大型活动公安保卫工作存在的问题及对策分析

摘  要：大型活动是否安全举办涉及到公共安全和社会治安，公安机关保卫工作是不可缺少的一环。本文从一典型案例出发，分析了大型活动的特点，总结出大型活动公安保卫工作面临的困难，包括反恐形势严峻，治安形势复杂;法律制度不完善;民众法律意识、安全意识，并分析出大型活动公安保卫工作存在的不足。据此提出转变理念，安保社会化;健全和完善法律保障;提高科技含量，完善科技安保设备等对策。

关键词：大型活动;公安保卫工作;问题;对策

1.前言

随着我国改革开放的深入和市场经济的快速发展，人们对精神文明建设的追求增强，大型活动的举办与日俱增，呈现大规模、高规格、参与人多的特点，加上当前国际恐怖袭击事件频发，给公安机关的安全管理、保卫工作带来了很大的挑战。青岛环湖赛安全责任事故、上海外滩踩踏事件等更是暴露了大型群众性活动中安保工作的不足，而公安机关的安全保卫工作正是大型活动成功举办的关键性因素。

“大型活动”，是指由单位（社团）主办或政府组织，在特定时间内，面向社会临时占用或者租用公共场所举办的，由不特定多数人参加的公共活动。主要包括体育比赛、文艺活动、展览展销、庆典、重大会议、民间传统活动等。[1]

2.我国大型活动公安保卫工作的现状分析——以中国自行车联赛（M市站）为例

2019赛季中国自行车联赛M站赛事于2019年6月12日在M市举办。此次赛事级别高、规模大，宣传影响深、传播广，赛道路况复杂，安保要求高、责任大，比赛期间治安稳定、交通秩序良好，比赛活动顺利进行，最终取得圆满结束。

2.1中国自行车联赛（M站）活动的特点

2.1.1.活动规模大，参与人数多。

根据国务院2007年签署的《大型群众性活动安全管理条例》（以下简称《条例》），大型群众性活动，主要指法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数达到1000人以上的体育比赛活动、文艺演出、展览展销活动等。2019年中国自行车联赛（M站）（以下简称M自行车赛）有国内20余家职业车队、200余名职业车手、上千名大众骑游爱好者参加，沿途观众达上万人，参与比赛安保的执勤民警、民兵等共计2500余人。

2.1.2观众情绪高涨，现场难以控制。

这种情况通常出现在节日欢庆、明星演唱会、体育赛事中，参与人员情绪高涨。特别是此次M自行车比赛，赛道较长，沿途路段复杂，并经过城市中心广场，围观群众较聚集，人员组成复杂，可能会因为个别人群的不理智行为而造成财产损失和人员伤亡，如发生拥挤踩踏事件、哄抢闹事、暴力冲突等突发事件。

2.1.3.受关注程度高，社会影响大。

大型活动通常由政府部门或者单位法人承办，受到的媒体关注程度高，宣传力度大。此次自行车比赛是国家级比赛，面向广大全国观众，随着自媒体的兴起，此次赛事更是方方面面都受到整个社会的关注。如果在活动举办过程中发生意外，或相关方面处理不当，某些不法分子可能借此机会趁虚而入，歪曲事实制造谣言，煽动情绪，从而严重影响社会稳定。

2.2.中国自行车联赛（M站）公安保卫工作面临的困难分析

2.2.1反恐形势严峻，治安形势复杂。

当前国际形势复杂，国际恐怖主义盛行，成为国际安全领域十分棘手的问题。在更为复杂多变国际反恐势态下，我国安全环境面临着极大威胁。这些活动杀伤力大，容易在短时间内造成大规模伤亡，使我们的社会安全和人民安全面临着威胁。M市治安情况总体比较稳定，但仍存在部分不稳定因素，而且自行车比赛聚集群众较多，易成为恐怖分子攻击的目标。如何有效防止恐怖分子的袭击，保障活动安全、个人安全、社会安全，成为M市公安机关进行安保工作的一项艰难的任务。

