江西推进节水优先的实践与思考

江西省人民政府副省长，江西省水利厅党委书记、厅长 罗小云

江西省地处长江中下游，境内水系发达，雨量充沛，水资源总量和人均量均列全国第7，优渥的水资源条件是江西省经济社会发展的强有力支撑。但江西省人均水资源量仅为世界人均水平的40%，且时空分布不均，还存在资源型、工程型和发展型缺水等现象，水资源供需矛盾日益突出。随着江西省经济由高速发展转变为高质量跨越式发展，水资源有效供应、水生态环境保护、水安全保障等压力不断增大，要坚持生态优先、绿色发展，解决新老水问题，保护江西“绿色”财富，节水优先是必由之路。

一、准确把握节水优先的深刻内涵

节水优先是在流域和区域水资源水环境最大承载能力范围内，基于经济、社会、环境与技术发展水平，通过法律法规、管理、技术和教育等手段加强用水管理，调整用水结构，改进用水方式，科学合理、有计划有重点地用水，提高用水效率，避免水资源浪费，发挥水资源最大刚性约束，坚持“以水四定”，使水资源、水环境、水生态与经济社会和谐可持续发展。

1.节水优先是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的重要实践

党的十八大以来，习近平总书记多次就治水发表重要讲话、作出重要指示批示。2014年明确提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，将“节水优先”摆在首要位置。党的十九大进一步提出实施国家节水行动，切实把水资源节约贯穿到经济社会发展全过程和各领域。2019年9月，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调，推进水资源节约集约利用要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束，合理规划人口、城市和产业发展，坚决抑制不合理用水需求，实施全社会节水行动，推动用水方式由粗放向节约集约转变。2020年11月，习近平总书记在江苏考察时再次提出，坚持调水、节水两手都要硬。江西省把深入贯彻落实习近平总书记治水思路作为增强 “四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”的重要举措抓实抓细，积极践行习近平新时代中国特色社会主义思想，不断提高节水的思想自觉和行动自觉。

2.节水优先是推动国家生态文明试验区建设的内在要求

江西省作为全国首批全境列入生态文明先行示范区建设的省份之一，做好治山理水、显山露水的文章，充分发挥江西“绿色”最大财富和最大品牌优势，推进资源节约集约利用和保护环境是重要目标和任务。开展节水工作，大力推进农业节水增效、工业节水减排、城镇节水降损，不仅可以积极推动发展方式向绿色循环低碳转变、提高资源高效清洁利用水平，实现在保护中发展、在发展中保护，还可以努力在南方丰水地区探索走出一条生态良好、生产发展、生活富裕的节约用水、文明发展之路，为深入推进国家生态文明试验区建设积累宝贵经验。

3.节水优先是实现经济社会高质量跨越式发展的必然选择

推行节水优先，转变用水方式，淘汰高耗水高排放高污染的落后生产方式和产能，不仅可以倒逼产业转型升级、经济提质增效，推动形成绿色生产生活方式和消费模式，还可以为经济发展腾出水环境容量、拓展生态空间。要坚决落实节水优先，把水资源承载力作为刚性约束，聚焦千家万户水缸子、水龙头，努力增强全社会节水的自觉性，提升发展质量和效益，为经济社会高质量跨越式发展提供水资源保障。

4.节水优先是解决当前水资源供需矛盾的可靠途径

当前，江西省水资源供需矛盾主要表现在以下几个方面：

一是时空分布不均。年际年内、地域间降雨量差别大，汛期（4—7月）降水量占全年降雨的60%左右，赣南三四月桃花汛，赣北滨湖地区七八月水位居高不下，各地丰、枯年份明显。

二是总量指标偏紧。近年江西省年水资源实际利用量约为255亿m3，占多年平均水资源总量的16.3%，远低于长江流域水资源开发效率，但全省用水总量已经逼近国家下达的260亿m3用水总量红线。2019年吉安市用水总量指标余额仅有0.05亿m3，南昌用水总量指标余额也仅有0.58亿m3，可用空间严重不足。

