“最多跑一地”背景下地方治理标准化建设研究——以“龙山经验”为例

王灿灿

（中共永康市委党校，浙江 永康321300）

治理作为一种新的政治运行和公共事务管理理念和实践正在受到广泛关注。浙江省是社会治理的先行地。2016年12月，在全国“放管服”改革的背景下，浙江省首创“最多跑一次”改革，三年攻坚，“最多跑一次”在浙江实现率达92.9%，群众满意率达97.1%。面对新形势、新问题，2019年浙江省将“最多跑一次”改革引入社会治理领域，提出“最多跑一地”，从一项优化政务服务的行政目标，逐步完成向社会领域的延伸扩面，牵引浙江省域治理再创优势。在“最多跑一地”改革背景下，地方治理标准化成为社会关注的焦点，当前全国各地地方治理创造性方式与创新性模式层出不穷，如何建立地方治理标准成为了社会治理转型升级的重要课题。

一、地方治理标准化的时代价值

（一）标准化是推进基层治理现代化的必要条件

标准化是党中央治国理政的新理念。2006年9月27 日，时任浙江省委书记习近平对浙江省委政策研究室报送的《加强标准化工作实施标准化战略的调查与建议》作出重要批示：“加强标准化工作，实施标准化战略，是一项重要而紧迫的任务，对经济社会发展具有长远的意义。”2015年3月26日，国务院《关于印发深化标准化工作改革方案的通知》〔国发（2015）13 号文件〕明确将标准化在国家治理中的作用进行了定位，要求更好发挥标准化在推进国家治理体系和治理能力现代化中的基础性、战略性作用。2015年12月17 日，国务院办公厅印发的《国家标准化体系建设发展规划（2016—2020年）》指出：“标准是经济活动和社会发展的技术支撑，是国家治理体系和治理能力现代化的基础性制度。”因此，标准化成为了社会治理的重要基石，是实现社会治理目标的重要工具［1］。基层治理现代化的题中之义就是实现治理者素质、能力与治理方式的现代化，重新构建现代化的基层治理体系。如何从这个层面上对地方治理模式进行标准化具有重要意义，地方治理标准化可以为治理者提供清晰的治理脉络，优化治理路径，是推进基层治理现代化的必要条件。

（二）标准化是推进地方治理规范化的重要路径

一直以来地方治理呈现高度的自主化，缺乏统一的规范和标准，治理的广泛性、复杂性使得碎片化的治理架构、方式、经验无法转移、复制、推广，治理的规范性不高，无法形成一条行之有效的治理方案。标准化是打破碎片化治理的有效方式，它能够以标准的方式规范地方治理，将各领域碎片化的治理经验形成条框式制度，进一步将治理制度转化为治理优势，为政府自身改革和政府管理社会提供一种科学性、规范性、技术性解决思路，为服务型政府转型升级提供一种具有可操作性的工具。

（三）标准化是加速治理经验推广的重要手段

标准化有利于宣传、推广地方治理经验。标准化后的地方治理经验更具有可复制性、可推广性，使得地方经验可追溯、可传承，为地方治理的形象塑造、价值输出提供范本，为经验的宣传提供便利条件。标准化能反映并检验地方治理经验的核心要素。治理标准的建立直接反映出治理成效的重要指标，有助于推动地方治理考核评估的规范性、准确性，优化治理工作的开展。

二、“龙山经验”基层治理标准化创建的背景

（一）“最多跑一地”的改革引领

党的十九届四中全会强调，必须在推进国家治理体系和治理能力现代化上下更大功夫。浙江省沿着“治理现代化”的路径探索“省域治理现代化道路”，提出了“最多跑一地”，将“最多跑一次”改革引入社会治理领域，着手建立全面覆盖市、县、乡的矛盾纠纷化解调处中心，充分运用基层矛盾纠纷化解调处中心这“一地”的作用，将改革延伸到社会治理领域更深层次，帮助群众更加快速便捷地解决遇到的各种问题，让群众少跑路，让信息多跑腿，让幸福感更真、获得感更实、安全感更足。在治理体系和治理能力现代化成为时代命题的当下，“最多跑一地”无疑是一份颇具价值的地方治理创新，成为浙江推进省域治理现代化的关键路径。

一方面，“最多跑一地”理念能够引领地方治理发展。一直以来地方治理的探索从未间断，大部分以地方自主创新为主，缺少顶层设计与理念引导。理念是实践的先导，“最多跑一地”的提出能为地方基层治理提供明确的方向指引，有的放矢地推进基层治理现代化。另一方面，地方治理为“最多跑一地”提供治理经验。在“最多跑一地”治理的推进中，基层能够结合本地实际进行组织创新、制度创新、形式创新，为“最多跑一地”改革提供实践样本与经验。

（二）标准化的治理价值

治理现代化是社会现代化的重要组成部分，与标准化密切相关。首先，标准化为现代国家治理确立规范，从而关系到国家治理的制度化。其次，标准化为国家治理的合理化提供依据，因为国家治理有一个重要的目标，就是效益，而效益是建立在科学化的基础上，所以标准化关系到国家治理的科学化。最后，标准化为评估国家治理现代化提供量化指标，从而关系到国家治理的改革和改善［2］。

浙江一直是实施标准化战略的先行区，早在2017年就提出了《浙江省“标准化+”行动计划》，明确提出“探索用标准化手段构筑多元化社会矛盾治理体系，完善预防和化解社会矛盾机制。鼓励各地将基层社会治理经验转化成标准，支持有条件的标准上升为地方标准、国家标准”。

