地缘政治视角下公海保护区的发展与演变

郑苗壮

在经济全球化的背景下，国家之间的关系已经超越了传统意义上的领土扩张和势力范围争夺，转向合作构建伙伴关系，谋求共同安全、发展和繁荣。当前，大陆塑造和影响地缘政治格局的重要性有所下降，而海洋国际规则不断演化。拓展于己有利的海洋空间是各国海洋竞争的核心，对塑造海洋地缘政治格局的作用尤为重要。

公海占全球表面积的64%，是人类发展的新空间、国家安全的新战场和各国竞相拓展的战略新疆域。各国围绕公海保护区在政治、外交和法律等领域全面展开角逐，形成国家管辖海域外生物多樣性（以下简称“BBNJ”）国际协定谈判、2020后全球生物多样性框架海洋目标和南极公海保护区相互关联的态势。一旦出现颠覆性改变，则会呈现多米诺骨牌效应，公海保护区将短时间内在全球快速布局。

《联合国海洋法公约》重构了世界海洋政治边界

从20世纪40年代后期开始至80年代早期，美英法等前殖民帝国控制的殖民地陆续独立，但仍有一些偏远小岛屿受美英法等的托管或控制。随着全球人口膨胀、海洋科技进步、自然资源的消耗速度加快，海洋在国家发展和安全利益以及在国际政治、军事和科技竞争中的战略地位日益突出。1982年《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）建立的专属经济区制度和大陆架制度，“变革性”地改变了世界海洋的政治边界。专属经济区和大陆架将12海里的领海向外延伸至200海里，大陆架甚至可拓展至200海里以外更远的区域。

《公约》规定特定岛屿和陆地享有同等权利，据此，美英法等前殖民帝国占据的偏远岛屿以及托管的非自治领土可合法管控的海域得到大幅扩张。美国、英国、法国、日本、澳大利亚、新西兰和印度七个国家拥有的专属经济区总面积达到4500万平方公里，其中约70%（3200万平方公里）是依托散布在远离大陆、地处偏远海域的岛屿和海外领地获得的，美英法海外专属经济区的面积远远超过其本土的专属经济区。这些海外岛屿地处边缘地带，扼守途经三大洋的海上通道要道，在地缘政治上具有非常重要的战略意义。

美国奉行“离岸平衡”战略，英国和日本则充当围堵陆权国家最为重要的离岸平衡手角色。尤其在印太方向，美国所依赖的正是夏威夷群岛、关岛、琉球群岛和英属查戈斯群岛等偏远岛屿。美国在这些岛屿部署了其在印太地区最为关键的海空军事基地，作为实施军事力量投射布局的重要支点，用来扼守全球地缘政治中最为重要的边缘地带，凭借强大的海上政治、经济、外交和军事力量对陆权国家形成战略包围态势。

欧美国家以建设海洋保护区为由变相加强并拓展其在管辖海域的权利

《公约》为规范人类海洋活动提供了法律框架，最大限度地平衡沿海国和内陆国、地理条件优越国和不利国的海洋利益分配，赋予各国在专属经济区和大陆架享有不同的权利。沿海国在专属经济区和大陆架对自然资源拥有主权权利以及保护海洋环境、建造人工设施和开展科学研究的管辖权，而其他国家则保留了船舶航行、渔业捕捞、海洋科学研究、铺设海底电缆和管道等权利。欧美国家在新时期为加强对边缘岛屿及其管辖海域的控制，依据《公约》规定的沿海国在专属经济区和大陆架内拥有海洋环境保护的管辖权，引领并掀起海洋保护区的建设浪潮。

当前，欧美国家及其控制的小岛屿国家共建立近40个面积超过10万平方公里的大型海洋保护区，约占全球海洋面积的5.5%、保护区面积的72%。这些大型海洋保护区大多是在2006年美国建成西北夏威夷群岛国家海洋保护区之后建立的，分布在远离大陆、人类经济社会活动密度较低的偏远岛屿周边海域，普遍采取禁止捕捞、采矿和铺设海底电缆等管理措施，严格管控船舶航行和海洋科研活动。欧美国家以建设海洋保护区为由，变相加强并拓展其在管辖海域的权利，在加强对海洋控制的同时，排斥其他国家进行根据《公约》规定可开展的海洋活动。

国际社会普遍认为海洋保护区是养护生物多样性、实现可持续发展的重要工具。2002年联合国约翰内斯堡可持续发展峰会提出“到2012年建立具有代表性的海洋保护区网络”，2010年《生物多样性公约》第10次缔约方大会通过爱知生物多样性目标，要求到2020年保护10%的海洋，欧盟以及英国联合加拿大、澳大利亚、新西兰和帕劳等小岛屿国家组建“高雄心”联盟，呼吁定于2021年在我国昆明召开的《生物多样性公约》第15次缔约方大会设立“到2030年保护全球30%海洋，其中10%禁止一切海洋活动”的目标。

