基于SWOT模型的国家职业教育改革实施方案分析

林宝霞

摘要：职业教育改革发展是实现教育现代化的重要内容，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》全面推进职业教育现代化建设。作为政策指导，对其重点内容的研究有利于推进我国职业教育建设。基于SWOT模型的视角分析更能充分认识我国职业教育改革实施中面临的优势、劣势、机遇及挑战，为职业教育的改革与发展提供有效参考。

关键词：SWOT模型;国家职业教育;改革实施方案

一、国家职业教育改革实施方案产生背景

职业教育是国民教育的重要组成部分，职业教育的发展深刻影响着社会经济的发展进程。在国家教育政策的指导下，各项方针的政策的出台不但立足于加强劳动者自身职业技能建设，更致力于推进我国职业教育改革与发展，为我国社会主义现代化建设提供人力资源基础。

随着现代化建设的推进，科技的力量在经济建设中得到有效的推广与应用，但是应用型人才的增长速度却难以满足快速发展企业的现实需求。目前应用型、技能型人才的缺失仍是制约经济发展的瓶颈。由于职业教育自身专科办学层次不高，社会参与力度不足，导致职业教育发展整体水平相对滞后。对此，十九大报告中明确提出要“建设知识型、技能型、创新型劳动者大军，弘扬劳模精神和工匠精神，营造劳动光荣的社会风尚和精益求精的敬业风气。”[1]将职业教育改革实施作为树立“工匠精神”推进教育改革与人才培养的重要抓手。

我国《国家职业教育改革实施方案》（以下简称《方案》）政策地出台和实施，便是顺应新时代职业技能发展的变化与需求，符合职业教育改革发展的时代特色，打造产教融合的人才培养的新模式。

二、国家职业教育改革实施方案的重要意义

（一）明确职业教育的重要地位

《方案》指出“職业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位。”[2]职业教育与普通教育不同，其受众群体年龄阶段分层弱化，且在扩招的影响下，职业教育可深化延伸为终身学习的教育模式。职业教育与普通教育对于国民教育的发展而言同等重要，但事实上以往职业教育一直被视为“低端”培养，在发展层面未受到应有的重视。此次《方案》对于职业教育的地位做出了明确说明，有利于职业教育改革的全面推进与发展。

（二）引领落实“双高”行动计划

自2006年启动国家示范性高职院校建设以来，职业教育政策便开启引领高职院校树标杆、争模范的发展势态。但在专业化发展的过程中，却存在各个专业协调度与整合度不高的局面，导致产学融合出现分割壁垒，急需专业群建立的指导与完善。对此，《方案》提出了明确的方向“到2022年，职业院校教学条件基本达标，一大批普通本科高等学校向应用型转变，建设50所高水平高等职业学校和150个骨干专业（群）。”[3]在方案的指导下，2019年4月，教育部、财政部发布《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》，以及印发《中国特色高水平高职学校和专业建设计划项目遴选管理办法（试行）》的通知。支持优质高职学校和专业群率先发展，打造具有中国特色、世界先进水平的高等职业学校和骨干专业群。

（三）统筹职业教育改革政策实施指导

《方案》作为国务院出台的职业教育发展的统筹指导政策，从深化职业教育改革的顶层设计，提出了对我国职业教育全方位的改革设想。从宏观战略部署到微观战术指导，将职业教育改革实施的内容具体划分为“职教20条”，从20个具体层面对职业教育体系构建、职业教育发展形式、职业教育配套政策、职业教育实施及督导评价进行明确部署，具有深刻的指导意义。

三、国家职业教育改革实施方案SWOT分析

SWOT分析法是管理学领域的一种分析方法，经常被用于战略制定及战略分析，但近年来逐渐被应用到教育等研究领域。在职业教育领域研究，通过SWOT 分析法能够围绕我国职业教育发展的优势、劣势、机遇及挑战进行深入剖析，对职业教育实施开展进行更为深层次的研究，有利于形成对《方案》的宏观与微观层面深刻的解读，促进我国职业教育实施改革更好地发展。

（一）优势分析（S）—职业教育投入保障

首先，健全的财政经费投入。政府的财政支持凸显着我国职业教育改革实施保障的力度与优势。在专项资金方面，“2006年—2013年，中央财政共投入专项资金46亿元，分两期实施，支持建设了200所国家示范（骨干）高职院校。”[4]根据《中国教育经费统计年鉴》表明，国家财政对职业教育发展专项经费投入每年不断增多。如：2011年—2016年高职高专教育经费分别为1251亿元、1410亿元、1452亿元、1518亿元、1726亿元、1836亿元，经费保障呈稳定增长趋势。《方案》的出台为职业教育投入提供了更有力的经费支持，要求新增教育经费要向职业教育倾斜，明确“中等职业学校生均财政拨款水平可适当高于当地普通高中。各地在继续巩固落实好高等职业教育生均财政拨款水平达到12000元的基础上，根据发展需要和财力可能逐步提高拨款水平。”[5]

