生活垃圾长效治理的日本经验及对上海的启示

陈海松 叶岚 杜扬沁

摘要：日本是垃圾分类水平最高、资源循环利用率最高的国家之一。对日本生活垃圾长效治理机制进行分析与介绍，有助于我国破解生活垃圾“运动式”治理所面临的可持续性难题，推进源头分类，实现从“新时尚”到“好习惯”到“绿色循环低碳发展的转变”。

关键词：垃圾分类;长效治理;循环社会

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.01.010

生活垃圾分类是生态文明建设的重要内容，是社会文明水平的重要体现。垃圾分类工作不仅改变人们乱扔垃圾的旧习惯，而且“垃圾分类引领着低碳生活新时尚。”习近平总书记的重要讲话为我们指明了前进方向，成为生活垃圾分类工作的基本遵循。一年间，上海在生活垃圾全程分类上持续用力，取得“超出预期”的效果。全市1.3万个居住区垃圾分类达标率由15%提升到90%，即使在疫情期间，垃圾分类仍保持良好势头。垃圾分类“新时尚”正逐步成为“好习惯”，并在向“绿色循环低碳发展”。同时，我们注意到生活垃圾分类面临的最大问题是以政府强力推动的“运动式”垃圾分类工作，虽然见效快，但可持续性面临挑战。目前，上海正面临着志愿者撤离后部分社区生活垃圾分类质量下降、垃圾总量没有同步下降而是逐步上升、玻璃以及塑料等低价值回收物循环利用率低等问题。垃圾分类持久战刚刚拉开序幕。这迫切需要采取科学化、精细化、合理化措施，形成生活垃圾长效机制。建立城市生活垃圾分类长效机制，核心是要回答：当主要领导的注意力发生转移时，当现行政策工具、激励举措及政府补贴取消或变化时，当末端处置技术发展、社会结构出现更迭等新变化层出不穷时，城市生活垃圾分类如何能够平稳有序地推进并持续达成政策目标？俗话说“他山之石，可以攻玉”，日本是垃圾分类水平最高、资源循环利用率最高的国家之一，其生活垃圾长效治理经验值得借鉴。

一、日本生活垃圾长效治理的主要做法

（一）无处不在的宣传教育推动习惯养成

日本自20世纪70年代推广垃圾分类以来，用了四五十年的时间对公民进行垃圾分类的强化教育，生活垃圾分类已经成为市民日常生活的一部分，日本市民深入骨髓的垃圾分类意识主要来自宣传教育的全面普及和持久用力。一是环保教育被列入义务教育法，进入中小学课本成为必修课。东京都还把参观垃圾焚烧厂纳入小学生四年级的必修课。正是早早地接受了环保教育，环保意识扎下根来，也正是近距离体验了垃圾焚烧厂的运行，邻避效应才得以消除。二是在日常生活中灌输环保理念。比如东京都垃圾处理厂附近必有一个体育场，垃圾焚烧的余热供体育场的游泳池保持水温，可让大家健身的时候理解自己和垃圾的關系、人和环境的关系。又比如，日本年历都会标明当天可扔垃圾的种类，时时刻刻提醒市民准确实施垃圾分类。

（二）完善的法律制度保证垃圾分类常态化

为了实现“零排放”的“循环型社会”，20世纪90年代日本提出“环境立国”战略，集中制定了一系列法律法规。第一层次为基本法，即《建立循环型社会基本法》，确立了3R理念（Reduce、Reuse、Recycle）;第二层次是综合性法律，有《废弃物管理和公共清洁法》和《促进资源有效利用法》;第三层次是针对各种产品的性质制定的专项法律法规，如《容器和包装物回收利用法》《家用电器回收再利用法》《食品回收再利用法》《建筑及材料回收法》《车辆再生利用法》《绿色采购法》等。这些法律覆盖面广、操作性强、责任明确，对不同行业的废弃物处理和资源循环利用等作了具体规定，逐步建立由国家、地方公共团体、企业和国民分别承担责任的废弃物处理体制，为日本循环社会的实施提供了制度保障。