三是用水效率不高。江西省万元GDP用水量、万元工业增加值用水量及农田灌溉水有效利用系数等均低于全国平均水平，水资源利用率处于中等偏下水平。

四是拦蓄能力不足。境内五河及主要支流上的大中型水库等拦蓄水工程总库容122.87亿m3，仅占河川径流量的7.9%，且缺乏跨流域调水工程，水资源跨时空调配能力不足。

坚持节水优先和节约集约工作思路，全面落实最严格水资源管理制度，大力推进国家节水行动，积极探索水资源领域改革创新是目前解决水资源供需矛盾的必然选择和可靠途径。

二、江西省节水工作的主要成效

江西省委省政府高度重视节水工作，深入贯彻习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，全面推进县域节水型社会达标建设，广泛开展节水载体建设，创新节水宣传形式，建立健全节水管理制度，强化计划用水管理，加强重点用水单位监控管理，加快推进节水技术改造，水资源利用效率和效益显著提高。

1.水资源利用有效支撑经济社会发展

改革开放以来，江西省进入了经济发展快速道，在粮食产量与工业产值迅速增长的同时，用水效率不断提高，用水量呈低增长态势。以2019年为例，工业方面，万元GDP用水量、万元工业增加值用水量分别较2015年下降26.5%和30.7%；农业方面，全省农田灌溉水有效利用系数提高到0.513。“十三五”期间，江西省以3%的用水总量增长支撑了146%的经济总量增长。

2.建章立制做好节水顶层设计

一是规章制度不断完善。《江西省水资源条例》《江西省节约用水办法》《江西省计划用水管理办法 （试行）》等一系列节水规章制度相继出台；工业、农业和生活服务业用水定额全覆盖；建立了规划和建设项目节水评价机制，突出节水在规划和建设项目前期工作中的优先地位。

二是任务目标明确清晰。在水资源管理“双控”基础上，2019年印发了 《江西省节水行动实施方案》，明确了节水近期、远期六大重点任务目标、责任部门和完成时限。

三是考核促进落实。自2014年实行最严格水资源管理制度考核以来，江西省每年坚持将节水管理列入水利改革发展考核，考核指标从健全制度体系逐步向狠抓制度落地转变，以考核促工作成效明显。

3.部门联动推进节水工作走深走实

一是构建部门联动机制。江西省成立了由分管副省长为组长，发展改革委、水利厅等14个省直单位负责同志为成员的节水工作协调推进小组，协调解决节水工作中的重大问题。

二是部门联动更加密切。省发展改革委和省水利厅共同开展水权水市场改革；省水利厅和省机管局共同推进公共机构节水型单位创建；省教育厅、省水利厅和省机管局积极推进高校节水工作；省工信厅、省水利厅、省发展改革委和省市场监管局在全省范围联合开展省级水效领跑者引领行动；省住建厅和省水利厅联合开展城镇节水降损工作；省农业农村厅和省水利厅共同完成高效节水灌溉任务等。

三是县域达标成效显著。县域是我国区域治理和经济社会发展的基本单元，开展县域节水型社会达标建设是推进节水工作的重要手段，也是强化部门联动的有效方式。江西省自2017年启动县域节水型社会达标建设工作以来，到2020年年底，已完成33个县域的达标建设省级验收工作，其中23个县获得国家 “节水型社会达标县（区）”称号，提前2年超额完成了水利部提出的南方地区2022年覆盖30%县域的目标要求。

4.节水载体创建持续取得突破

截至2020年年底，江西省节水型机关、企业、学校、灌区、小区等节水载体创建已全面铺开并取得了显著成效。

一是水利行业节水机关全部建成。全省县级以上具有独立物业的水行政主管部门100%建成水利行业节水机关，为机关节水树立了标杆。

二是省市级机关全部建成节水型公共机构。目前，全省100%省级机关和设区市级机关均已建成节水型公共机构。

三是节水型高校建设突飞猛进。全省共有19所高校建成节水型高校，超额完成国家要求10%在册高校建成节水型高校的任务目标，其中12所高校开展了高校合同节水工作，合同节水探索稳步推进。

