整体性治理理论视角下的警务运行机制创新研究——以金华市公安局“一警情三推送”机制为例

石汝楠

随着公安改革纵深化的推进，警务运行机制改革逐渐迈入“深水区”，尽管已经取得一定成绩，但是与经济社会发展的需要、人民的期盼仍有差距。赵克志同志指出，要继续深入推进警务机制改革，把握公安发展“十四五”契机，实现公安工作改革创新并取得突破进展[1]。如何化解改革过程中面临的难题，从哪些方面着手开展，成为亟待解决的问题。部分地方将目光投向了以源头治理为导向、强调行政机关协调合作的整体性治理范式，希望通过这种范式提倡的多主体治理、信息化治理、平台资源整合等方式突破现行警务运行机制改革中的瓶颈，打造效率高、效能好的基层警务运行机制。在公安改革的发展进程中，重视顶层设计的同时，也要尊重基层首创。金华市公安局（以下简称金华市局）在警务运行机制创新方面进行试点探索并取得显著成效。本文将以金华市局为例，尝试探索出一种基于整体性治理范式创新警务机制运行的路径方法。

一、整体性治理理论与警务运行机制

（一）整体性治理理论

整体性治理理论属于公共治理理论范畴，是打造服务型政府、实现治理体系和治理能力现代化的新理论趋向。有学者总结概括出整体性理论是以满足公民需求和实际问题为导向和出发点，强调部门之间的合作性联动、整合，注重调节目标与手段之间的关系，注重新科技运用的一种后公共治理理论[2]。整体性治理理论的观点，为政府治理提供了协调、整合的良好视角，丰富了打造社会治理共同体、治安共同体的理论基础。从治理边界的角度来看，单一治理主体的边界逐渐模糊，多主体联合治理的特点日益凸显。多主体联合治理往往会带来更多的效率收益，人类共同体的实质是不同个体间为实现目的而能动的互相交往的活动。对于政府治理而言，要扩大治理主体的范围，就要在以公共性原则为支持的民主价值的指引下，让多元化治理主体有深度地嵌入到公共治理之中，化解部门间的壁垒，打造社会治安共同体，以形成“无缝隙合作”的治理状态[3]。

（二）警务运行机制

警务运行机制是警务工作在有规律的进行过程中，影响这种工作的结构、功能和相互关系，以及这些因素产生的影响、原理和运行方式。近年来，全国各级公安机关学习和发展“枫桥经验”，为达到编织服务型网络、实现便民利民的变革目标，积极开展警务运行方式和运行机制的变革，牢牢把握时代赋予的全新发展机遇，构建符合时代需要的现代化警务运行机制。“一警情三推送”机制就是金华市局在警务运行机制改革过程中进行的一次实践探索。影响警务运行机制的要素主要有以下几个方面：

1.治理理念是警务运行机制的先导。意识指导实践，所有治理行为的开展、警务机制的运行，其内涵都是共同的治理理念。一方面，要创新治理理念探索治理新策；另一方面，通过治理实践经验丰富治理理念，二者相互促进，形成良性循环。

2.工作流程是警务运行机制的核心环节。治理理念的变化需要工作流程作为框架支持，利用流程拧紧责任链条，实现警务的闭环运行。警务流程再造是警务模式调整的一种重要途径，是打造现代化警务体系的举措。无论何种工作理念都需要工作流程的实际落实，缺少落实的理念都是一纸空文。

3.治理主体是警务运行机制的主体。先进的理念和完善的流程需要治理主体的行动来落实，多主体治理意味着包括体制内和体制外的多部门、多组织参与公安机关社会治安治理，公安机关和其他部门共同打造社会治安共同体，形成多中心良性互动格局。公安机关不再是唯一的社会治安主体，包括公民在内的其他主体也不再是唯一的治理客体，治理过程也不仅仅是单向管理，而是多线共治。