为了推动法律的施行，日本警察、公益性环保组织会联合当地居民，对居民和企业的不合法行为进行劝导和纠正，如果不按规定的场所、时间正确丢弃，垃圾将会返送回去。在垃圾收集区胡乱丢弃废弃物者，根据日本《废弃物处理法》的第25条14款规定，将被处以5年以下有期徒刑，并处罚金1 000万日元（约合人民币63万元）;如胡乱丢弃废弃物者为企业或社团法人，将重罚3亿日元（约合人民币1 810万元）。严格的法律规定是日本垃圾分类常态化的重要保证。除此之外，日本整个社会对不尊重公共卫生道德的行为是鄙视的。这也是日本垃圾分类成功的重要基础。

（三）精细化管理推进“3R”落地和循环社会建设

从垃圾分类到循环社会是垃圾治理的发展方向。“3R”是循环社会建设的基本原则和基本方式。其中，回收利用（Recycle）是循环社会的最低要求，它只是减少垃圾处置量，更高的要求是源头减量（Reduce）和物尽其用（Reuse），最终实现循环社会。

1.加强前端管理，实施源头减量（Reduce）。据统计，2018年东京每人每天产生的生活垃圾量为0.8公斤，处于高经济低垃圾区间，而上海每人每天产生的生活垃圾量为1.1公斤，处于高经济高垃圾区间。日本是如何实现垃圾源头减量的呢？一是倡导绿色生活，推崇生活方式的简约化。2009年，日本杂物管理咨询师山下英子在其《断舍离》一书中推出一个新概念——“断舍离”，倡导舍弃对物质的迷恋，过简单清爽的生活，享受自由舒适的人生。人们通过实践“断舍离”，减少对物资的过度消费。二是以价格杠杆、经济手段来引导和调节人的行为习惯。日本许多城市规定扔垃圾要使用专用垃圾袋，大小在10公升到45公升之间，每个约合人民币1～3元。另外，大件垃圾还需付费处理。市民不会轻易购买不必要的物品，并尽量减少由此产生的生活支出。三是推行净菜入城、限制过度包装等措施，减少垃圾产生。根据日本垃圾减量化政策，未经处理的毛菜被禁止入城，而且被禁的范围也随着城市的扩展而扩大。目前，日本净菜市场率已高达80%以上。推行净菜入城已成为食物垃圾减量的重要一环，可减少25%～35%的生活垃圾。另外，日本为了防止欺骗性包装，制定了《包装新指引》，通过限制标准来控制过度包装，防止资源浪费和环境污染。《指引》规定，容器内的空位不应超过容器体积的20%，包装成本不应超过产品出售价格的15%。为配合《指引》实施，日本百货业协会还成立了专责委员会。

2.“中古店”受青睐，助力商品物尽其用（Reuse）。日本已经进入“第四消费时代”，二手闲置行业极度发达，街头随处可见“中古店”（二手货在日本被叫作“中古品”，专门从事二手行业的商家就叫作“中古店”），仅在2013年日本二手商品的全渠道交易总额相当于2.6万亿人民币，这比当年中国所有电商的交易总额还高出40%。选择优惠实用、节能环保的二手商品，不是因为日本人穷，而是一种“潮”的消费方式。这也促使诞生了日本最大的二手电商平台Mercari。2018年6月，Mercari在东京上市，市值达到65亿美元，成为该领域的独角兽。2018年8月底，Mercari手机应用累计下载量已达7 570万次，月均活跃用户达1 075万人，这在总人口约1.2亿的日本来说，已是相当惊人的数字。

