《交通运输综合行政执法事项指导目录（2020年版）》解读

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责任编辑/谢博识 美术编辑/李仪灵

近日，交通运输部出台了《交通运输综合行政执法事项指导目录（2020年版）》（简称“《目录》”）。《目录》的出台，在交通运输综合行政执法进程中具有里程碑意义，必将对交通运输发展产生重大而深远的影响。

《目录》出台的背景

交通运输综合行政执法改革从2002年开始试点，经过16年不断扩大试点，2018年3月中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，要求包括交通运输在内的5个领域全面开展综合行政执法改革。2018年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》的通知（简称“中办发2018年63号文”），对深化交通运输综合行政执法改革提出了系列要求。

各级交通运输主管部门按照党中央、国务院部署，积极稳妥、紧凑有序推进交通运输综合行政执法改革工作。目前，省、市、县三级综合执法机构组建、执法人员划转等工作取得明显进展。交通运输综合行政执法改革工作已从整合组建执法队伍、破除机构重叠和多头多层重复执法的改革期，转入厘清职责职能、构建高效运行综合执法机制、增强素质能力的新阶段。

2020年12月14日，《国务院办公厅关于交通运输综合行政执法有关事项的通知（国办函〔2020〕123号）》印发，对《目录》及交通运输综合行政执法有关事项提出系列要求。根据要求，交通运输部编制完成了《目录》。经国务院审核批准同意，2020年12月31日，交通运输部印发《交通运输综合行政执法事项指导目录（2020年版）》的通知，为交通运输综合执法工作的推进下了一场及时雨，打了一针强心剂。

《目录》对改革的影响

《目录》是落实统一实行交通运输执法要求、明确交通运输综合行政执法职能的重要文件。其印发实施，是全面落实清权、减权、制权、晒权等改革要求的重要举措，对加强交通运输行政执法事项源头治理、解决多头多层重复执法，落实严格规范公正文明执法要求具有重要意义，将对交通运输法治政府部门建设尤其是综合行政执法产生重大而深远的影响。

《目录》将大大推进交通运输综合行政执法的改革进程

近年来，交通运输领域深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，开展综合行政执法改革和承担行政职能的事业单位改革。从改革实践来看，一些地区综合行政执法队伍、原承担行政职能的各专业管理机构或者其参加事业单位改革后的机构（目前主要为中心）、交通运输主管部门之间职能边界不清晰，影响了改革成效，妨碍了改革的有序深入推进。《目录》的印发实施，将大大推进交通运输综合行政执法的改革进程。

《目录》将相对统一全国交通运输综合行政执法的事项

2020年12月，《交通运输综合行政执法事项指导目录（2020年版）》出台。

《目录》主要梳理规范了交通运输综合行政执法的事项名称、职权类型、实施依据、实施主体（包括责任部门、第一责任层级建议），包括交通运输领域依据法律、行政法规和部门规章规定的交通运输综合行政执法7个执法门类的执法事项396项，包含行政处罚事项367项，行政强制事项29项。

《目录》首次摸清了国家和行业层面的交通运输行政处罚、行政强制事项及相关情况的底数，将相对统一全国交通运输综合行政执法的事项，为落实严格规范公正文明执法要求打下了坚实的基础，提供了有力的保障。

《目录》将更加统一交通运输行政执法的全门类

中办发2018年63号文要求“将交通运输系统内公路路政、道路运政、水路运政、航道行政、港口行政、地方海事行政、工程质量监督管理等执法门类的行政处罚，以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制等执法职能进行整合，组建交通运输综合行政执法队伍，以交通运输部门名义实行统一执法”。实践中，业内对于上述文件尚未明确的交通运输子领域是否应当纳入综合行政执法，存在困惑和争议。

关于上述文件规定的需要整合执法职能的执法门类，一是只明确了“公路路政”，并未将公路建设市场、公路养护、公路运营纳入。二是根据《道路运输条例》第2条的规定，道路运输包括道路旅客运输经营、道路货物运输经营、站（场）经营、机动车维修经营，以及机动车驾驶员培训。城市公交、出租汽车及城市轨道交通运营等子领域未被纳入《道路运输条例》的调整范围。因此，业内对改革文件中“道路运输”范围的理解各异，有的理解为仅限于《道路运输条例》调整的5类子产业；有的则理解为包括交通运输部“三定”中运输服务司职责所涉及的所有子产业共11类，因此城市公交、出租汽车及城市轨道交通运营等未被纳入《道路运输条例》调整范围的子领域也属于道路运输。三是未将船舶检验（含渔政）纳入。四是未明确安全生产行政执法是否由综合行政执法队伍承担，导致各地理解不一，存在争议。