其次，培训评价组织社会力量的投入。我国职业教育的发展基于“大职教观”视阈下，将职业教育由传统的专科学历教育延伸到学历教育结合社会培训与劳动教育，不断提升受教育者的技能水平与技能认定能力，满足人才供给侧结构性需求。在完善职业教育与培训体系的形势下，教育力量的主体不再仅仅单纯依靠高职院校，而更多来自于社会力量的参与，助力校园办学实现职业技能人才培养。通过社会化机制公开招募并择优遴选培训评价组织，鼓励调动社会力量补充校园不足，为多元化办学提供了强有力的支持与保障。

再次，技术技能人才待遇的不断提升。我国各级政府一直重视对技术技能人才的激励与保障，2018年3月国务院出台《关于提高技术工人待遇的意见》，随后各省陆续出台实施意见。以黑龙江省为例，明确提出“鼓励企业对于关键技术岗位、关键工序和紧缺急需的技术工人，实行协议工资、项目工资、年薪制等分配形式，设立特聘岗位津贴、带徒津贴等特殊津贴。”[6]2019年《方案》的出台又对提升技术技能人才的待遇加以巩固与保障。提出工资分配向高技能人才倾斜、资金支持建立大师工作室、职业院校毕业生与普通高校毕业生享受同等待遇，彻底清理歧视政策，形成推进国家职业教育改革的优势力量。

（二）劣势分析（W）—“双师型”师资队伍不足

教师是教育的推进者，职业教育的发展更离不开师资队伍自身的发展壮大。所谓“双师型”教师是指同时具备理论教学和实践教学能力的教师。但目前我国职业教育“双师型”师资占比较低，“我国职业院校任教的教师数量共有130多万人，其中，高职院校的双师型教师比重大约是在40%左右，而在中职院校中的双师型教师比重大约是30%左右。”[7]对此，《方案》明确提出“双师型”教师占比达到专业课教师总数超过一半，并强调了教师团队建设，要分专业建设一批国家级职业教育教师教学创新团队。这无疑是对攻克“双师型”师资队伍建设问题提出了明确的指示。目前，我国职业教育“双师”建设问题主要表现为：

1.教师的实践能力不足。以往各院校在人才引进的入口环节侧重学历及知识理论的考察，忽视对引进教师其企业工作背景的规定，导致很多教师缺乏从事企业工作的经验，尤其一些高层次人才引进博士学历人员甚至从未有过企业实际工作经历，实践能力欠佳。

2.教师的教学能力不足。“双师型”建设是构成“双元制”教育模式的师资基础，这就要求职业院校教学与企业实践相结合，灵活调整专业教学内容，逐步推进由传统理论教学转向任务导向、项目驱动的课程改革。而目前一些职业院校教学手段陈旧，缺乏多媒体新技术及网络教学现代化教学手段，难以适应产教融合的教学模式变革。

3.教师的发展潜力不足。“双师型”师资管理建设不同于传统教师单一培养，更加侧重于企业与职业院校的互培互育，形成双向流通机制，激励促进教师队伍的发展。但在教师队伍的发展管理过程中，仍普遍存在着教师职称评定，唯科研论、唯论文论的固化模式。严重阻碍了“双师型”师资队伍的创新型建设，不利于职业教育改革的全面实施。

（三）机遇分析（O）—校企合作发展机遇

校企合作是深化产教融合的关键，是职业技能人才培养从“理论”学习到“实践”应用的必要手段。职业教育作为一种跨界教育，不能只在“围城”中办学。[8]应充分把握校企合作的机遇为人才链与产业链的衔接搭建桥梁。

一方面，简政放权为校企合作提供发展机遇。在推进职业教育改革的过程中，校企合作应充分发挥职业院校和企业的主体性作用，减少政府行政性命令干预。政府由“办教育”转向管理与服务，通过简政放权的形式保证校企双方探索合作的自主性。同时，《方案》明确各级政府积极支持职业培训，为校企合作发展提供优化服务，履行好监督管理职责，对于违规行为进行严肃处理，保障校企合作良好环境。

另一方面，减免优惠为校企合作提供发展机遇。《方案》重点在财税政策上给予校企合作更多地支持，其中“在开展国家产教融合建设试点基础上，建立产教融合型企业认证制度，对进入目录的产教融合型企业给予“金融+财政+土地+信用”的组合式激励，并按规定落实相关税收政策。试点企业兴办职业教育的投资符合条件的，可按投资额一定比例抵免该企业当年应缴教育费附加和地方教育附加。”[9]