3.提高末端处理水平，实现资源循环利用（Recycle）。一是建立资源化利用闭环系统。日本将垃圾称为“废弃物”，废弃物分成一般废弃物、产业废弃物和有毒有害废弃物三大类。生活垃圾属于一般废弃物，主要分为可燃垃圾、不可燃垃圾、粗大垃圾和资源垃圾。不同垃圾有相应的处理和资源利用系统，形成一个闭环。例如，针对资源垃圾（包括饮料瓶、茶色瓶、无色透明瓶、可以直接再利用的瓶类）设置专门的瓶罐类垃圾回收箱进行分门别类回收。以塑料瓶的回收再利用为例，喝过的饮料瓶市民在丢弃之前，需要先喝光或倒光、简单水洗、去掉瓶盖、撕掉标签、踩扁，最后根据各地的垃圾收集规定在“资源垃圾”日拿到指定地点，或者丢到商场或便利店设置的塑料瓶回收箱。回收中心压缩打包成瓶砖，再提供给资源再生企业，生产出衬衫、地毯、箱子等再生产品。在回收和再生产的过程中，废水会经净化后再排放，防止污染水质。同时，日本贩卖机出售的饮料价格含有包装押金，喝完折叠后放入边上的回收机，就会退出押金。通过以上措施，2017年日本PET塑料瓶回收率高达92.2%，循环利用率高达84.8%。日本PET塑料瓶回收率远高于欧洲（59.8%）和美国（29.2%），预计到2030年达到100%回收率。二是建立“静脉产业园”，形成末端资源化利用的内循环系统。20世纪80年代，日本诞生静脉产业的概念。静脉产业被称为“第四产业”，它是各类废物再利用和资源化的产业链，如同静脉一样，把血液从身体各处运送回心脏，实现物质和能量的循环。静脉产业园是指把一些从事废旧物资再资源化利用的企业集合到一个生态工业园区，并通过系统集成尽可能地把传统的“资源—产品—废弃物”的线性经济模式，改造为“资源—产品—再生资源”闭环经济模式，实现生活和工业垃圾变废为宝、循环利用。例如，日本北九州生态工业园汇集了众多废旧工业产品和生活垃圾再循环处理厂，通过整合核心设施，进行综合处理，实现废物资源化利用最大化。

日本的生活垃圾处理和循环利用体系经历了一个逐渐完善的过程，实现了从垃圾分类到循环型社会的升级发展，而且已经走在了世界的前列。

二、日本生活垃圾长效治理的启示

生活垃圾治理是个系统工程，具有復杂性、系统性、反复性特征。从上述分析来看，生活垃圾治理不只是重视行为习惯的养成，更为重要的是源头减量，走循环社会的道路。

（一）强化自律和他律“双轮驱动”，实现从理念认同到行为自觉的转换

1.以持久性宣传教育推动理念认同。法律制度的刚性约束是垃圾分类常态化的重要外力驱动，合理的政策和技术支持则是重要的支撑条件，而垃圾分类生活习惯的养成还需要靠自身对垃圾分类工作的认同。相比日本几十年如一日的持久性宣传教育而取得的国民较为深入的环保意识，鉴于上海垃圾分类推进工作的硬性时间限制，大部分民众获得垃圾分类知识的时间较短，且宣传内容大多局限于垃圾分类本身，侧重分类标准和方法的指导，而对垃圾分类与生态环境治理和生活品质提升的相关性解释不够，导致一些人成为“摇摆派”。因此，一方面，应该把垃圾分类作为市民文明素养教育的重要内容，形成人格认同。另一方面，应该优化宣传教育政策体系，把宣传的重心转移到弘扬绿色发展理念上来，形成价值认同。比如把生态环境教育纳入义务教育的教学内容，形成教育长效机制;把参观生活垃圾处置场所纳入学校实践教学环节，形成对垃圾处置的科学认知，推动化解“邻避效应”。