四是节水型企业创建有序推进。全省范围内遴选出3家水效领跑者、9家省级节水标杆企业和22家省级节水型企业，省级节水型企业创建数量取得较大进步。

江西省“节水型高校”暨校园“节水大使”颁奖活动

五是节水型灌区、小区实现“零”的突破。全省自下而上共遴选出20个省级节水型灌区和10个省级节水型小区，实现节水型灌区和节水型小区双重“零”的突破。

5.创新科普宣教营造节水氛围

一是创新节水科普产品。创新研发 《节水总动员》、《节水知识科普读物》、“江西水宝”表情包等一批科普产品，集视频、书籍和挂图为一体，适应新时代多媒体融合传播趋势。

二是强化节水宣传教育。利用“世界水日”“中国水周”等契机，省领导、厅领导在《江西日报》发表署名文章，大力开展集中宣传教育，线上利用微信、抖音、电视等媒介扩大宣传覆盖面，线下进社区、进校园、进企业、进灌区等开展有针对性的宣传教育，扩大节约用水公众参与率，逐步营造社会节水氛围，有力增强全民节水意识。2020年《节水总动员》登陆“赣教云”，成为全省中小学素质教育内容之一。

三是打造节水宣传品牌。致力于将高校“节水大使”打造成为江西节水宣传品牌。2020年评选出15名第二届校园“节水大使”，示范带动全省高校学生节约用水。

三、当前推行节水优先工作存在的主要问题

一是用水观念落后，节水意识不强。江西省水资源相对丰沛，长期以来公众形成了水资源 “取之不尽、用之不竭”的错误观念，普遍水忧患意识不强、节水意识淡薄，认为“节不节水一个样”，甚至认为花那么多钱进行节水改造没有必要，节水的思想自觉和行动自觉远未养成，舆论倒逼节水、社会监督浪费的机制没有建立，导致在节水方面认识程度、投入强度不足。

二是用水方式粗放，用水效率不高。江西是农业大省，农业灌溉用水量大，农田灌溉水有效利用系数仍然偏低，节水型灌区建设相对滞后。2019年，江西省农田灌溉水利用系数为0.513，低于全国平均水平，更远低于0.7~0.8的世界先进水平。火电、钢铁、化工等高耗水工业企业部分存在生产工艺和关键环节用水量大、用水效率低、中水回用少等问题。城镇居民水价偏低，城镇居民用水阶梯价格机制发挥作用不强。

三是缺乏节水激励，内生动力不足。江西省节水工作仍处在起步阶段，虽然已初步形成节水制度体系，但仍缺乏制度落地的具体细则、操作规程和激励办法，且节水工程效益更多地体现在社会效益和生态效益、环境效益方面，尚不适应市场经济运行模式，如节水工程投入成本较大、短期直接经济效益较小，特别是农业灌溉面大量广、节水改造所需资金数额巨大，农业节水效益却很有限，导致许多用水大户节水积极性不高。

四是节水管理和用水监管较弱。新一轮机构改革后，国家层面已成立专门节约用水管理机构。但江西省绝大多数市、县级只挂牌，无专门节水管理机构，基本无固定编制、无预算资金、无固定人员，基层节水管理能力不足与节水标准日益严格的矛盾较为突出。此外，取用水计量监控能力不足，农业灌溉用水计量率偏低，节水措施的针对性、系统性、实效性不强。

四、进一步推进节水优先的思考建议

1.理念先行，目标导向，增强社会节水自觉

一是做好教育引导，强化认识。做好丰水地区节水工作，首先要唤醒公众节约意识，扭转人们对水资源“取之不尽、用之不竭”的错误观念，充分认识水资源的稀缺性以及节水对生态文明建设的重要性。通过广播、电视、报纸、新媒体等手段，以及举办 “世界水日”“中国水周”宣传活动等多种途径，向社会公众宣传节水的重要性。同时，探索可向社会复制推广的节水模式，示范带动各行业节水载体建设，形成良好社会氛围。