《交通运输综合行政执法事项指导目录（2020年版）》是落实统一实行交通运输执法要求、明确交通运输综合行政执法职能的重要文件。

由于改革文件并未明确上述交通运输子领域属于需要整合执法职能的执法门类，因此涉及公路建设市场、公路养护、公路运营、城市公交、出租汽车、城市轨道交通运营、船舶检验（含渔政）、安全生产等子领域的行政处罚和行政强制职能，是否由综合行政执法队伍承担，在地方的“三定”中大多也并未明确，导致在行业监管实践中各方理解不一，妨碍了相关工作的有效推进，甚至出现了阶段性的监管漏洞。

《目录》纳入了公路建设市场（如第274项）、公路养护（如第25项）、公路运营（如第374项）、城市公交（如第186项）、出租汽车（如第174项、第177项）、城市轨道交通运营（如第193项）、船舶检验（含渔政）（如第350项），扩大了中办发2018年63号文所列举的、需要整合执法职能的7个执法门类，将更加统一交通运输行政执法的全门类，有利于解决此前对于改革文件未明确列举而导致的理解不一、职责交叉、互相推诿甚至监管漏洞，对于有效推进交通运输综合行政执法，将发挥举足轻重的作用。

《目录》将终结交通运输安全生产和反恐行政执法的争议

《目录》明确了诸多与安全生产行政处罚、行政强制有关的事项，将《安全生产法》相关条文纳入实施依据。有的是将《安全生产法》与《建设工程安全生产管理条例》《港口危险货物安全管理规定》《放射性物品道路运输管理规定》《道路旅客运输及客运站管理规定》等行业法规和规章共同作为某一事项的实施依据，如第231项、第53项；有的是将《安全生产法》单独作为某一事项的实施依据，如第238项。此外，《目录》明确了若干与反恐怖主义行政执法有关的事项，将《反恐怖主义法》相关条文纳入实施依据，结合《道路货物运输及站场管理规定》《危险货物道路运输安全管理办法》《国内水路运输管理规定》《水路旅客运输实名制管理规定》等部门规章，梳理行政处罚事项，如第59项、第279项。

交通综合行政执法是对现行交通行政执法体制的改革和创新

将《安全生产法》纳入《目录》，统一明确了交通运输综合行政执法队伍应当履行安全生产行政执法的职责，符合“管行业必须管安全生产、管业务必须管安全生产”的要求；将《反恐怖主义法》纳入，统一明确了交通运输综合行政执法队伍应当履行相关反恐怖主义行政执法的职责，符合“谁主管、谁负责”的原则，这将助力全行业达成共识，终结交通运输安全生产和反恐行政执法的争议，对于全行业下一步以《安全生产法》《反恐怖主义法》等法律、法规和规章为依据，全面实施安全生产和反恐怖主义行政执法，具有重要意义。

《目录》将终结交通运输行政执法的第一责任层级争议

《目录》将实施主体分为责任部门和第一责任层级建议。第一责任层级建议主要明确了四个方面的问题：一是压实查处违法行为的第一管辖和第一责任，同时不排斥上级主管部门对违法行为的管辖权和处罚权。二是对法定实施主体为“县级以上××主管部门”或“××主管部门”的，原则上将第一责任层级建议为“设区的市或县级”。三是对于吊销行政许可等特定种类处罚，原则上由地方明确的第一管辖和第一责任主体调查取证后提出处罚建议，再转发证机关或者其上级行政机关落实。四是法定实施主体为国务院主管部门或省级主管部门，或者法定实施主体为“县级人民政府××部门”的，“第一责任层级建议”分别为“国务院主管部门或省级主管部门”和“县级”。《目录》的第一责任层级建议，明确和落实了责任主体，将终结交通运输行政执法的第一责任层级争议，改变互相推诿或者抢权的状况。

《目录》在以上五个方面取得了重大进展，也留下了一些可以进一步完善的空间，例如未来可以将行政检查作为执法事项等。随着改革的进一步深入，法治政府部门建设的推进，相信《目录》将会逐步得到完善。

《目录》实施需要注意的问题

《目录》的实施，建议按照《<交通运输综合行政执法事项指导目录（2020年版）>说明》来进行。需要强调的是，交通运输综合执法队伍的职能，由当地的“三定”和相关文件来确定，因此不能将《目录》作为交通运输综合行政执法队伍尽职履责的唯一依据。根据当地的“三定”和相关文件，一方面，交通运输综合行政执法队伍可能需要履行《目录》之外的职责；另一方面，《目录》中有的事项，实施主体可能并非交通运输综合行政执法队伍，而是其他的实施主体。

此外，对于尚未纳入《目录》的部分执法事项仍需实施。例如《小微型客车租赁经营服务管理办法》将于2021年4月1日起施行，《目录》尚未将小微型客车租赁纳入。但在下一版的《目录》将其纳入并出台之前，负有执法权的主体仍需要依法开展相关行政执法。

综上所述，《目录》的印发实施，对于落实严格规范公正文明执法要求具有里程碑意义，将对交通运输领域产生重大而深远的影响。随着改革和法治政府部门建设的进一步深入推进，《目录》指导下的交通运输综合行政执法将会快速迈进交通法治的春天。