2.以法律刚性约束倒逼行为自觉。对比我国国情，我国人口基数大，群众受教育程度参差不齐，垃圾分类的法律意识相对淡薄，加之，执法人员不充分，法律“空转”现象时有发生。目前，依据《上海市生活垃圾管理条例》所处罚对象以单位和企业居多，对个人违规者的处罚较少，条例仅仅起到了“杀鸡儆猴”的作用。因此，需要加强对社区的普法和执法工作，只有人人守法、人人尽责、人人参与，垃圾分类的良好习惯就会在潜移默化中逐渐养成。

3.以人性化、精细化管理引导和激发市民主动参与。垃圾分类或多或少会对居民的日常生活造成不便，导致居民的主动分类意愿不高，政府精细化管理和服务有助于改善这种状况。例如，在垃圾投放点配备洗手设施、破袋装置和除臭装置，让垃圾分类更方便、更干净，使市民更主动。

（二）重视“3R”原则，实现从垃圾分类到“无废城市”的转型升级

源头减量，建设循环社会是垃圾分类工作的努力方向。循环经济学主张全社会应当从追求“资源—产品—垃圾”的线性经济向追求“资源—产品—再生资源”的循环经济变革。比较理想的状态是，人均垃圾排放量随着经济、人口增长达到峰值后出现回落，而不是持续增长。日本垃圾分类的成功经验，除了市民习惯养成外，最重要的应该是坚持和落实“3R”原则，建设节约型社会和循环社会。对于中国而言，拉动消费固然能促进经济发展，但过度消费带来的是资源浪费和环境破坏。从长远来看，倡导低碳生活、绿色生产，着力建设资源节约型、环境友好型社会，实现从垃圾分类到“无废城市”的转型升级，是建设社会主义生态文明，保证中华民族永续发展的重要内容。

如何推进垃圾源头减量，实现低碳生活、绿色生产呢？一是把经济激励的诱因嵌入垃圾减量政策当中。合理的利益分配是推动公共政策持续作用的内在动力，是推动源头减量的重要方式。日本充分发挥市场机制的自发调节作用，将经济激励的诱因嵌入垃圾减量政策当中，效果持久。具体对策是建立“污染者付费”制度，通过垃圾费随垃圾量征收等形式，将垃圾排放产生的负外部性内部化;引入生产者责任制，只有在生产者回收产品包装物后，才可取回保证金，沉淀保证金用于支持全社会垃圾处理事业。二是加快垃圾末端处理设施建设和低价值垃圾回收体系建设，提高无害化处置和资源化利用能力。无论从现在还是长远来看，都必须提高垃圾末端处置能力，尤其要统筹推进“静脉产业园”建设，形成末端资源化利用的内循环系统。同时，要细化对可回收物的分类，健全低价值垃圾回收利用体系。2015年，我国塑料饮料瓶消费量超过500万吨，约为2000亿个。据不完全统计，大约有400万吨的废弃饮料瓶，这意味着我国塑料饮料瓶回收率仅为20%，循环利用率就更低。这个短板要及时补齐，在上海当下这远比建几幢楼重要得多。

总之，在借鉴日本经验的同时，我们应该结合城市自身特点和城镇化转型、消费升级的时代特征，积极推动生活垃圾全程分类，实现从“新时尚”到“好习惯”到“绿色循环低碳发展”，持续推进生态文明建设。

参考文献：

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[4]黄文芳.垃圾分类如何走向城市“矿产”开发[J].瞭望东方周刊，2020（1）：48-49.

Japan's Experience in Long Term Treatment of Domestic Waste and Its Enlightenment to Shanghai

Chen Haisong，Ye Lan，Du Yangqin

（Shanghai Party Institute of CPC， Shanghai200233，China）

Abstract：Japan is one of the countries with the highest level of waste classification and resource recycling rate. The analysis and introduction of the long-term treatment mechanism of domestic waste in Japan will help to solve the sustainable problem faced by the "Sports" treatment of domestic waste classification in China， push forward the classification of waste sources， and realize the transformation from "new fashion" to "good habits" to "green， recycled and low-carbon development".

Key words：waste classification; long term treatment; recycled society

責任编辑：王  缙