重大灾情背景下社会慈善资金审计规制的现状、成因及对策

叶陈云 叶陈刚

【摘要】在地震、疫情、严重水旱等重大灾情背景下， 国家审计机关对公益组织慈善资金及物资使用规范性和效率性的审计监督， 既是灾情期间社会公众特别关注的焦点问题， 也是影响各级政府治理能力与公共应急管理体系完善程度的重要监督方式， 对于维护我国社会舆情稳定和加强防控资金效率监管均有积极意义。 因此有必要从政府治理视角探讨与分析对我国社会性公益组织财物募集、使用和管理方面审计监督的现状、问题及多维原因， 并提出若干具有连续性、动态性和可行性特征的组合型治理策略， 以期为优化我国社会慈善资金审计监督的管理机制、全面提升政府部门针对重大灾情的公共治理能力与治理质量提供有操作性的思路与建议。

【关键词】重大灾情;社会慈善资金;审计规制;治理策略

2020年新冠肺炎疫情发生后， 习近平总书记要求全国各职能部門积极应对各种苗头性问题， 密切关注、及时化解疫情治理中的缺失、不足和风险， 严防各类矛盾交织叠加， 形成重大社会经济损失与系列次生灾害等连锁反应。 在此背景下， 对公益组织慈善资金进行及时充分的专业监督治理就成为国家审计机关的重要工作目标和任务[1] 。 对该类组织的审计监督进行研究和探讨具有现实意义。

一、重大灾情下社会慈善资金审计规制的基本内涵与演进概况

1. 重大灾情下社会慈善资金审计规制的含义与特征。

（1）重大灾情下社会慈善资金审计规制的含义。 重大灾情下社会慈善资金审计规制是指， 由政府审计机关对公益组织在传染病疫情、地震泥石流、大流域水旱等重大灾害事件中募集和接受社会捐赠的救灾资金与实物的收入、支出和结存情况的一种专业检查、评价和报告工作， 以便有序约束相关组织、人员的违规、违法及违纪行为。

（2）重大灾情下社会慈善资金审计规制的主要特征。 ①审计工作的敏感性。 因为该类审计工作事关灾区民众对我党和政府的信任， 事关其生命与财产安全能否得到保障， 所以具有一定的敏感性。 ②审计项目的突发性。 重大灾情与疫情等事件的突发性特征决定了该审计项目是不可预期和难以计划的项目， 有突然性和短期性[2] 。 ③审计任务的时效性。 对公益组织慈善资金的审计通常需要与救灾工作同步开展， 因此具有时效性的要求。 ④审计信息的透明性。 因为公益组织社会慈善资金管理的广泛性和敏感性， 社会公众对其社会资金的筹集与使用等方面信息的公开性与透明性有较高的要求。

2. 重大灾情下社会慈善资金审计规制的目标与内容。 如上所述的公益组织慈善资金或物资审计监督的目标是， 审计机关与人员通过采取了解和检查等专门程序， 对公益组织接受的捐赠物资和资金的渠道、分配、管理和信息公开等过程进行全面监管与评价， 确保在这些过程中相关公益组织与人员行为的合规性、物资和资金使用的效率性以及信息的透明性。 其审计内容主要包括：组织机构设置和开展业务的合规性及人员资质合格性的审查; 募集资金与物资的归集、拨付、结余等管理环节的过程性审查; 资金与物资控制状况、使用效率和信息披露公允性的终期评价。

3. 重大灾情下社会慈善资金规模及其审计规制概况。 我国民政部公布的数据显示（见表1）， 自1998年以来， 每年社会公益捐赠的款物规模总体呈上升趋势， 其间有所波动， 增长幅度并不一致， 个别年份因灾情较为严重而增长幅度较大。 1997 ～ 2007年审计部门对公益资金并未进行过系统性审计监督， 少数地方（湖北、北京等）审计部门对部分项目进行过审计， 但较大规模审计主要在2008年汶川大地震时开展， 四川省审计厅对救灾资金的审计进行积极尝试， 此后对突发事件中公益组织募集资金、物资的专项审计得到进一步探索与推广。