在《方案》的推动下，众多企业把握校企合作，主动联合职业院校签订顶岗协议。以华为公司为例，在光计算、DNA存储、人工智能等领域非常重视技术技能人才，在国内与众多职业院校开展合作。职业教育校企合作的实践形式不仅为职业院校办学培养提供了创新机遇，更是面向企业输送人才，为企业发展提供了人才保障。

（四）挑战分析（T）—高水平实训基地建设挑战

职业教育实训基地是指集实践教学、社会培训、企业生产服务为一体的资源共享型合作模式，通过实训基地深化产教融合模式，為学校和企业培养高素质的技能人才。2005年教育部、财政部制定了《中央财政支持的职业教育实训基地建设项目支持奖励评审试行标准》，目的在于加强实训基地建设，增强培养技能人才的服务能力。通过十多来的努力，我国职业教育实训基地由学校主导转化为校企共建，并形成了实验室、校内工厂等多种形式。但与德国“校企一体化”、美国“合作型”实训基地构建、新加坡“教学工厂”、英国“企业工厂”等发达国家实训基地模式相比，我国实训基地的建设仍，面临着众多挑战。

一是实习基地建设硬件面临技术挑战。实训基地空间面积小，设备陈旧，智能化技术缺失，部分设备改建后使用率及维修保养率低导致应由学生动手的“实践课”变为老师操作演示的“示范课”;二是实训基地制度建设面临管理挑战。表现为实训基地“零星”构建未形成规模化发展，各地实训基地配套管理制度也不尽完善;三是实训基地技术成果面临产业挑战。实训基地技术成果的孵化能力成为职业教育促进经济发展的必备要素，只有将职业技术能力转化为经济生产能力，才能使实训基地真正打造为发展职业教育的“实践沃土”。

《方案》的出台正是积极迎接高水平实训基地建设这一挑战。《方案》要求不仅要发挥高水平专业化产教融合实训基地的引领作用，同时还要鼓励职业院校建设或校企共建一批校内实训基地，借鉴国外实训基地的的运营模式，面向先进制造业等技术技能人才紧缺领域重点推进实训基地建设，缩小我国与发达国家实训基地的建设差距，迎接挑战实现产教融合创新式发展。

四、国家职业教育改革实施方案展望与推进建议

《方案》作为教育改革的指导文件是国家职业教育实施的行动指南，是深入推进国家教育改革的方针战略。在《方案》的统筹指导下，充分了解我国职业教育自身的发展特点，结合职业教育内外部因素分析，积极实现职业教育的现代化。

第一，培育职业教育改革多元主体，实现合作共赢。坚持政府财政投入力量，在资金方面保持职业教育实施政府支持的优势地位，更要鼓励民间资本及民办教育力量积极加入到职业教育实施改革的进程中来。同时定期进行专业的职业技能培训机构、技能证书认定机构、外聘技术专家团队对接入校指导工作。整合引进社会资源，通过引进交流机制的常态化，打造职业教育实施主体多元化力量，以高质量职业培训，推进职业教育高质量发展，实现合作共赢。

第二，推进职业教育教学管理创新，推进教育改革。以鲜明的“大国工匠”办学理念、特色专业的学科设置、现代化的教学手段，破除职业教育以往僵化的教学模式。同时，建立健全职业教育质量评价和督导评估制度保证办学质量。通过不断完善职业教育教学标准，优化学习成果认定、积累和转换，形成产教融合创新型教学管理模式。坚持知行合一，将高水平实训基地建设作为挑战，深刻把握校企合作的时代发展机遇。

第三，提高职业教育治理能力与治理体系建设，实现职业教育现代化。进一步加强党对职业教育工作的全面领导，全面统筹部署健全国家职业教育制度框架。通过轮训及研讨交流等多种形式打造“双师型”队伍建设，配套绩效考核、薪酬分配、职称评定及职务晋升等激励制度的构建，弥补现行职业教育的师资管理短板。全面树立现代化职业教育治理理念，深化职业院校治理结构，完善高层次应用型人才培养体系。以全方位的治理能力与治理体系，不断提高我国高素质劳动者和技术技能人才的全面发展。

参考文献：

[1]  习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2017-10-28.

[2][3][5][9]  国务院.国务院关于印发国家职业教育改革的实施方案的通知[Z].国发〔2019〕4号.

[4]  田志磊.改革开放四十年职业教育财政回顾与展望[J].教育经济评论，2018（06）：74-91.

[6]  黑龙江省人民政府.中共黑龙江省委办公厅黑龙江省人民政府办公厅印发《关于提高技术工人待遇的实施意见》的通知[Z].黑办发〔2018〕65号.

[7]  刘旭.我国职业教育课程改革中存在的问题——从国家职业教育改革实施方案谈起[J].河北职业教育，2019（06）：9-11.

[8]  姜大源.当代世界职业教育发展趋势研究[M].北京：电子工业出版社，2012：197.