二是明确目标任务，夯实责任。以落实《江西省节水行动实施方案》为统领，全面评估“十三五”节水成效。启动江西省节水“十四五”规划编制，设立节水成效、节水型社会建设、节水载体创建等主要指标任务，坚持目标导向，列出责任清单、明确完成时限，进一步夯实各行业各部门的节水责任。

2.科技节水，提高效率，减少水资源浪费

一是依靠科技进步推广节水措施。农业方面，加强灌区节水改造，大力推广喷灌、滴灌、雾灌等节水灌溉技术，不断提高农田水灌溉利用系数，努力迈进全国先进行列；工业方面，通过改进用水工艺，提高水资源重复利用率，降低用水量，致力达到先进工业企业90%水重复利用率的目标；城镇方面，开展供水管网节水诊断和改造，大幅度降低供水管网漏损。加快城乡水务一体化进程，加强用水计量监控、推广使用节水型器具，进一步加大城镇节水力度。

二是依靠科技进步开辟第二水源。加强雨水、空调冷凝水等非常规水收集利用，研发、引进先进治污技术，提高污水净化能力和中水在冲厕、洗车、绿化等方面的再利用率。

3.完善细则，强化激励，确保措施有效落地

一是完善制度落实细则。结合国家政策要求，以问题为导向，完善节水制度管理，针对各项重点任务出台相应的评价指标或操作手册等实施细则，增强制度的可操作性。

二是出台节水激励机制。节水激励机制是推进节水载体建设的有效内生动力，对工业、农业和城镇生活节水出台相应优惠政策和激励办法，打通支持渠道，激发节水的内生动力，实现各创建单位从“要我节水”到“我要节水”的观念转变。

三是加快水权水市场改革和水价改革。以改革为动力，充分发挥市场在资源配置方面的重要作用，鼓励工业企业通过投资农业节水获得水权，鼓励灌区内用水户间开展水权交易，全面盘活用水存量。加快推进水价改革，全面实施居民生活用水阶梯式水价和非居民生活用水超计划超定额累进加价制度，充分发挥水价在节水中的杠杆作用，真正拉开高耗水行业与其他行业的水价差价，促进产业结构调整。

4.创建载体，树立标杆，强化示范带头作用

一是全面推进各行业节水载体创建。江西省节水载体建设工作取得了一定成效，但仍然存在创建载体不充分、不平衡等问题，下一步应加强对节水载体创建工作的宣传引导，建立健全节水考核奖惩制度，通过节水型企业、节水型学校等载体建设，全面推进各行业节水工作。

二是在各行业遴选水效领跑者。加强部门联动，分工协作，认真开展企业、公共机构、学校、用水产品、灌区等水效领跑遴选工作，并积极申报国家级水效领跑者，进一步提升江西省节水工作的水平和影响力。

5.多措并举，强化监管，确保节水工作出实效

一是加强节水工作队伍建设。水行政主管部门要积极争取本级政府支持，在节水管理机构设置、人员编制、工作经费等方面予以补强，切实夯实节水监管的工作基础。

二是健全节水评价机制。完善取用水定额，并确保在取水许可、计划用水管理、水价改革、节水评价等方面严格应用，切实发挥好定额的导向和约束作用。同时，加快建立节水评价机制，把牢节水用水关口，按照以水定城、以水定地、以水定人、以水定产的要求，对国民经济和社会发展规划、城市总体规划、重大建设项目布局规划、工业园区规划等涉及开发利用水资源的规划，开展规划水资源论证和节水评价，从源头上遏制不合理用水需求。

三是加强节水工作日常监管。适时构建节约用水统计制度和监控体系，实现水资源取水、供水、用水、排水的一体化长效监督，尤其是加强重点监控用水单位监督管理，分析其用水效率和节水量，及时报送和定期发布取用水监控信息。

四是发挥考核指挥棒作用。加大“四不两直”督查力度，坚持将节水工作纳入最严格水资源管理制度考核，强化政府责任考核，压实各级责任。 ■