4.“去行政化”是警务运行的关键。行政化是长期以来多种原因形成的复合生态系统，包括功能上的行政化、组织机构上的行政化、警务人员的行政化。对于警务运行机制而言，去行政化意味着打破传统的处置流程，打破传统科层级的束缚，使公安机关在一定范围内摆脱传统行政条框的束缚，赋予警务活动更大的活动空间。

二、整体性治理理论与警务运行机制的适用性分析

在构建国家治理能力和治理体系现代化的进程中，警务工作机制的创新应当在党委领导、政府支持的原则下，从整体性治理理念出发，以政府多部门、多科室，社会公众和公安机关等为多元主体进行创新研究。

（一）整体性治理理论为警务运行机制提供新视角

在全面深化改革这一总体目标的统领下，在市域社会治理现代化的进程中，公安机关作为维护国家稳定和社会治安秩序的国家机关，其创新势在必行。治理现代化强调治理，这种由“管理”到“治理”的转变，强调政治的民主性，更加追求善治[4]。在这种大背景下，把整体性治理理论带入创新警务运行机制的研究，无疑为警务运行机制研究提供了新的视角，即警务工作运行机制的创新不是仅局限于内部创新，而是由内向外发散式创新，将所牵扯到的部门、单位、社会组织吸收进工作机制之中，打造治安共同体。

（二）警务运行机制创新关键源于对多元治理主体的认同

整体性治理理论强调部门的整合和功能的整合，旨在通过多部门联动实现工作效率的提升。对于警务运行机制而言，公安机关积极吸收其他部门的力量，打破部门间的壁垒，将多部门力量转化为基层治理的内生力量。另外，当前公安机关所处的时代是高度复杂且不确定的时代，每一个社会个体都无法独立存在，传统“个人主义”指导下构建的行政体制日渐式微，每个人每个部门都不可能“独善其身”，相反我们的环境决定了每个社会个体都是“共生共存”的共同体[5]。一方面，公安机关转变意识，认识到在数据联动时代，协同合作的效率远高于单打独斗，认识到基层治理离不开多元主体的参与。公安机关有了对合作的认同，才能有更好的合作。另一方面，公安机关应以良好的姿态主动展开与多元治理主体的联动，因为其他部门对公安业务直接需要的需求度可能会低于公安机关对其他部门的直接需求，因此需要公安机关主动与其他部门联络合作。

三、“一警情三推送”机制的地方实践

“一警情三推送”机制创造性地打破了传统的接处警流程，在传统110派警的基础上，创造性地提出了接处警警务运行的三步走路线。其中的“三推送”分别如下：一是推送出警民警，同时以短信等形式将数字平台有关出警对象信息发送至该民警；二是推送网格或片区责任民警，将无法当场处置完全的警情推送给警情地的网格责任民警，双方共同解决问题；三是仅依靠公安机关单方面力量无法处置的警情，将会推送至有关单位，形成齐抓共管的治理合力。“一警情三推送”机制的流程可由图1表示。该机制率先在永康提出并实验，取得良好成效，随后该机制在金华进行推广，取得一定成效，自2020年3月开始推行。截至2020年8月底，金华纠纷类警情同比下降15%，矛盾纠纷化解率由2019年的95.2%提升至98.7%，“民转刑”案件同比下降32%，社会治理合力明显增强[6]。

图1 “一警情三推送”运行机制

四、创新警务运行机制的实现路径

（一）树立现代化治理理念——警务运行机制改革整体性治理的价值选择

治理理念创新是实践探索的逻辑起点，地方探索是治理理念的落实。在后工业社会的历史进程中，社会治理形态发生了巨大变化，呈现出治理主体多元化、治理环境泛在化、治理功能共享化等特点[7]。针对社会治理的难题，金华市局对治理理念的创新主要体现在创新对信息利用的观念。传统观念中的公安大数据应用多集中在风险研判、人证核查等方面，而“一警情三推送”机制将传统的风险研判与接处警相融合，将信息技术进一步下沉，为源头治理提供技术支撑。

