城市更新背景下的控规编制优化分析

胡薇

（佛山市自然资源局南海分局狮山管理所，广东 佛山528000）

《城乡规划法》赋予控制性详细规划在我国规划体系中的法定地位——既是落实城市总体规划和分区规划的工具，又是建设项目规划管理的法定依据。因而控规编制的合理性、科学性和适应性，将直接影响城市建设的效率和质量。对此，笔者主要结合广东省某城市为例，对其原控规编制中存在的问题进行分析，进而总结几点优化控规编制的策略。

1 城市控规编制中存在的问题分析

（1）控制指标繁杂。结合当前城市控规编制工作的进展状态来看，其涉及的控制指标普遍存在多头依据，引导性不足的问题。当前常见的控规指标多涉及城市总体规划纲领、已经颁布并实施的相关规范及标准、分区规划要求、基本规划原理以及既往城市规划经验等。而这些相关指标往往在效用、审批时序方面存在较大的差异，甚至有部分内容存在一定的矛盾，故多会导致设计单位无法明确选择方向，进而导致整体规划编制存在极大的不科学性。

（2）未能进行充分调研。调研深度不足以及应用数据的陈旧也是当下大部分城市在控规编制中存在的主要问题，这一现状的发生多与原控规编制持续时间长有关，而且在新开展的控规编制工作中也未能采取科学的手段重新进行数据整理，这就导致很多现状调研数据已难以反映现实情况，进而导致控规整合单位未能有效掌握大面积规划范围内的真实现状，影响控规编制的优化发展。

（3）各部分编制工作衔接及协调存在严重不足。首先，目前在城市控规编制工作开展中仍存在城市建设总量把握不足的问题，进而导致难以在宏观上实现有效控制。在城市总体规划中，仅对城市总用地及人口规模进行了初步了解，但未能结合城市开发建设密度做出明确规范，如此一来必然会导致分区规划建设容量难以得到科学控制，从而导致分区规划只能从局部地区出发规划建设容量，最终引发整体规划的无序性，影响整体规划效果。其次，当前城市在用地功能布局方面的整体研究也存在一定的不足，难以有效体现出优化提升以及规划整合的目标。结合广东省该城市的原有控规整合情况来看，由于其实际控规范围未能在覆盖范围内连接成片，因而规划中就不得不从各个规划区的角度出发安排相应的功能结构，而难以从整合角度将控规编制推广至更大的范围或区域内，更难以协调各在编控规间的实际问题。最后，在公共服务以及市政配套设施布局方面也存在大局观不足的问题，未能推进服务均等化发展。这一点也是由于全区域未能形成公共中心体系布局以及相应的设施配套所致。尤其在公共服务设施（如学校）的规划中时，原规划仅结合相关设施的服务半径进行规划布置，而未能结合规划区外相关设施的实际需求进行安排，极易导致重复规划或缺失的问题发生。

（4）控制要素针对性不足。伴随现阶段规划控制体系要素的不断发展扩大，其涉及的内容也进一步扩展涉及了土地使用、建筑建造、设施配套以及行为活动等多方面，再进一步细化则可划分为几十项指标。针对这一现状，部分规划设计为了将规划成果体现出来，在设计中几乎罗列了所有指标，如此一来尽管规划内容看似繁华，但能够真正起到指导作用的却寥寥无几。

（5）审批周期长，难以适应经济的高速发展。结合现阶段控规编制工作的开展情况来看，从编制开始到通过审批往往会花费2~3年，甚至更长的时间，如此一来为了适应编制及审批过程中城市更新的发展脚步，就不得不在控规内容中不断进行更改。而在控规内容真正通过审批后，往往又会滞后于当时的经济发展，难以与社会发展相适应。

（6）相关利益者及公众参与不足。在城市控规编制中，由于很多规划都会涉及相关利益者自身利益，因而在实际规划编制中，征求相关利益者意见十分关键。但在城市原规划编制中往往未能考虑周全，这就会导致在后期审查中需要再次进行意见征集，以及对相关利益者的诉求进行整理，这就会导致审批后的规划内容又要再次走程序调整控规，造成大量人力、物力及时间上的浪费。

2 城市更新背景下控规编制优化策略

综合以上问题来看，在我国城市现阶段的发展过程中，要想有效推进控规编制的优化发展，就需进一步融合新的管理理念及方式，并结合生态城市规划、城市存量规划、人工智能高效治理等理论内容，全面运用新模式，在充分遵守城市发展客观规律及方向的情况下突破当前城市管理控制中存在的问题及不足，推进控规编制的优化发展。以下笔者主要结合在平时工作中掌握的理论知识及城市规划现状，对城市更新背景下的控规编制提出几点优化建议。

