“河长制”优化研究

王伟 吕涛

摘   要： “河长制”全面实施以来，我国河流管理与保护成效显著。“河长制”确认各级河长在河流管理保护中的职责，通过对河长每年工作履职情况进行严格考核并实施严格追责等措施，促进了我国水环境和水生态质量的改善并向长久保持。在实践中，我国“河长制”面临着本质偏离、考核异化、多元共治欠缺的困境，使得河流治理容易出现短期、反弹等现象，影响了“河长制”的实效。为此必须通过明晰各级河长的责任，确保以责任驱动“河长制”工作;建立多层面的科学完善的考核指标体系;坚持多元共治，弱化对行政权力的依赖来优化“河长制”制度，保障“河长制”的长效化、法治化。

关键词： “河长制”; 河流管理; 困境; 优化

中图分类号： D922.6               文献标识码：  A             DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.01.003

Abstract： Since“the River Chief System” was fully implemented， Chinas river management and protection have achieved remarkable results.“the River Chief System”confirms the responsibilities of river chiefs at all levels in river management and protection， and promotes the improvement and long-term maintenance of water environment and water ecological quality in China through strict assessment and strict accountability of river chiefsannual work performance. In practice， Chinas“the River Chief System” is faced with the dilemma of essential deviation， assessment alienation and lack of multi governance， which makes river governance prone to short-term effects， rebound and other phenomena， and affects the effectiveness of “the River Chief System”. Therefore， we must clarify the responsibilities of river leaders at all levels to ensure that the responsibility drives the work of“the River Chief System”; establishes a multi-level scientific and perfect evaluation index system; adheres to the principle of multi governance and weakens the dependence on administrative power to optimize the“the River Chief System”and ensure the long-term effects and legalization of “the River Chief System”.

Key words： “the River Chief System”; river management; dilemma; optimization

一、引言

起源于太湖流域水污染治理探索的 “河长制”，由于在实践先行中取得了不错的成绩， 在2016年底根据中央和国务院下发的文件（即：《关于全面推行“河长制”的意见》），“河长制”得以在全国全面推广。2017年，修改后的《水污染防治法》将“河长制”从国家政策进一步上升成为一项正式的法律制度。与此同时，各地关于“河长制”的地方立法也在不断推进。目前，浙江省、海南省、江西省、吉林省、福建省、龍岩市、山南市已出台专门的河长制的地方法规和地方政府规章，而其他省市在河道保护、环境保护、水污染防治、水资源管理、饮用水源保护等相关领域的地方立法中也规定了河长制的相关内容。 “河长制”全面实施以来，我国水环境治理工作取得了初步的成效，根据近几年的《中国环境状况公报》显示的数据，全国地表水Ⅰ-Ⅲ类水的比例逐年上升，而劣Ⅴ类水则逐年下降。

关于“河长制”的学术研究起始于无锡市，在全国首创 “河长制”工作之后。在2016年以前关于“河长制”的研究不多，主要集中在“河长制”产生的原因、实施效果如何、其存在是否合法，以及地方“河长制”工作经验的总结上。随着《意见》的出台以及《水污染防治法》的修改，“河长制”是否合法、是否存在短期性等问题不再存在争议，“河长制”的研究开始关注“河长制”与流域生态治理之间的关系，以及“河长制”考核机制的完善，或者分别从公共行政管理、行政法、环境法等角度对“河长制”存在的问题进行探讨。已有的研究虽然探讨了“河长制”实施中存在的问题，但是由于对“河长制”在全面实施过程中面临问题的原因分析尚不够彻底，因而所提出的对于问题的解决对策针对性不强。笔者拟就“河长制”实施中面临的现实困境进行全面阐述分析，提出根本上突破困境的思路，希望为“河长制”的常规化、长效化、法治化建设提供些许有益的建议。

