乡村振兴战略下黑龙江省基层政府职能转变研究

刘东冰

摘   要：2020年是我国全面建成小康社会的收官之年，同时也是乡村振兴战略三步走中第一步的最后一年，因此，要使乡村振兴战略取得重要进展并确保制度框架和政策体系基本建立。在这样的背景下，对乡村振兴战略下黑龙江省基层政府职能转变现的现状进行分析，找出在乡村振兴战略下黑龙江省基层政府职能转变存在的问题，并提出合理界定基层政府权责边界、完善基层政府监督机制、适当增加基层政府财权的对策，对于乡村振兴战略的实施以及实现全面建成小康社会具有重要意义。

关键词：乡村振兴;基层政府;职能转变

中图分类号：D523-3;F323        文献标志码：A        文章编号：1673-291X（2021）05-0013-03

引言

2020年是我国全面建成小康社会，实现第一个一百年奋斗目标的收官之年。同年2月5日发布的中央一号文件《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》从5个部分作为总要求并为实现全面建成小康社会的目标做准备。习近平同志在党的十九大报告中指出，农业、农村和农民问题是关系国计民生的根本问题，必须始终把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略[1]。通过分析历年黑龙江省国民经济和社会发展统计公报可知，黑龙江省常住人口城镇化率逐年上升，乡村人口逐年减少。但是区域之间的发展是不平衡的，全省的“三农”问题解决仍不容乐观。因此，乡村振兴战略的提出不仅为黑龙江省基层政府职能转变提出了新的要求，而且在战略实施的过程中出台相应的政策会为黑龙江省基层政府职能转变提供新的依据。

一、乡村振兴战略下黑龙江省基层政府概况

截至2019年末，黑龙江省总面积47.3万平方公里，农村人口为1 466.8万人，常住人口城镇化率为60.9%。虽然城镇化率过半，但是这种城镇化是不真实的，实际农村人口仍占大多数，城镇化水平仍有待提高。根据表1可知，黑龙江省哈尔滨市和绥化市的乡镇政府数量相对较多，而数量最少的是伊春市。针对黑龙江省地广人稀的现状，设置较多的基层政府，可以方便對村屯实行管理。因此，在乡村振兴的背景下，对于黑龙江省这样的农业大省而言，乡镇政府的职能履行显得尤为重要。

二、乡村振兴战略下黑龙江省基层政府职能转变存在的问题

（一）职能导向存在偏差

职能导向是指政府在运行或履行职能时的依据，在不同的时期我国政府有不同的职能导向。随着时代的进步和经济的发展，现阶段我国的政府主要是以服务为导向的职能政府，也就是服务型政府。基层政府是最贴近群众、最能反映基层需求的政府，同时也是人民意志最真实的体现者，因此，基层政府是服务型政府最有力的体现。然而，黑龙江省基层政府在职能履行时存在一些问题，虽然职能的行使是以服务型政府作为导向的，但在实际行使过程中职能导向存在偏差[2]。以春耕为例，黑龙江省地广人稀，农业人口众多并且分布散乱，加大了基层政府的管理难度，并且农业生产以保护环境为出发点，春耕时期严禁“放荒”焚烧秸秆，基层政府接到相关指令，强制发布禁止焚烧秸秆的指令，违者处分，导致农民不敢“放荒”，加大了春耕难度。虽然保护生态环境是发展的宗旨，但是对于黑龙江这样的农业大省，禁止焚烧秸秆可能会影响粮食产量，一定程度上忽视了服务型政府的本质所在，没有真正以农民的利益为出发点[3]。针对焚烧秸秆的问题，基层政府通过对秸秆进行“打包”统一进行处理来解决。这种方式看似解决了焚烧秸秆的问题，但是由于秸秆处理手段滞后，部分地区直至春耕时打包的秸秆依旧囤积在地里，对春耕造成一定的影响。

（二）基层政府监督机制不完善

基层政府职能履行好坏需要接受来自多方的检验。现阶段黑龙江省基层政府接受的监督主要是来自上一级政府部门的监督，缺乏全方位、多角度的监督机制。根据公共选择理论，政府中的官员属于“经济人”的范畴，他们以追求经济利益最大化为目标，在行为选择时会以自己的利益作为衡量的标准进行选择[4]。“一打事前审批不如一项事后监督”。基层政府属于一级行政组织，具有绝对的办事权力，对于工作好坏的评价仅靠完成任务的程度作为评价标准，而缺乏来自基层群众、社会团体以及基层政府自身的监督。用完成任务的好坏作为评价基层政府职能履行情况的指标是不全面的。基层政府的服务对象是基层群众，他们工作的好与坏应该以群众的满意度作为评价指标;而社会团体作为第三政府组织，拥有与基层政府一样的责任，因此，基层政府同样应该接受社会团体的监督。对于基层政府而言，“上有政策，下有对策”情况的出现从根本上来说是缺乏合理有效的监督机制导致的，基层政府往往实行“一家独大”的基层治理机制，履行职能时往往越位于基层民众与社会团体，忽视基层民众和社会团体的作用，因此在职能履行时缺乏全方位的考量，容易导致策略性执行[5]。