在公安改革纵深化的推进过程中，改革逐渐进入“深水区”。公安改革应当树立现代化治理理念，包括“源头治理”理念、“多中心治理”理念、“智慧警务”理念，具体如下：第一，“源头治理”理念。中共十九届四中全会将“枫桥经验”写入决定，这表明“枫桥经验”不仅是基层治理样本，还成为了党和国家政策、决策制定的重要依据和经验。公安机关在新时代要进一步发扬“枫桥经验”，将矛盾化解在萌芽阶段，将危险遏制于潜在时期，切实做到在风险源化解风险。将矛盾化解在基层，实现“小事不出网格，大事不出社区”的精细化治理，正是警务运行机制创新建设的目标之一。第二，“多中心治理”理念。奥斯特罗姆提出的“多中心治理”理论，强调的是政府治理过程中其部门本身所具有的多元性[8]。基层警务活动逐渐呈现出复合性强的特点，这成为影响警务工作效率的重要原因，因此公安机关需要积极与其他部门机关寻求合作，形成“公安主导，部门参与”的基层警情处理机制。第三，“智慧警务”理念。警务运行机制改革步入深水区后大力提高科技平台的开发与建设，其核心要义就是充分释放基层活力、节约人力物力财力资源、提高治理效能，让“智慧警务”切实作用于基层警务工作。

（二）握紧公安信息化的抓手——警务运行机制改革整体性治理的技术推进

在新科技革命高速发展、政府数字化转型加速的背景下，公安机关始终把打造立体化的治安防控体系作为建设目标。让科技造福社会、让科技满足警务机制改革的需要、让信息化推动公安治理效能的大幅度提升始终是公安信息化的建设目标。高效便民是警务工作自始至终的目标之一，信息技术是不可或缺的手段，在公安信息化的建设中发挥了不可替代的作用。“一警情三推送”模式以智慧警务为依托，借助大数据研判平台，使用决策树分类、回归分析等多种分析方法，构建纠纷预警模型，建立四色风险预警系统，并通过立体化的图像展示预警结果。该图像具备层次感强、内容清晰明了等特点。在“一警情三推送”的具体运行过程中，接处警民警在接到警情的同时，会立刻收到研判平台的短信通知，介绍相关情况，为民警现场处置提供信息保障这一机制改变了多数信息依靠现场询问的现象，使民警更全面了解处警对象，提前预备相关对策，有利于弱化矛盾冲突，降低处警难度，提高处警效率，提升公民满意度。金华市局在推行“一警情三推送”机制的过程中，将信息化覆盖在接处警的每一个流程，有力的技术平台支撑是该机制实现多元化治理的核心一环。

警务运行机制改革对信息化的利用可以分为以下三个方面：一是整合多平台资源。通过平台联动实现政务信息与公安基础要素信息的融合，借助城市综合治理平台向社区延伸落地的有利契机，将政务信息进行筛选整合，协调增设社区综治模块，促进了政务信息与公安大数据的深度融合，进一步提升了基层警务工作的信息化、数字化、智能化水平。二是各地区因地制宜设计创新。各地区的公安工作有不同的工作重点，警务机制的运行也存在差异，一套系统很难完全适配各地区的需要。因此各地在广泛吸收经验的同时，还需要结合各自打防重点进行调整。此外，要重视和鼓励公安机关工作方式的创新与设计，让工作实际问题倒逼公安改革，让公安改革直接面对最现实的问题，使新的运行机制具有更强的针对性、适用性和有效性。三是加大公安信息化人才体系建设。在基层实践中，存在基层民警技术难落地、数据质量不高、警员应用积极性差等现象。湖北省公安厅针对这一现象提出了“百千万工程”，力图实现技术平台管理型、骨干型、应用型人才的足额建设目标。在建设层面，公安机关加大吸收信息化人才力度，增设编制，并提供良好的福利保障；在实施层面，加大民警培训力度，通过培训使更多的民辅警更熟练地掌握平台使用方法；在发展层面，加大信息技术培养力度，提高公安信息技术的普及率，为深化公安信息化建设储备力量。