二、“河长制”的产生根源与运行逻辑

（一）“河长制”的产生根源

“河长制”的产生根源是由于我国水资源现有行政管理体制存在的缺陷而导致出现了水资源危机、水环境危机、水生态危机等。我国河流治理和保护涉及多个具备相应水资源保护和管理职权（责）的部门（例如生态环境、水利、航运等多个职能部门），这些管理部门之间彼此管理目标不完全一致、管理信息透明度不够，管理范围分化，认定河湖环境问题的程序与评价标准各自具有差异化，难以解决河湖复杂多变的环境问题，使得我国河湖水生态环境状况整体不容乐观。 “河长制”的实施，河长肩负所管辖区域的河湖治理与保护的职责，在河长的统筹领导下，各涉水监督管理的职能部门之间进行分工协作与配合，履行完成各自水资源保护和管理的职责，以综合性、系统性的思维解决水生态环境问题，最终实现水环境质量的改善。

（二）“河长制”运行逻辑

根据相关法律法规和政策性文件的规定，我国实行四级河长体系。地方各级党政领导担任不同级别的河长，每一级河长管理和保护河湖的职责与自己行政级别相匹配。同时，各涉水管理的职能部门也要在河长的领导下，进行有效的分工、协作并配合，履行好各自的职责。河长及各涉水管理部门职责履行情况会每年被进行考核，进行奖优罚劣。即“河长制”的运行要经历三个环节，即定责、履责和考核追责，最终目标是实现水环境质量的改善。

三、“河长制”的实践困境

（一）本质的偏离

相关政策性文件中都规定对河长履职情况每年要进行考核，强调对履职不力的河长，必须要严格追究其责任，即强调河长必须按照职责要求很好地完成其“分内”工作[1]。 可以说，“河长制”的本质是一种责任制，是对政府环境质量负责制的具体落实，回应了环保问责制的要求[2] 。《水污染防治法》已经明确规定“河长制”的情况，河长履职不力是需要承担法律责任的。但是在运行实践中“河长制”真的是依靠“责任”驱动的吗？我们梳理一下2017年全面推行河长制以来，河长因履责不力受到处理的主要案件：

从有限的对河长履职不力进行处理的案件可以看出，一是受到处理的河长基本是基层河长（以村级河长为主），二是处理结果以党纪责任等为主，而非法律责任①[3]。

目前《水污染防治法》等法律并未具体规定违反“河长制”的法律责任，使得追究河长不履职等违法行为的法律责任无法可依。而在 “河长制”的地方法规中，对于不履行河长职责的河长，以及实施河长制管理的相关部门的责任人的追究法律责任，也大多没有实质性的规定。因此，当前运行实践中，“河长制”并非真正依靠“责任”来驱动，河长认真履职的动力更多还是来自上级的行政压力。以地方对河长考核的规定看，河长考核不合格的，或是被上级河长约谈（如山东省），或者是被调整工作岗位，同时几年之内不能被提拔重用（如山西省），或是被通报批评（如湖南省、安徽省）等等。 可以看出，“河长制”工作更多是通过行政压力，将水环境治理和水资源管理保护的任务逐级分解落实，并通过严格考核，督促各级河长认真履职、完成相关水环境治理和水资源管理保护的任务。改善水环境质量虽然不会使下级河长必然获得被提拔任用的机会，但至少能保证下级河长不会因为水环境治理和水资源管理保护工作不力而在职务晋升上受到影响。因此，如若政治压力不够大（即上级不重视），“河长制”工作则非常容易受到冷遇，部分基层政府及组织可能就会应付了事，使“河长制”工作浮于表面[4]，河流治理非常容易出现反弹等现象。例如广西南宁市市内河在2017年完成了整治黑臭水体的任务，但在2018年的抽检中又出现了严重的反弹现象[5]，之所以出现这种情况，和督查整改完成后政治压力减轻，因而基层政府和河长的放松有很大的关系。

（二）考核的异化

严格的考核制度能有效促进河长治河的积极性和有效性，但是不严谨的考核制度会对“河长制”工作带来负面影响，带来河长只追求短期可视的治理效果，忽视对河湖长期科学整治的问题。当前“河长制”考核工作存在以下问题：