二、重大灾情下社会慈善资金审计规制的必要性和可行性

1. 重大灾情下社会慈善资金审计规制的必要性。

（1）对社会慈善资金的审计规制是政府治理的重要内容。 多年的实践探索充分证明了国家审计监督已经成为我国建设现代化政府治理体系的重要组成部分， 也是维护执政党纪律和确保国家经济“健康和谐生态体系”的关键“免疫系统”。 对公益组织慈善资金与物资的监管属于国家救灾反应机制建设的必要内容， 对其应对和处置措施是否及时妥当事关民众对国家管控政策的信任， 也是衡量地方政府部门治理能力和治理效率的一个重要标准。

（2）对社会慈善资金的审计规制是规范慈善组织公益活动的监督制度安排。 因为慈善捐赠是一种由道德力量和伦理精神驱动的社会经济资源的自发集中行为， 由此筹集的资金不仅来源具有较大的不确定性， 而且按照“专款专用、禁止内部分配”的原则， 这些资金不得向公益组织运营成员进行分配， 如果公益组织内部成员行为失范或涉及腐败无疑会严重损害公益组织的社会公信力， 更会严重损害这些公益组织的社会形象和声誉。

（3）对社会慈善资金的审计规制是保护群众对公益慈善事业热情支持的主要方式。 由于公益救助资金具有发生短期性、收支密集性、来源多元化、资助对象广泛性等主要特征， 因而往往具有影响社会稳定的敏感性。 可以通过对其进行及时的审计监督， 密切关注公益组织慈善资金是否存在被侵占、挪用、疏失和浪费等经济问题， 来判断是否存在可能引发社会不稳定的负面因素， 及时提出解决对策， 以维护公众对慈善事业的支持及社会舆情的稳定。

（4）对社会慈善资金的审计规制是防控公益慈善组织运营风险的必要防线。 因为我国公益组织慈善资金采取的是委托权、受托权、受益权泾渭分明且独立运作的管理制度， 同时存在多个捐助、运营和监管主体， 这种不同于营利组织的管控模式具有复杂性和不确定性， 易引发非法挪用、低效使用、管理不善与营私舞弊等风险， 作为专业监督的审计评价则有利于监管部门识别与控制相关风险， 及时督促公益组织合法安全地使用慈善资金及物资。

2. 重大灾情下社会慈善资金审计规制的可行性。

（1）我国社会慈善资金审计规制法制环境的可行性。 我国社会公益组织所运营的资金是非营利组织面向社会筹集的， 其收入与支出具有多元性与复杂性特点， 涉及众多利益相关者权益， 客观上需要从法律制度上对其进行强制性监督， 确保其受到合规管理。 目前， 国家相关管理部门已经制定了一系列专门的法律和制度规范， 如《审计法》《公益事业捐赠法》《社团登记管理条例》《基金会管理条例》等， 为慈善资金审计规制提供了充分的法律保障和法定依据。

（2）我国公益组织慈善资金审计规制执行机构及人员的可行性。 依据上述国家有关公益组织慈善资金物资审计监督的法规， 能承担公益组织资金审计监督的主体包括：各地方政府审计机构如审计署、社会管理审计局、34个审计厅和2846个审计局等各级政府审计机构的80000多名工作人员， 负责对按《审计法》等相关法律法规管理的红十字会和慈善总会等人民团体慈善资金进行监督。 此外， 全国各会计师事务所和执业注册会计师可承担对非政府慈善基金会等公益组织慈善资金的年度财务状况审计工作。

（3）我国公益组织慈善资金审计规制工作实践的可行性。 我国自1999年才开始出台与公益组织资金审计监督管理相关的法律规范， 因此， 对其进行审计监督工作主要是从2000年开始， 如四川省审计厅、北京市审计局、青海省审计厅、湖北省审计厅和江西省审计厅等曾经对所在省份的公益组织慈善资金和物资进行过审计， 这些既有审计实践活动为未来在其他省份开展公益组织资金审计监督活动提供了参考和借鉴。

三、重大灾情下社会慈善资金审计规制的现状及主要问题

1. 审计监督缺位与滞后造成未能积极履行社会慈善资金审计规制的法定责任。 2000年之后， 我国重大灾情发生的频率有所提高， 灾情发生规模也在不断扩大。 为了应对突发性公共事件的影响与冲击， 国家出台了一系列应急监督管理的法律规范， 虽然其中与审计相关的有至少五项法规， 且社会公众对慈善资金信息的透明度有较高的要求， 但事实上能够对重大事件筹集与捐赠的资金进行审计的项目却相当有限。 据统计， 每次灾情中大约只对十分之一的公益组织慈善资金进行过审计与公开报告， 因此， 地方政府审计机构对这些公益组织的审计监督远未达到全覆盖的程度， 审计缺位与滞后造成政府未能积极履行对公益组织进行审计监督的法定责任。