（三）固化流程形成稳定机制——警务运行机制改革整体性治理的程序保证

整体性治理范式注重追求整体效益，目的是在整体性治理理论的指导下构建新的治理范式，使组织价值最大化。但是整体性治理范式的模型构建具有长期性、复杂性的特点，因此需要一个制度化、常态化的稳定运作结构来维持、发展、优化这种运作模型。

警务运行机制作为公安基础工作的常态化机制，其运作逻辑是通过制度设置将地方性实验性策略转化为稳定的制度化流程，实现对公共行政资源的整合利用，进而实现公安基层警务运行机制从被动型治理向主动型治理的转变。在上述转变过程中，公安机关对多个行政部门的资源进行整合与吸纳，存在一定的政治基础和社会基础。一方面，公安机关为完成复杂的警务工作，需要与其他部门协同交流，双方之间已经存在一定的沟通基础；另一方面，公安基础工作面向的主要客体是人民群众，已经开发出以“人民调解员”“楼长”为代表的群众治理角色。金华市局推行的“一警情三推送”机制从理念到实践进行了创新性尝试，并将这种尝试总结成相对固定的流程，实现了发案率降低、矛盾化解率升高的目标，使社会合力在公安基础工作中的作用得到显著体现。

（四）多元协同治理——警务运行机制改革整体性治理的必由之路

面对复杂的社会问题，部门间的联动运作成为解决问题的新常态。在基层民警的广泛接处警中，土地、宅基地、房产、劳动报酬等纠纷数见不鲜，但是仅凭公安机关一家很难解决问题。为解决这一矛盾，“一警情三推送”机制设置了“推送相关部门”环节，同时，为了避免部门间相互推诿，该机制将“推送相关部门”列为第三级推送，明确该警情只有在无法被出警民警和责任民警处置的情况下，才会推送到有关部门进行联合处理。部门间的联动合作，是社会治安综合治理在新时代背景下的一次创新与实验，是在全面深化改革、推进公安改革纵深化发展过程中的一次尝试。

深化警务运行机制改革不仅要理顺公安机关内部各部门之间的关系，也要加强不同行政部门、社会等多元主体之间的合作，构建多元参与的警务运行机制。一是理顺公安机关内部协同关系，在网格化治理背景下实现网格责任民警和接处警民警的信息互通，加强横向公安机关内部的协同性、体系性；同时要强化公安机关与其他职能部门的协同性，打破部门间壁垒，打造“公安主导，多元协同”的警务运行机制。二是开门问策，广泛吸收执法人员意见。基层民警作为警务机制运行的运行者，应该让他们广泛参与警务运行机制的建设，切实反映工作中面临的困境与难题，提出针对性的假想方案，不仅让广大民警成为践行者，还让他们成为设计者。但以往的警务运行机制改革哪些通道需要打通、哪些环节重复冗杂，往往由部门领导单方面决定，导致部分决策与实际不符，降低了决策的运行效果。多元主体的协同参与对优化警务运行机制流程、提高运行效率和治理效能有重大意义。

五、结语

整体性治理理论所蕴含的理念、目标、方法对警务运行机制改革有重大的启发作用，特别是在改革路径探索方面，展现出很强的针对性，因此将警务运行机制改革的路径探索置于整体性治理范式的考察之中，提出与理论逻辑相符合的改革策略，有益于深化推进改革自身的发展。当然，探索警务运行机制的改革不可能囿于一种理论，必须要因地制宜、广泛实践，善于从广泛的管理学理论中发现、应用适配的理论，在理论和实践的双重基础上不断构建出有特色、有实效的警务运行模式，推进公安改革纵深化发展，与公共行政部门形成治理合力，实现实力效能的共同提升，从而打造出真正的服务型政府。