1.考核主体单一。根据中央及水利部等相关文件规定， 组织“河长制”工作的考核主体有两类：上级河长和地方党委政府。从地方层面，当前我国各地方对考核主体和考核对象的规定也并不统一。有省总河长考核各市州政府及各市州河长（如湖南省）;总河长考核市州总河长（如贵州省）;上级河长考核下级河长（如海南省）;等等。不过各地“河长制”考核的规定也有一个共同的地方，就是“河长制”考核工作考核主体为行政机关自身，考核过程仅限于政府内部人员，即“河长制”考核主要是一种行政机关内部的考核，缺乏有效的外部监督机制，因而考核的公平性与合理性令人质疑。在2018年中央环保督查“回头看”中发现，水污染问题严重的广东省，在全面推行“河长制”后，一些河流水质不但没有好转，反而逐年恶化，当地政府恰恰是背后的推手！例如南山镇政府在北江一级支流漫水河的治理中，为达到考核要求，镇政府不仅是调整考核断面，而且还安装增氧机以提高河水中的氧气浓度，试图顺利通过考核[6]。再如广东省清远市，被纳入黑臭水体整治的澜水河、海仔大排坑等4条河，地方上报说这4条河经过治理后，水质监测达到相关要求，但是环保督察 “回头看”中发现，水质状况并没有改善，有些河段（如五洲世纪城段水体）水质根据监测数据显示，远远超过重度黑臭水体的标准，群众对此也非常不满意[7]。河北省定州市大沙河河段存在河岸两侧堆放垃圾、垃圾和污水直接倾倒在河中而污染河流的现象，县乡级河长未巡查河道但考核时在“河道巡查情况”一项中还是能被打满分，最终定州市在2017年河北省 “河长制”工作的考核结果不仅通过，还得到“良好”的成绩，被中央环保督察组批评为“河长制”形同虚设的典型[8]。

2. 考核指标设计欠缺足够科学性。目前各地河长制工作考核中，考核指标的设置存在以下几个问题：首先，差异性表现不够。以安徽省為例，其2018年省级河（湖）长制工作考核中，强调所属河（湖）段水质不达标，或者水质比上年下降的（即使水质是达标），都会被扣分。这样的考核指标本意是督促各地积极治水，但是没有考虑河流上下游的差异性，容易打击下游地区治水的积极性，因为下游地区由于开发利用程度高、污染排放量比上游地区大，因而河道下游地区治理的达标难度就比较大，往往需要转变发展方式才能达标，如果下游地区经过努力水质比上年改善，但水质未达标，还是会被扣分，因此下游地区可能因为努力了却仍然不能达标被扣分而不再有治理的动力。其次，指标设计不全面。河流治理运行机制包括控制污染源、污染治理和后期维护。目前，各地对“河长制”工作考核指标的设计，主要包括几个方面：一是看是否设置了健全的工作机构，二是看是否有完备的制度，三是看水环境治理效果状况。指标设计上既缺乏前期预防的指标，在水治理效果考核指标的设计上也浮于表面。如《上海市2018年度“河长制湖长制”工作考核评分细则表》中，考核标准中规定，河道中出现绿萍、水葫芦等水生植物大面积积聚的，以及有黑臭水体的，属于被扣分项目。地方政府因而往往热衷于通过清除河道中蓝藻浮萍、打捞垃圾等简单方式来进行水环境治理，短期内取得较为明显的表面治理效果，河道表面没有聚生水生生物以及发黑发臭即可，而忽视了对深度污染物的治理，因为这会花费较多的精力和时间。 最后，指标体系的设计中对公众满意度的重视程度不够。从各地对“河长制”工作的考核指标设计来看，往往缺少公共满意度的指标，即使有部分省份的考核指标设计中规定了公众满意度的指标，但是其所占的比值也较低。例如《福建省2018年度河长制工作考核评分细则》中，公众满意度的指标分值只占全部指标分值的2%。

3. 多元共治的欠缺。当今社会，环境问题已经成为涉及关系社会公共利益以及民生福祉的重要问题。解决环境问题，除了政府的组织领导外，更需要公众和社会组织的参与，因此水环境治理必须依靠政府、企业、公民等多元主体共同参与。