2. 地方审计部门重大灾情应急反应速度缓慢， 对社会慈善资金未能及时进行监督。 由于重大灾情具有临时性和不可预期性， 这种特点给各省市公益组织资金审计带来了诸多难题。 比如灾情或疫情的严重性对审计人员心理产生了较大的负面冲击， 从而影响其工作效率; 大多数审计人员非常缺乏线上审计经历， 不具备及时响应社会公众了解资金使用状况吁求的能力; 在事件发生的第一时间， 多数审计机构缺乏跟踪实施审计的主动性与全面审计的有效作为， 对当地政府突发事件应急管理方案不能快速反应， 导致地方审计部门不能满足应急管理目标的要求。

3. 审计部门缺乏充分应对重大灾情下社会资金财务管理违规行为的高效约束能力。 依据2000年以来重大灾情下社会慈善资金审计实践可知， 2003年非典疫情之前， 我国只在发生过重大灾情地区的审计部门制定过审计应急管理办法， 针对社会组织慈善资金的筹集与使用行为的合规性和效益性进行客观评价。 2007年国家颁布的《突发事件应对法》标志着我国已初步建立起应急管理体系， 审计部门也开始在审计署的统一部署下， 在各地方审计机关的制度建设规划中制定了各地方审计机构的应急管理办法和方案。 尽管如此， 我国至今仍未形成比较完善的重大灾情应急响应制度， 缺乏充分应对重大突发事件的社会慈善资金审计规制能力。

4. 审计部门未能充分运用大数据技术对慈善资金财务信息披露状况进行深度审计或精准审计。 虽然我国各地方审计部门信息化建设已经进行了十余年， 但真正能够在具体的审计项目中熟练运用互联网+、云计算、大数据及智能化技术进行辅助审计的审计部门和工作人员仍然较少。 在全国各省市区多数基层政府审计部门中， 至少有三分之二的人员更多地依赖传统的“绕过计算机”而不是“穿过计算机”的审计模式， 只是利用计算机来储存审计信息和审计结论， 未能进一步利用计算机进行审计数据信息的挖掘和分析。 因此， 未能充分运用大数据技术对社会慈善资金及物资的财务收支和管理情况进行深度审计与分析。

5. 部分政府审计人员对公益组织慈善资金审计任务的专业准备不足， 造成规制范围受限。 因对公益组织慈善资金进行审计并非政府审计的主要业务项目和对象， 一部分审计机关的工作人员对红十字会、慈善总会和希望工程等公益组织性质、章程、日常业务及慈善资金和物资的財务管理均缺乏充分了解， 即便是进行审计也大多只进行合规性专项审计和一般性财务审计， 基本没有再进一步借助分析程序对这些组织内部财务管理缺陷和内部控制情况进行分析与评价。 因此， 部分政府审计人员尚未做好紧急时期应对慈善资金风险的专业准备。

四、重大灾情下社会慈善资金审计规制相关问题的成因

1. 部分地区审计机关领导对公益组织慈善资金进行专业监督的法定责任意识比较淡漠。 审计机关虽然拟定了应急审计管理计划， 但是缺乏针对公益资金审计的制度规范， 未能提升专业监管责任意识， 对于公益组织这样比较少涉及的审计对象的审计监督责任观念比较淡漠。 这就使得一旦发生突发事件， 对这些组织筹集的资金、物资的审计监督就会滞后甚至缺位， 从而导致审计部门未能积极履行对公益组织的审计监管法定责任。

2. 部分审计机关对参与当地政府应急管理协同机制建设的认识不到位。 部分审计机关及其工作人员对审计机关的国家治理功能认知不全， 对公益组织资金、物资审计监督的政治性与敏感性认识不足， 进而对于履行本部门的职能主动参与审计监督的大局意识不到位， 从而使得审计机构在应对重大公共事件中公益组织等群体的审计时缺乏较完善的应对预案与安排。

