农村宅基地制度改革的三条底线

目前，即使农民全家进城了，他们一般也会保留农村宅基地，以防万一“进城失败”还有回到农村的“退路”。正是农民有了退路，中国绝大多数人才有了基本保障，农村才能成为中国现代化的稳定器与蓄水池，中国现代化才能有出路。

《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》日前正式发布，其中明确：维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。适度放活宅基地和农民房屋使用权。

2月22日，在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，农业农村部党组成员兼中央农办秘书局局长吴宏耀表示：宅基地制度改革涉及農民的切身利益，十分敏感和复杂，必须按照中央的要求，要保持足够的历史耐心，坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线。同时也要明确，严格禁止城里人下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆等，也不能以各种名义强制农民退出宅基地和强迫农民“上楼”，要确保改革始终朝着正确的方向向前推进。

2021年中央一号文件涉及的农村宅基地制度改革，为何如此引人关注？

宅基地为何如此引关注

农村宅基地是指农民在相对耕种不方便的荒地、坡地、旱地上修建住房的用地，这块土地上修建的住房，既是生活用房，也是生产用房。因此，一般都距离耕地不远，有适合农业生产的住房布局，也有各种生活设施。

宅基地成为社会关注的焦点与两个错误认识有关：一是人们常常误解宅基地，把城市建设用地巨额价值的“想象”附会到农村宅基地上，这就引发了很多人认为农民是“抱着金饭碗讨饭吃”;二是很多人认为，目前随着城市建设占地面积持续增加，农村建设用地面积不仅没有减少，反而每年都有所增加，就会造成对耕地资源的挤占，危及中国耕地红线。所以，一些人认为，进城农民应退出宅基地，宅基地就能复垦为耕地种粮食，从而保证中国的粮食安全。正是基于这两种认识，一些人认为应当对过去形成的、已经不适应当前形势需要的宅基地制度进行改革，应当在宅基地上动脑筋、想办法。

武汉大学社会学院院长贺雪峰认为，一些社会大众对农村宅基地投射了过多不切实际的想象。

事实上，在农村宅基地问题上最为重要的是“不折腾”。之所以“不折腾”，一是宅基地对农民和中国现代化极为重要，不能轻易折腾;二是宅基地无利可图。

关于宅基地是“真金白银”，只要允许宅基地进入市场，就有巨额价值，这显然是想当然了。

宅基地在两种情况下具有很高的价值：一是宅基地位于已经城市化或工业化的区域，村庄是城中村或城郊村区，或位于沿海城市经济带内，农村宅基地可以享受到城市二三产业发展附着在土地上的超级地租，从而获利;二是国家为保护耕地，每年下达给地方政府偏紧的城市建设用地指标，允许地方政府通过“增减挂钩”来获得新增城市建设用地指标。但这里并不存在所谓市场，只是计划调控，也就没有创造出宅基地的价值，不过是土地再分配价值而已。事实上，中国绝大多数宅基地都集中在并无区位优势的中西部农村。

在较长时期保留进城农民的宅基地，有何合理性

事实上，在快速城市化进程中，农民也在快速分化。从农民家庭内部来看，当前，中国绝大多数农民家庭都已经形成了“以代际分工为基础的半工半耕”结构，即农民家庭中年轻子女进城务工经商，中老年父母留村务农。因此，农村宅基地和住房对于农民家庭极为重要，老年父母仍然可以依托农村住房来生产和生活。农村生活成本低，农业生产有收益，“半工半耕”的农民家庭反而有更强能力来支持子女进城安居。

当前，中国仍然有大约6亿农民留守村庄。对于他们来说，宅基地和住房是他们的家，是生产生活必需品。不仅对留守老年人十分重要，而且也吸引那些进城农民在年老时返乡居住生活。可以说，只要农民与土地结合起来，他们就容易获得低成本高质量的生活保障，减少国家养老压力，甚至可以成为应对社会老龄化压力的重要手段。

从农民家庭之间的分化来看，当前中国少数农民家庭已经全家进城，不再从事农业生产，甚至完全脱离农村生活。

目前，这一群体比例不是很高，可以预计比例会不断提高。但我们可以发现，即使农民全家进城了，他们一般也会保留农村宅基地，以防万一“进城失败”还有回到农村的“退路”。正是这种返乡“退路”让进城农民具有比较强的进取心甚至是冒险精神，他们会说：“努力一拼，失败了大不了回去种田！”

从这个意义上讲，农村宅基地、住房和村庄是农民的基本保障，是他们安全感所在，也是国家不允许农民失去的。正是农民有了退路，中国绝大多数人才有了基本保障，农村才能成为中国现代化的稳定器与蓄水池，中国现代化才有出路。

此外，进城农民在城市安居了，他们的心理归属和精神家园很长时间还会与村庄和家乡有关。保留他们在农村的宅基地，有助于进城农民慢慢适应中国的城市化与现代化，不仅给进城农民保留退路，还让农民具有家乡的心理归属以及落叶归根的心理期待。

从这个意义上讲，在较长时期保留进城农民的宅基地，不仅具有合理性而且十分重要。

农村宅基地为何不能轻易“折腾”

保护耕地、节约土地是中国国策，但保护耕地是战略，而非策略。

当前，中国耕地存在普遍的季节性抛荒甚至全年抛荒，退耕还林、退耕还湖、退耕还草近几年也正在大规模推进。这充分说明，只要守住耕地红线，中国并不缺少耕地。等到中国城市化完成，8亿农民大多数在城市体面安居，农村宅基地不再是构成农民的基本保障和最后退路时，再将农村宅基地复垦为耕地也为时不晚。

由此可见，在未来相当长一个时期内，宅基地对农民仍然极为重要，为中国现代化提供了缓冲。近年来，中央出台了一系列政策，依法加强农村宅基地的管理，总体是稳慎推进农村宅基地制度改革，切实保护农民合法权益。

（《人民论坛》）