“多元共治”强调多元治理主体之间的对话与合作。当前“河长制”的实施中，无论是权力运行方式还是评价考核工作，都是在封闭的行政系统内部自上而下地进行。当前河流治理管理保护以政府为主导，各级党政领导的重视与否、考核评价及问责的强弱程度，以及决策是否具有科学性、稳定性和连贯性，直接影响“河长制”的实施效果，还不够重视河流治理管理保护中社会主体和社会机制的作用。从各地“河长制”工作的实施来看，各地基本上都做到了在河岸边设置了相应的河长公示牌，以便社会公众对河长工作进行日常监督，同时，很多省市招募河湖志愿社会监督员，但是这些社会主体参与河流治理管理保护仅仅是水污染行为发生后或河流治理不力情形下的末端参与，没有做到河流管理保护从决策、立法到执法以及司法守法全过程的参与。同时参与的领域也有限，目前的“河长制”的参与仅仅是“河长制”政策的宣传、举报监督等浅层次的领域。即目前“河长制”的实施还是强调政府的主导作用，“多元共治”没有得到有效贯彻实施。

四、“河长制”的优化建议

（一）回归责任驱动的“河长制”工作本质

“河长制”工作的本质是通过厘清河长及相关职能部门在水环境治理和水资源保护及管理中的职责，以责任为核心，以严格的责任追究机制督促河长尽职尽责，驱动“河长制”工作的开展。建议从以下几个方面着手解决。

1. 尽快出台《河长制实施条例》，对河长的职责（权）及法律责任做出明确具体的规定。河长的职权（责）应该包括但不限于：行政准立法权（制定和发布涉及河湖治理保护管理的规范性文件）;行政命令权（做出和发布涉及河湖治理保护管理的行政命令）;行政处理权（对涉及河湖治理保护管理事项做出行政处理）;行政处罚权（对涉及河湖治理保护管理违法事项实施行政制裁）;以及还有行政强制权、行政裁决权等等[9] 。

2. 立法上尽快对河长的职责（权）与相关监管部门的职责（权）做出明确界定，并保障二者能有效衔接。《水污染防治法》在规定“河长制”的同时，并没有对河长的职责、相关涉水管理部门的职责做出明确的划分，应该尽快明确它们的职责及界限。各个涉水监督管理部门在河长统一的组织领导下，分工、协作配合，切实履行各自在水环境治理和水资源保护管理方面的职责，确保“河长制”有效平稳运行。

3. 不同级别河长的职责与其级别、职位对应，做到权责对等。责任源于特定的职位和职能，因而不同层级、职位具的责任不能雷同，应与其掌握的权力、资源和话语权等对应，所以各级河長的职责的规定不应雷同。地方立法在这方面进行了探讨，浙江省、江西省、吉林省等地方立法中就根据河长职位的不同，分别规定了不同级别的河长各自不同的职责。

4. 完善相关配套法律制度，实现以责任驱动“河长制”。例如完善相应的监督制度，保障责任追究的全面、实效、严格。目前“河长制”工作的监督机制仅限于行政机关内部监督。要健全“河长制”监督制度，除了健全行政机关内部的监督（例如我国目前缺乏对省级河长的监督的法律规定，应尽快弥补法律的盲区）外，还应强化公众监督、人大监督和司法监督，如建议修改《行政诉讼法》，赋予公民提起环境行政公益诉讼的权利，使得公民督促河长有效履责尽职增加一条有力途径。再如对人大监督的监督范围、监督方式、监督程序等做出具体翔实的规定。另外目前在环境行政公益诉讼诉前程序司法实践中存在检察建议形式化、可操作性不强，行政机关是否履职标准不统一，诉前程序的履行期限设置是否合理等问题[10]，影响了环境行政公益诉讼的职能有效发挥，使检察机关的监督职能也未能有效发挥，这些需要尽快改进完善。

（二）建立科学的考核制度

1. 增加考核主体。建议从三个层面建立“河长制”考核体系：首先，政府层面的考核，重点从河长履职、人财物投入、工作机制建设等方面进行考核;其次，专业层面的考核，可委托第三方检测机构从水质理化指标变化、指标生物变化等技术指标方面，目的是对河（湖）水质和水生态状况做出一个长期、持续、客观的评价;最后，社会层面的考核，依托群众，重点考核评价群众对河湖治理的满意度。