（三）地方治理面临的困境倒逼

永康市地处浙江中部，是工业强市，民营经济发达。活跃的民间资本、不断推进的城市化进程、大量的外来人口为永康市经济社会转型发展提供了强劲动能，但也埋下了平安建设的隐患。据统计，永康市法院2010年以前收案量不足万件，2014年增加到21501 件，增幅近115%，人均结案数在全省法院中居于首位。这些问题的存在开始倒逼永康探索新的基层治理模式。

2014年起，“龙山经验”随着基层的不断探索逐步成型，形成了一套集“政治引领、自治主导、法治保障、德治倡导、智治支撑”为一体的基层治理模式。然而，在创新的过程中，永康市也碰到了一些难题：一是社会治理制度虽多，但处于碎片化状态，没有形成完整的治理体系；二是规章制度难以规定一些微观的、操作层面的事项；三是乡镇干部流动性大，导致“人走经验也带走”，新进人员一时难以接收，迫切需要有实用的“操作手册”；四是省内外干部来永康市考察后，没有成型的、可操作的经验能够让他们带回去，复制推广存在困境。因此，龙山经验标准化势在必行。

三、“龙山经验”标准化建设的实践

（一）“龙山经验”建设标准化体系构建

“龙山经验”是“枫桥经验”的创新性发展与创造性转化，通过不断厘清“龙山经验”的定位、机制流程、要素保障，重新构建区别于“枫桥经验”的标准化体系（如表1）。

（1）廓清定位。“龙山经验”源于村一级的矛盾纠纷化解，基于法院职能前移的先行调解，得益于镇党委的牵头引领，构建了多级网格参与、各部门联合调解的格局，依托法院调解平台“ODR”与“四个平台”进行分流、精准调处，具有其独特性。因此，“龙山经验”建设标准化的定位应该是党委领导的矛盾纠纷调处标准建设。

（2）提取指标。标准化建设的基本要求之一就是提取建设指标，并逐步将它清单化，以规范推动地方治理全覆盖，囊括地方治理的全方位内容（如表2）。

续表2

续表2

（3）构建标准化体系。以乡村基层治理为基础，全面梳理长期以来基层社会治理经验，依据现行组织框架、政策法规，借鉴国内外成功做法，并结合近年来的新探索实践，最终从治理理念、治理目标、治理路径、运行机制四方面，构建富有特色的基层社会治理标准体系，形成了一套具有操作性、时代性的“龙山标准”（如图1）。

图1 “龙山经验”基层治理标准化体系框架

（二）“龙山经验最多跑一地”评价标准体系构建——基于因子分析法

笔者根据“龙山经验”标准化体系构建中提取的指标，提取出19个评价因子，通过因子分析法从这些因子中提取一个公共因子，将其命名为“地方治理绩效因子”。为更准确地测量评价“治理效果”，笔者从2017年开始跟踪“龙山经验”治理，对“龙山经验”发源地浙江省永康市16个乡镇发放了2000 份问卷，涵盖了19 个评价因子（表3），全方位对基层治理效果进行问卷，共收回有效问卷1850份。

表3 治理指标的因子分析

续表3

通过计算，各指标的因子负荷量如表3 所示，KMO 和Bartlett 检验结果表明（表4），我们选取的19个因子指标适合作为因子分析的因子。

表4 KMO 和Bartlett 的检验

表5 公因子方差

我们再以乡镇为单位，将提取的公共因子取平均值，作为各个乡镇矛盾纠纷调处化解中心治理绩效的测评结果。如图2所示，因子越大表示该乡镇的社会矛盾纠纷调处化解中心治理绩效越高、建设得越好（处于图中高处），值越低表示治理绩效越低、建设得越不好（处于图中低处）。经过分析，排在最上面的乡镇依次为龙山镇、西溪镇、芝英镇，其显著特征是在基层治理中，辖区群众参与治理的积极性高，矛盾纠纷调处化解中心建立早、运行有特色，较早地实行了“龙山经验”，积聚了矛盾纠纷调解的力量和资源，创新了干部、党员、代表“三支队伍同质化”管理的运行机制、“一警情三推送”机制、“今日我当值机制”，具有良好的示范引领效应。排在比较落后的乡镇是经济开发区，由于经济开发区处于城乡结合部，外地人口多、流动性大，企业多，社会治理本就面临巨大挑战，处于“生人社会”中载体少，群众参与治理程度不高，经济纠纷、劳资纠纷、金融纠纷频发难解，这是导致其治理水平较低的重要原因。

图2 16个乡镇治理水平碎石图

根据因子分析结果，笔者对可能影响“龙山经验”治理绩效的三个主要因素经济发展水平、群众参与程度、社会矛盾纠纷调处化解中心规范化建设与治理成效（人民满意度）的关系进行了分析。通过回归分析（见表6）我们发现，群众参与程度、社会矛盾纠纷调处化解中心规范化建设均对治理成效（人民满意度）产生显著的正面影响（P＜0.05），但是经济发展水平对治理水平却未产生显著影响（P＞0.1）。这说明，群众参与程度与社会矛盾纠纷调处中心的规范化建设能够正面、有效影响基层治理。

表6 回归分析

四、结论与思考

第一，对地方治理进行标准化建设需要提取其重要的建设指标。地方治理进行标准化并不容易，要尽可能提取对其治理结果有重要影响的、具有公共性、不可缺少的建设指标进行标准化，要整合大量来自基层群众创造的载体、方式，提升标准体系的有效性、可复制性、可推广性，为加速县域治理现代化进程提升提供制度参考。第二，运用因子分析法对“标准化建设”运行进行评估具有创新意义，它能够以量化的方式测量地方治理水平，推动“标准化体系”真正落地生根、发挥作用。第三，在运用因子分析法中，我们发现真正能够正面影响基层治理有效性的因子是群众参与程度和社会矛盾纠纷调处化解中心规范化建设。这一发现能够为今后基层治理创新发展提供参考。