2.1 重点规划城市单元结构体系

城市发展和更新过程中，现有控制编制单元主要由城市主要道路支干、江河等相关自然结构和资源，与城市街道相互关联，进而形成一个单元编制结构。其中社会存在多个主要结构体，或者一个社会管理主体不存在的情况下，造成建筑规划的各种设施不明确，进而无法有效推进城市控编工作的有序进行。城市更新操作过程中，在重新构建单元结构体系规划的基础上，尽可能保留土地人口等相关信息，进而精确测量和计算城市结构中的人口总量、各个年龄阶层的人口数量，并且以此作为基础，结合交通数据评估、城市设备基础承载力量等方面进行修正。

同时城市还需要根据土地明确人数，明确设施等相关结构，进一步评估各个级别设备的使用现状以及基础规模服务水平，以此与城市基础建设设施进行相互匹配，其中设施基础规模的评价缺口在实际开展过程中，还需充分纳入城市建成区域的历史信息、城市新增人口以及基础教育等方面的相关信息，并结合相关方面内容进行科学规划。另外，在城市建设过程中，其设施结构布局在实际评估过程中，同样需要利用设施的效率和便捷性，进一步评价城市规划设置布局的可行性，并针对城市布局现状保留地设定明确标识，以避免与后续规划之间存在矛盾，影响城市的更新发展。

2.2 明确城市建设标准

城市结构发展过程中，其城市基础建设标准主要由人口管理和强度管理分别控制，根据城市区域的单个模块进行经济成本控制时，有效突破了传统建筑模式对其标准控制的实际需求。与此同时，城市发展规划过程中，在编制单元内开展设施建设，其主要控制模式则无法针对经济建设市场开展足够的约束和管理，而各类基础建设的落后对于房地产开发同样产生了限制。为了有效防止和避免此类问题和不足，城市控制则需要不断延续分级别控制经验的基础上，重点对机构和设施进行详细规定。

①不断强化规划范围内单元对于公共设施的控制力度和结构强度，进而全面要求其用地规模不能随意降低，其结构布局同样不能进行调整，此边界需要结合实际情况进行少量调整；②城市发展过程中，需要不断细化非占地类设施的基础控制要求，进而明确列出规划单元内需要建设和搭配的设施表格和清单。如此一来则能够在一定程度上避免土地建设挑选等问题的发生，从而积极推动和促进各种类型基础公共服务建设。此外，为了有效防止土地改造带来的用地碎片化等相关问题的发生，设施在建设过程中，还需以规划单元为基础平衡单位，以确保城市发展稳定性和安全性。

2.3 优化城市控规编制流程

在城市结构发展及规划中，合理运用城市设计理念，强化规划直观性是创建宜居城市的重要前提。而在具体规划中，为了进一步打造宜人城市空间，就需避免制定笼统化原则，而要将具体控规编制问题细化到每一块具体地块的实际要求中，从而通过对控编工作流程的优化，推进整体城市规划工作的有序、优化发展。

在具体工作中，为了有效保障各方面工作进程的有序推进，首先就需充分考虑规划时效性问题，这也是确保城市各项控规编制工作能够顺利开展的重要前提。针对这一问题，就需要在完成控规编制后，及时将编制内容提交给控规技术审查委员会进行审查，此后设计单位则需及时会议审查意见及时对规划内容进行修改，并在最终通过规委会审批后，交由市政府审阅批准。其次则需充分重视城市控规编制中公众的参与，进而制定信息公开机制，从多方面、多角度强化控规宣传力度，从而确保利益相关人及社会公众能够有效参与到具体项目规划中来，并在项目办理中发表建议，以保证控规编制工作的有效性、合理性，推进城市的稳定发展。

3 结语

总体而言，目前珠三角大部分城市中心区域已经进入了存量发展阶段，故采用传统的建设、发展及管理模式已经难以跟上时代的潮流和发展的脚步了。而在城市快速更新发展的背景下，更使得城市建设和管理受到了广泛关注，对此，就需要在城市控规编制中，更多的思考以人为本、生态优先、公共利益优先等问题，从而真正落实和解决资源、空间分配的问题，以推动城市的更新发展。