2. 完善考核指标体系。首先，注重考核指标差异性。考核指标的差异性体现在两个方面，一是不同河湖的考核指标不应一样，例如对饮用水水源保护区的河湖考核，应特别强调对饮用水水源的保护，水质达标为对其主要的考核指标;而对饮用水源保护范围之外其他河湖的河长的考核指标则可以从工作机制的建设、河长制工作的成效、公众满意程度等多个方面来进行[11]。二是不同级别的河长的考核指标应有所区别，例如对乡、村级河长，考核指标主要是检查其是否履行了巡查河道的工作职责;而对市县级河长，其是否督促相关主管部门处理（解决）所负责水域水环境治理和水资源保护管理中存在的问题、是否查处相关违法行为则是对其考核的主要指标。其次，建立综合性的考核指标体系。一级指标体系根据中央的顶层设计的精神，可以从预防措施、管理措施、管理成效、问责考核等几个方面来设计，在此基础上，再具体设计细化的二级、三级指标体系，明确评分方法[12]。最后，强调考核指标中要加大公众满意度的比重。优质的水生态环境与人民的幸福生活息息相关，加大考核指标中公众满意度的权重，这是贯彻党的十九大精神，贯彻党的群众路线的体现。

3. 坚持多元共治，弱化权力依赖。水资源开发管护、水生态环境的整治涉及方方面面，应该坚持多元共治，使大量的社会力量参与到其中。坚持多元共治，要对社会主体参与治理的实体性内容和程序性内容做出明确规范。例如规定参与环境治理的阶段，不仅是出现问题以后投诉举报等末端的参与，还应包括决策参与（即环境治理政策、规划的制定的参与）、过程参与（即环境法律法规等的制定、开发建设项目的施工等方面的参与）等。同时对参与的程序如社会主体对环境违法行为投诉、举报，受理投诉、举报的主体、受理时间等程序性要求也应明确规定。首先，对社会主体参与治理的保障制度要予以完善，例如，社会主体参与环境治理基础的环境信息公开制度，现有的法律法规主要要求公开污染物排放信息，对生态保护相关信息公开涉及较少;其次，除了重点排污单位，现行法律法规其他单位没有要求其公开其环境信息;再次，没有要求公开主体要以公众易于理解和接受的方式进行公开，现实中一些主体以社会公众难以理解的专业术语公开环境信息，使信息公开失去应有的意义。完善我国环境信息公开制度，做到环境信息的及时公开、有效公开、全面公开，才能为社会主体参与河湖多元共治提供有力有效的保障。

五、结语

“河长制”实施至今，通过自上而下的权力运作机制以及严格考核机制，实践中取得了一定的成绩，但是我们要正视“河长制”实施中面临的本质偏离、考核异化、多元共治精神不足的困境，积极对“河长制”进行制度优化，完善相关法律法规，实现水环境治理和水资源管理保护的目标，促进生态文明体制改革的深化，进一步满足人民群众对美好环境的迫切需要。

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[5]环保督查“回头看”：南宁黑臭水体污染反弹严重[EB/OL].央视网·新闻，（2018-06-28）[2020-12-01]. http：//news.cctv.com/2018/06/28/ARTInKE4eSLM2pEwutpscSum180628.shtml.

[6]環保督察组对多地开展“回头看”这些官员要被处理[EB/OL].网易新闻，（2018-06-18）[2020-12-01]. http：//news.163.com/18/0618/09/DKIQUUK50001875P_mobile.html.

[7]胡巍.问责4305人！中央环保督查“回头看”查出哪些问题？[EB/OL].中国环境网， （2018-06-01）[2020-12-01]. http：//www.cenews.com.cn/news/201808/t20180801_881580.html.

[8]环保督查“回头看”：垃圾遍野河北河长都去哪里了[EB/OL].凤凰网·河北，（2018-06-25）[2020-12-01].http：//hebei.ifeng.com/a/20180625/6676865_0.shtml.

[9]戚建刚.河长制四题——以行政法教义学为视角[J].中国地质大学学报（社会科学版），2017（6）：67-81.

[10]刘超.环境行政公益诉讼诉前程序省思[J].法学，2018（1）：115. [11]李慧玲，李卓.“河长制”的立法思考[J].时代法学，2018（5）：15-23.

[12]方国华，林泽昕.河长制考核机制探讨[J].中国水利，2018（10）：12-14.

[责任编辑、校对：杨栓保]