范围线的地形图，根据沿线实际情况设置公示牌，管理范围线上每个控制点处设置界桩，界桩上标明水利标志等。最终将划界成果归档，建立数据库。

2.3 全方位巡河体系

a.建立多维巡河组织体系。多维巡河组织体系以市、县、乡、村四级河长为主导，由民间组织及具有相关资质的第三方监督队伍联合组成，其中各级河长共有2200名，民间组织包括护河员1715名，正风肃纪监督员1973名，志愿者2981名，巡河监督第三方队伍共有技术人员112名，构成了全方位立体巡河模式。巡河组织体系见图3。

图3 沈阳市巡河组织体系

b.制定重点河流网格化巡河体系。绘制网格化巡河责任分区图，制定河长制巡河工作细则。目前，9个城区巡河网格化系统已建立，并实现了常态化运行。制定了“定格、定人、定量、定责、定线、定时、定质、定论”八项工作原则，从而保证河流管理责任明晰，效果明朗。

c.依托第三方巡河。对市级河长负责的88条河流实行每日巡查、即时交办、限期整改、重访复查、催办督办工作机制，2020年上半年，累计发现影响河流水环境、水生态等的各类问题92件，均已完成整改。

d.实行数字化巡河。2020年6月1日，沈阳市河长制信息系统正式运行，2200名河长、护河员手机全部安装APP系统，将问题通过手机信息系统填报，可以自行解决的立即解决，无法自行解决的第一时间上报上级河长解决。6月1日运行以来，共发现和解决问题138件。

2.4 项目后评估

2019年，沈阳市开展了一系列围绕河长制工作项目的实施效果后评估工作，通过对项目实施情况、资金使用情况、实施效果的评估，肯定治河成效，并及时找出并解决工作中的问题。

以河流封育项目后评估为例，沈阳市通过划定河岸缓冲带，并在缓冲带内采取以自然恢复为主的方式，进行退耕封育，封育区非开放段实施封闭管理，封育总面积31.9万亩，设置隔离措施660km。为及时有效地对项目效果进行系统评估，沈阳市河长办通过采购咨询服务的方式，委托有资质的单位，通过现场测量、内业复核、内容评估、绘制河流封育图的方式，对封育工作中的围栏工程建设情况、封育退耕情况及封育后的河流生态恢复效果进行评估，评估内容包括封育建设项目过程、建设质量梳理情况、资金使用情况、项目影响和项目的实现程度与持续能力(见图4)。

图4 生态封育后评估内容框图

通过系统的评估工作，肯定了河流自然封育的成果，形成了清晰的封育边界，减少了农业面源污染入河，河流生态系统服务功能得以恢复，优质水生态环境和原生态格局初步形成。同时，找到了3个主要问题：ⓐ存在封育围栏工程建设滞后点位；ⓑ河流退耕合同签订合规，但资金发放滞后；ⓒ部分河流存在极少量复耕的现象。提出了两个建议：ⓐ建议改为年初发放补偿费，保障工作实施；ⓔ建议加强围栏运行管护和定期巡查，及时修补、加强宣传，保证封育成果。

3 建 议

3.1 技术支撑应助力市级河湖“强监管、补短板”

沈阳市“十四五”规划正在编制中，河湖治理仍然面临部分河流防洪标准不足、生态用水短缺、污染治理缺乏长效性、河湖面积广管理难度大等问题。因此，需要通过技术研究，进一步提高防洪工程标准，治理险工险段；完善水资源优化配置，促进高效节水，探索生态调水方案。通过岸线利用规划和水利空间布局明确河湖管理范围等，为河湖治理“强监管、补短板”提供技术支撑。

3.2 技术支撑应服务于构建新型智慧水利、智慧河湖管理

目前，沈阳市河长制体系基本建立，四级河长巡河已成为基层工作日常。充分利用卫星遥感、视频监控、无人机、APP等技术手段辅助巡河，提高河湖监管的信息化、现代化水平。及时录入河湖划界成果、岸线规划成果、水利工程空间规划成果，不断补充完善全方位巡河技术体系。

3.3 进一步夯实技术支撑体系的作用

随着市级河长制工作不断深化，“十四五”期间着重于“找区别、抓重点、解难题、明责任”。河长制技术保障体系应服务于河长办，有针对性地提出创新和有效的解决方案，助力河湖长简化和明确工作重点和流程，使河长制治理及管理保护做到布局清晰、问题明朗、治理精准。