2.2.2法律制度不完善。

目前我国关于规定大型活动的法律只有2007年颁布的《大型群众性活动管理条例》和《治安管理处罚法》中相关内容。随着时代的发展和经济的进步，大型活动的数量日益剧增，规模越来越大，十几年前制定的法律条例没有更新和进步，已经难以满足大型活动的现实需要。首先，法律效力不足，《条例》是由国务院签署发布的，而不属于全国人民代表大会及常务会制定的基本法律，因此缺乏法律知识的普通民众对“条例”常常不以为然，甚至认为其没有约束力，而且“条例”的普及力度也远远不如基本法律。其次，惩罚力度不够，这一点主要体现在《条例》对法律责任的规定上。如“承办者或者大型群众性活动场所管理者违反本条例规定致使发生重大伤亡事故、治安案件或者造成其他严重后果尚不构成犯罪的，对安全责任人和其他直接责任人员依法给予处分、治安管理处罚，对单位处1万元以上5万元以下罚款。”[3]大型活动发生伤亡事故或其他严重后果，不构成犯罪的，给予治安处分和罚款，但“1万元以上5万元以下”罚款额度，与承办者在大型活动中所获商业利益相差甚远。在经济十分发达的现代社会，一场普通的民间大型活动的收益至少达到几十上百万，因此几万元的处罚对于承办者的所得利益来说根本算不上什么，代价如此之小的法律责任，无法对承办者产生力度较大的震慑，从而使其掉以轻心，放松对大型活动的安全管理的重视程度。

2.2.3民众法律意识、安全意识不足。

由于此次赛事规模大、人数多，聚集众多民众，且涉及人群广泛，人员混杂。很多群众不具备充分法律知识和安全意识，可能会携带危险物品，如管制刀具、易燃易爆物品，或做出不文明行为，如拥挤、打闹、起哄，甚至向活动现场投掷危险物品，又或者是不接受安全检查、不听从工作人员的安排，随意出入场所，扰乱活动秩序。上述行为不仅是不文明的行为，更有可能对比赛的举办产生安全威胁。

2.3.中国自行车联赛（M站）公安保卫工作存在的不足

2.3.1职责不清。公安机关和承办者的职责不清。根据《条例》规定，大型群众性活动的承办者负责其承办活动的安全，制定大型活動安全工作方案，为大型活动的安全工作提供必要的保障;而公安机关负责安全许可、制定应急预案、查处违法犯罪活动，总的来说就是负责监督和管理，大型活动的举办应当遵循“谁承办、谁负责”的原则。但在实践操作中，往往呈现“公安机关全权负责”的现象。公安机关的警力配置本就紧张，基层民警在派出所的工作十分繁忙，还要抽出精力参与到任务繁重的安保工作中去，导致其在日常工作中苦不堪言。

2.3.2专业化程度有待提高。此次赛事安保活动，公安机关采取临时抽调的方式，将各部门警力组成一支临时的队伍，由于部门不同，没有经过针对大型活动的专门性训练，对相关法律法规不甚了解，再加上此次赛事安保大量使用辅警人员，大量民兵和警校生外援人力，虽然有助于解决警力不足的问题，但其文化水平整体较低，组织纪律性较差，接受的培训和掌握的知识、技能更是缺乏专业性，难以胜任大型活动的保卫任务。

2.3.3科技含量较低。此次赛事安保活动虽总体上来说所采用的安防设备还比较落后。此次赛事安保由市、县级政府公安机关负责，安保活动的级别较低，所投入的资金不足，主要还是依靠“人海战术”来加强防卫，通过抽调更多警力来保障活动现场的安全。依靠传统的人力方式这一做法虽然节约资金，但效率很低，耗费了大量警力，不可不谓资源的浪费。

2.3.4治安情报信息收集不充分。不断收集掌握社会治安管理必需的情报信息是确保治安管控全面的基础和关键。虽然此次赛事安保设立了情报信息组，利用各种情报资源，加强各种涉稳重点人员、管控对象的动态管控，但不重视对网络舆情的实时监控，以及对信息的及时发现和分析研判;不注意主动出击，采取积极措施做好预先的准备工作，保持己方情报手段的健全，对有效的指挥处置是十分不利的。