（三）基层政府财力匮乏

在乡财县管的体制下，基层政府的财政能力有限，有的上级政府将相关职能全部落到乡镇，相比其承担的冗杂事务严重不对等，并且乡财县管管理体制的形成有其历史的必然性。在20世纪80年代中后期至20世纪90年代中期，因乡镇政府兴办各类企业又经营管理不善而引发的债务危机，直到21世纪农业税取消致使基层政府财力锐减而引发的财务危机，这些危机的出现导致基层政府日常运转出现严重问题。特别是在乡村振兴战略背景下为满足人民日益增长的美好生活的需要，基层政府需要提供的基层公共物品的供给及提供的公共服务越来越多，但是由于财力有限，基层政府只能通过使用上一级的转移支付或者向村民进行集资来履行公共服务职能。同时，由于基层政府招商引资能力有限，加之农村发展落后的现状，所以很难有企业愿意投资，导致多数乡镇仍以第一产业生产为主，二、三产业发展较慢，工商税收可获得的财政收入较少。财力的匮乏，导致乡镇政府在不能够开源的情况下，只好“节流”，在提供公共服务、实行社会管理等方面都带有明显的“策略性”。部分乡镇政府为了自身的生存并且保证正常运转，会适当减少公共支出的比重，导致乡村振兴战略实施缓慢。

三、乡村振兴战略下黑龙江省基层政府职能转变途径

（一）合理界定基层政府权责边界

清晰界定基层政府职权，上级政府应适当为基层政府减压，使乡镇政府财权与事权相统一。减小乡镇政府职能导向存在的偏差，适当为乡镇政府减负，为基层政府更好履行职能提供正确的导向。改变乡镇政府在处理事务时疲于应付的现象，从而提高乡镇政府的工作质量。厘清权责边界，防止遇到问题时互相推诿的现象，更好服务于乡镇民众。县级政府建立乡镇政府的“责任清单”，明确乡镇政府必须承担哪些责任、必须做好哪些事情，明确乡镇政府的职责边界。建立“权力清单”，坚持法无授权不可为，在坚持法律原则的基础上确定哪些该管、哪些不该管，避免出现上级政府运用本级政府政治权威将责任下放给乡镇政府的现象。对于清单以外的事务按照“谁出钱归谁办”的原则，对于需要下放的管理权限，界定好乡镇政府的具体职责，并依据法律规定的乡镇政府承担的下放公共职能必须赋予乡镇政府财权和事权。

（二）完善基层政府监督机制

要完善基层政府监督机制，就要完善基层政府绩效考评过程及结果运用。

1.简化绩效考核名目

绩效考核要根据乡镇政府的基本职能作为考核内容，对于下放的职能另行进行考核。适当取消各级各类不必要的考核，减少考评结果中的“水分”。

2.调整考核结构

适当降低招商引资在绩效评价内容中的比重，重点将评价权重放在履行公共服务职能上，禁止出现“一票否决”的情况。绩效考评不单单是对乡镇政府履行职能本身进行评价，同时也要比较不同乡镇的职能履行情況以及进行纵向比较。任务指标完成情况是考评的一方面，更重要的是乡镇居民对于政府工作的满意度。

3.科学运用考核结果

考评结果的合理运用是进行绩效考评的重要步骤。要将正向激励与负向激励相结合，通过绩效考评结果发现在工作中普遍存在的问题，针对共性的问题找到解决方法，提高乡镇政府工作效率。

4.考评的参与主体

考评的参与者不应仅是乡镇政府和社会团体，乡镇居民和上一级政府应共同参与其中，对乡镇政府职能进行全方位的考评。强化考核结果运用，坚持把考核结果作为领导班子调整及领导干部选拔任用、职务升降、奖励惩处的重要依据，对服务意识差、完不成工作任务的干部按照相关规定严肃追究责任。严格执行工作、考勤、病事假等制度，切实解决乡镇干部“走读”问题。

（三）适当增加基层政府财权

县级政府应按照事权财权相一致的原则，根据乡镇所承担的事权，扩充乡镇财政，相应提高对乡镇财政转移支付额度。上级财政要加强对地方财政的支持力度，将一般性财政转移支付占比和专项拨款保障水平逐步提升，将结余资金转入教育、医疗、社保等公共服务领域，为基层政府提供更稳定的财政保证。同时，要深化财税体制改革，精减财政转移支付流程，加快专项转移支付速度，加大对经济发展相对滞后地区的税收返还力度。乡镇自身应加强财政规范化建设，完善财政预算制度，推进乡镇财政透明化。

结语

对黑龙江省基层政府职能转变情况进行研究，有助于推动黑龙江省乡村振兴。在农村基数大、三农问题比较突出的黑龙江省，乡村振兴战略的提出能够为基层政府职能转变明确方向，同时，基层政府职能的转变能够更好服务于乡村振兴。因此，要想使乡村振兴在战略在黑龙江省有序展开，就必须加快基层政府职能转变步伐。

参考文献：

[1]   韦宁卫，李萍，唐元平.乡村振兴战略视角下我国“三农”问题面临的新挑战与体制机制构建[J].改革与战略，2020，36（10）：103-114.

[2]   叶敬忠，豆书龙，张明皓.精准脱贫与社会建设的有机衔接：理论逻辑、实践困境与路径选择[J].南京农业大学学报：社会科学版，2019，19（5）：1-7，154.

[3]   邹孚昀.基层政府职能转型与乡村振兴的研究[J].商业经济，2018，（7）：105-106.

[4]   朱飞荣.乡村振兴战略中基层政府职能转变研究[J].中国乡镇企业会计，2019，（6）：132-133.

[5]   孙彩红.权力清单与地方政府职能转变——以苏州市相城区为例[J].甘肃社会科学，2017，（2）：36-42.