3. 审计机关现有的人才资源短缺， 难以应对重大灾情下公益组织慈善资金审计的任务。 目前国家审计编制人数约为8万人， 而我国国家审计人员需求量至少达30万人， 特别是缺乏高素质的合格专业人才， 因此， 审计人力资源短缺是不能充分应对公益组织慈善资金审计的主要原因之一。

4. 审计人员的专业胜任能力培养滞后于快速发展的社会经济形势的需要。 缺乏合格的审计信息化专业人员是大多数审计机构都面临的一个普遍性问题， 而且， 审计部门承担的日常审计任务已经非常繁重， 工作时间过长导致审计单位内部确实无足够的时间安排新知识培训和继续教育， 自然难以对审计人员进行大数据和云计算等智能化专业能力的培养。

5. 审计机关对于在职人员重大灾情应急审计管理技能与意识的培养不充分。 由于重大灾情并非每年都会发生， 而审计机关承担的日常工作任务已经比较繁重， 很容易忽视对在职人员公共危机和安全审计意识的培养， 间接导致公共事件发生地审计机关无暇顾及非政府部门或非营利组织的慈善捐赠资金审计监督， 造成审计应急管理技能与意识的培养工作准备不充分， 监督范围受限。

五、有效治理重大灾情下社会慈善资金审计规制缺失问题的组合策略

1. 国家法制部门应依据现有法制状况研究并制定配套的社会慈善资金审计工作法定规范。

（1）审计主管机关应根据慈善组织审计立法成本因素、立法程序和社会舆情影响等客观情况， 尽早与国务院法制办和人大法制工作委员会等行政及立法部门进行沟通与协调， 做好立法前的尽职调查和可行性研究， 提出突发公共事件中公益组织募捐资金审计监督法规修订和完善的修法议案或立法计划， 促请尽早出台针对突发事件下公益组织审计监督的专门法规或条例。

（2）国家审计署在立法机关修法的基础上， 研究修订或修改审计监督的专项法规。 ①修订《审计机关对社会慈善资金审计实施办法》， 补充突发公共事件等特殊背景下公益慈善组织财务审计主体、目标、内容和取证方式等具体要求， 增加大数据技术审计的新形式; ②根据实践需要进一步制定与既有法律相配套的、具有可操作性的指导公益组织募捐资金审计的工作依据， 如《重大事件慈善资金审计准则》及其应用指南， 为国家审计部门和人员应对慈善资金审计提供明确的监督对象与检查方向、清晰的判断尺度与可操作的评价依据。

2. 国家审计部门应加强对审计人员应对重大灾情的职业责任意识的培养并创新相关内部制度规定。

（1）审计机关应及时动员和组织本单位审计干部深入学习2020年春习近平总书记应对新冠肺炎疫情的讲话精神， 秉持“疫情就是命令， 防疫就是责任”的要求， 积极履行国家治理大目标下政府审计监督部门应尽的职业责任， 确立为党分忧、为国尽忠、对人民负责的审计工作宗旨。

（2）审计机关应迅速制定疫情期间的国家审计线上工作管理制度， 提供线上审计业务咨询， 执行与疫情常态化要求相符合的线上考勤制度， 严肃问责事件期间违反工作纪律的人员， 公开警示未能勤勉尽责的人员及其行为。

（3）组织重大灾情所在地审计执行部门及其工作人员举办重大疫情期间深化发展形势与审计实践方面问题的理论研讨会或工作会议， 远程收听或收看线上专项公益组织资金审计的专家讲座和网络专业知识课程， 参加线上审计实践经验交流会， 学习国内外成功的应急审计组织管理案例中的经验做法， 对比此次疫情中中外政府应对疫情的政策和举措， 总结我国突发事件下统筹应急管理制度优势， 强化审计主体积极参与地方政府应急管理协同机制建设的责任担当。

3. 国家审计机关应积极探索与创新多样化的社会公益组织审计规制模式。 重大灾情期间慈善资金审计一般具有规模大、来源多、种类杂、对象广、取证难和评价要求高等鲜明特征， 其调查与收集证据的难度与复杂性远高于非突发事件时期一般项目的合规性审计和财务审计[3] ， 审计机关需采取不同于传统审计监督的特定程序。

（1）各地审计部门应深入研究和分析国家审计在重大灾情审计中的经验与教训， 充分借鉴2008年5月汶川地震后四川省审计厅实施突发事件应急审计的成功做法， 如实施了“四统一”的应急审计机制， 即在审计署党组的统一部署下， 采取联合审计、混合编组的方式整合审计力量， 并按“统一指挥、统一方案、统一实施、统一报告”的原则， 逐步提高慈善资金审计取证效率和提升公益项目资金的筹集效益与效果。