3.完善大型活动公安保卫工作的对策建议

3.1转变理念，推进公安保卫工作社会化

首先，厘清政府部门与承办者之间的职责。目前我国大型活动公安保卫工作没有完全遵循“谁主办、谁负责”的原则，而是使公安机关包揽几乎所有任务。这一理念应当尽快进行转变。大型活动的承办者应承担安保活动的主要责任，落实安保方案和安全责任制，配备必要的安防设备，实施应急救援措施，如医疗、救灾、应急疏散等;公安机关主要负责许可，并制定紧急事件预案，维护治安秩序、防范和处置违法犯罪活动。其次，推进公安保卫工作社会化，将大型活动安全保卫的任务交由专业的安保公司，从而减轻公安机关的压力。安保社会化不仅仅是活动承办者的承担责任的体现，更是创新社会治理方式的有效路径。

3.2健全和完善法律保障

法律保障是有效进行公安保卫工作的基础，对于大型活动，法律是实施安保战略的依据，如果法律制度不健全，那么安保活动的进行将无法可依。首先，应提高法律的效力，加大责任追究的力度。例如，对于承办者违反相关规定造成重大伤亡事故、治安案件或其他严重后果不构成犯罪的，应当加大罚款金额，或禁止其在一定时间内举办大型活动，从而形成一定的心理震慑，减小违法的几率。其次，加强法律监督，保障法律实施。俗话说，法不施则无法。公安机关作为执法机构，应当对承办者的行为实施严格的监督，使其遵纪守法、履行义务。同时公安机关作为许可者和管理者，其本身的行为也应受到监督，从而促进其依法行政，有法必依、执法必严。

3.3提高科技含量，完善科技安保设备

随着时代发展和科技进步，大型活动的安保工作越来越注重科技手段的运用，而我国大型活动中，除规模巨大的国际性活动外，安保设备的科技含量并不高，多数情况下采取人力的方式进行安全检查。但这种“人海战术”方式效率不高，会造成大量人力的浪费。在警用装备方面，首先，可以利用移动警务通的智能识别技术进行人像识别、车牌识别、证件识别等，采集现场视频、音频等数据信息实时上传指挥中心，实现高效率的扁平化指挥体系。其次，在出入口架设人脸识别探头，通过人脸识别找出犯罪嫌疑人、通缉的在逃人员以及重要的贩毒人员并及时报警。再次，将活动周边重点场所部署有效监控，使用高清摄像头、红外摄像机，并结合后台智能分析，掌握整个活动场所的实时情况。

3.4进行风险评估，详细制定应急预案

大型活动涉及人员广泛、情况复杂多变，公安机关应当事先收集情报信息，对活动现场情况和社会整体情况进行安全隐患和风险评估，并据此制定安全管理措施和突发事件应急措施。首先，做好风险评估，密切关注和收集近期社会动态和网络舆情，加强各类不稳定因素、群体性事件苗头和涉稳情报线索搜集掌握、研判分析，分析可能发生危险的部位或环节，进行重点监测。其次，制定详细的应急预案，根据风险评估的结果，制定相应的处置方案，建立突發事件处置组，加强活动期间巡逻防控，加强值班备勤，遇有各类突发事件作为应急处置警力，防止重大群体性、突发性事件发生。

4.结语

近年来，我国国际地位逐步提高、经济实力不断增强，一系列具有国际影响力的大型活动数量增加、规模提高。大型活动是否成功举办影响着地方政府形象和社会治安稳定，公安机关作为管理社会治安的行政机关，对于大型活动的安全保卫工作自然有着不可推卸的责任。随着大型活动的规模扩大、社会影响力增强，公安保卫的工作难度随之增加。在实践中，我国的大型公安保卫工作积累了一些经验，但仍面临着职责分工、科技含量、法律保障、民众安全意识等方面的问题。完善大型活动公安保卫工作机制、解决其面临的问题刻不容缓。本论文从实例出发，对我国大型活动公安保卫工作的现状进行剖析，并结合比赛举办的成功经验和不足之处，提出推进安保社会化、进行风险评估、完善法律保障、提高科技含量等对策建议，以期对我国未来的大型活动公安保卫工作的发展提供参考和借鉴。

参考文献：

[1]华敬峰.大型活动安全保卫的原则[J].公安研究，2004，（11）：35

[2]武西锋.大型群众性活动安全保卫工作实务指南「M」2013，15

[3]中华人民共和国国务院《大型群众性活动安全管理条例》.2007 年 9 月

作者简介：曹佳（1995.10—），女，四川省成都人，成都市双流区四川大学法律硕士研究生

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