1970年全球仅有27个国家建立了118个海洋保护区，2000年全球海洋保护区面积约为200万平方公里。至2020年11月底，全球已建立17000多个海洋保护区，面积超过2700万平方公里，占全球海洋面积的7.9%。其中，美国是最为强大的海权国家，前总统奥巴马以美国历史上首位太平洋总统自居，在夏威夷和关岛等太平洋偏远岛屿地区建立了面积约300万平方公里的保护区，进一步加强了对太平洋地区的控制。欧盟围绕海外领地实施生物多样性和生态系统服务计划（BEST），加紧拉拢非洲、加勒比和太平洋岛国，以海洋保护区强化对加勒比海、南太平洋、中南印度洋、南大西洋、亚马逊（法属圭亚那区域）、马卡罗尼西亚、极地和亚极地等七个重点海域的控制。

2020年5月，欧盟委员会发布《欧盟2030年生物多样性战略——让自然重回我们的生活》，把制定“3030目标”（30年保护30%的海洋）、BBNJ国际协定及通过欧盟提出的南极威德尔海和东南极公海保护区提案作为重要议题。同年12月，欧盟委员会发布《全球变局下的欧美新议程》，谋划与美国在跨大西洋和全球范围内，构建其共同引领的国际海洋治理新秩序，其中把“3030目标”和南极公海保护区作为优先事项。美国特朗普政府在包括海洋保护区在内的环保议题上立场有所倒退，2020年11月，拜登新政府提名力推南极罗斯海公海保护区建设的前国务卿克里为气候变化事务特使，不排除未来与欧盟“合流”、将海洋保护区由专属经济区和大陆架向公海和国际海底区域拓展的可能。

公海保护区制度将深刻改变国际海洋秩序

2004年联合国大会通过59/24决议，决定在《公约》框架下就公海保护区在内的BBNJ问题制定具有法律约束力的国际协定，当前正就该协定的案文条款进行政府间磋商。部分地理有利国提出在毗邻专属经济区和大陆架以外的区域（以下简称“毗邻区域”）建立公海保护区时，它们拥有选划公海保护区的优先权、保护区提案协商和决策的否决权并由其实施管理，排斥其他国家在“毗邻区域”开展活动，预谋将管控范围继续向管辖外海域拓展。

欧美国家以及小岛屿国家提出，公海保护区是长期存在的，一旦建立则永久存在。发达国家又不愿承担保护区管理和监测等方面的资金和资源投入，建而不管导致选划和管理脱节，使保护区难以撤销或动态调整。欧美发达国家在海洋保护区建设方面处于绝对优势，若按其利益快速全球布局，会进一步巩固并固化其主导的国际海洋治理格局。

欧美国家从未放缓对海洋的控制，把保护区作为新时期巩固其主导世界海洋秩序、遏制新兴国家的重要工具。欧美国家掌控海洋生物多样性调查及其话语权，海洋保护区建设和管理经验丰富，在公海保护区建设的国际竞争中处于领先地位。自本世纪初开始，欧盟以及美国、日本等国在全球重点海域组织实施了国际海洋生物普查十年计划、“地平线2020”和欧洲地平线等调查计划，获得大量重要海洋物种的分布范围和洄游通道的一手资料。

2016年10月28日，来自24个国家和地区以及欧盟的代表共同签署一份协定，一致同意在南极罗斯海域设立首个海洋保护区。图片为拍摄于2016年11月12日的南极罗斯海域。

此外，已基本确定在BBNJ协定下新建管理组织。欧盟和非洲集团还提出新建的这一管理组织，凌驾于其他国际组织之上，即国际海事组织、国际海底管理局和區域渔业管理组织等国际组织在各自职权范围内，必须执行新建管理组织所定的各项措施。这将对现有国际海洋治理框架和治理体系产生极大冲击。

BBNJ协定一旦通过，欧美国家即可凭借占据海外小岛屿的地理区位、拥有的数据资料、具备的较强监测监督能力等优势，率先从符合其利益的角度选划公海保护区，以合法化方式达到对公海和国际海底区域的实际管理效果，发挥事实上的“管理者”作用，并排斥其他国家的利用或管理。这样就可以将“自由开放的公海、勘探开发资源的国际海底区域”转变为“约束海洋活动的保护区”，变相改变公海和国际海底区域的性质，使之成为欧美国家主导圈定的“缓冲区”或“软屏障”，从而进一步固化其主导的世界海洋秩序。