（2）地方审计机关应深入研究与创新已有国家审计监督管理模式。 ①积极落实审计署提出的审计项目和审计组织方式“两统筹”工作要求， 抓实审计项目管理， 整体优化审计资源配置。 ②逐步探索和形成能适应重大灾情慈善资金监督需求的财务审计和合规性审计， 对公益项目实施跟踪审计和经济责任审计同步审计， 探索“一次多审、一审多果、一果多报、一报多用”等多维化、模块化和动态化组合的项目审计监督模式， 对不同类型公益审计项目进行统筹融合和有机衔接， 探索和创新公益组织审计监督的新模式。 ③借助社会公众和新闻舆论等监督力量提供线索， 深度揭示截留、挤占、挪用本应用于疫情防控的公益慈善资金和其他捐赠款物等行为; 对涉嫌重大违纪违法问题的， 要及时移交纪检监察或司法机关处理。

4. 坚持全面提升现有审计人员熟练运用大智移云技术进行辅助审计的专业能力。 近年来， 国家审计熟练运用大数据、智能化设备、移动互联网和云计算等技术， 积累了丰富的数字化和数据化审计经验， 为重大灾情下慈善资金的审计监督提供了充分的技术条件， 因此， 重大灾情下的慈善资金审计应充分利用智能化信息技术的辅助。 主要措施包括：①通过与地方民政部门共享慈善资金筹集方面的数据和信息， 推进市区两级公益组织审计数据分析全覆盖， 维护公益资金审计网络和数据库安全性。 ②推进公益组织审计数据标准化建设， 提升公益组织资金审计评价的客观性与社会信誉度。 ③总结大数据公益审计经验， 量化分析数据， 开展跨地区大数据审计研讨交流活动， 采取传统+自媒体等方式进行大数据审计成果推广与宣传， 实现“同级审”和“异地审”的成果共享目标[4] 。 ④建立公益资金审计数据采集制度， 实施公益组织审计业务电子数据归口管理， 将公益组织运作与管理状况的审计评估结果定期报送当地民政部门、政府应急管理部门， 进一步完善地方政府监管部门间公共治理信息沟通与运用机制。

5. 审计部门应有序推进能掌握重大灾情社会资金审计规制技能的复合型“四高”人才培养工程。

（1）审计机关应积极研究与拟定 “十四五”人才发展规划与方案， 启动有應急反应能力的复合型审计专业人才培养工程， 致力于为公益组织资金审计监督储备充足的高质量审计专业人员。

（2）应提前统筹谋划与全面调查， 制定复合型人才培育计划与培训制度。 ①可实施集中业务培训和“以审代训”相结合方式， 建立有现代审计思维、掌握综合审计技能和先进审计技术工具的人才培养模式， 为本单位自行培养审计专才。 ②建立起市、县基层审计干部上调到省审计厅“以干代训”常态化工作机制， 实行滚动式安排， 分类分期分批进行， 统一参与省厅专项审计和综合管理工作， 由上级单位为基层审计单位培养慈善资金审计专门人才。

（3）需积极推动审计专业知识+信息技术+经济金融+宏观形势预测+微观能效测算等多专业方向交叉型人才梯队建设， 组建动态化的专业调查团队、大数据分析团队、协调沟通团队， 强化团队协同审计与团体实战能力， 开展数字化审计技术攻关活动， 对审计团队进行动态管理， 提高公益组织资金审计效率与质量。 努力培育能投身应急审计监督工作， 具有高政治觉悟、高职业道德、高职业能力与高职业素养的“四高”专门人才， 真正完善国家审计针对社会慈善资金使用效率的约束、制衡和保障等功能。

[1] 刘家义.论国家治理与国家审计[ J].中国社会科学，2012（6）：60 ～ 72+206.

[2] 王中信.重大突发性公共事件全过程跟踪审计方式探讨[ J].审计研究，2009（6）：3 ～ 7+12.

[3] 刘莉娜.应对突发公共事件审计问题的对策研究[ J].中外企业家，2013（10）：231+233.

[4] 郑石桥.论突发公共事件审计目标[ J].财会月刊，2020（14）：87 ～ 90.