“多规合一”背景下村庄规划探讨

文/苏州科技大学建筑与城市规划学院 金 成 吴若兰

0 引言

在新常态和新型城镇化的背景下，“多规合一”为城市建设提供了有力支撑。我国城乡规划发展至今，种类繁多，其中属于法定规划的有20多种，既对引导和协调城市经济社会发展具有重要作用，又是管控空间资源分配和区域协调的抓手。种类繁多的规划从横向来看处于并行状态，各类规划在内容的深度和广度上相互关联又各有不同，故只有更好地衔接合作才能引导城市发展。但实际上，我国各类规划处于“分治”状况，解决其交叉重复又相互矛盾的现状，加强衔接，健全协调机制并达到“合治”的目标是工作重点。在该情况下，“多规合一”应运而生，并在社会各界引起热烈反应，试点工作在各地积极开展。

1 “多规合一”的发展历程

我国规划体系多规并行的状态势必存在许多矛盾与问题，由于缺乏衔接与统筹，各自为政不成体系，导致法定规划的权威性受到侵害，审批效率被削弱，实施管理和建设开发保护均受到影响，同时对政府的统筹管理能力和国家治理体系的完善均造成不良影响。该状况在社会各界引发高度关注，从政府到地方均希望通过开展“多规合一”，协调好现有规划及其部门，绘制“一张蓝图”，解决现有空间规划存在的冲突，并以此推进规划审批制度的改革，提高效率与城市治理能力，利用“多规合一”的创新，推进国家简政放权政策，完善管理体制，理清各级部门的事权划分。

“多规合一”最早由李克强总理在省部级领导干部推进新型城镇化研讨会上提出，要求“在市县层面探索三规合一”，因在更高的国家和省层面，空间尺度大，故规划之间的矛盾并不突出，反观市级层面，各规划部门之间的矛盾在具体的空间内凸显。同时，“多规合一”是动态发展的概念，截至目前分为3个发展阶段：①“两规合一” 即城乡规划和土地利用规划的互相融合与衔接，针对该阶段，上海和武汉等城市已陆续开展了试点工作；②“三规合一” 即社会经济发展规划与城乡规划和土地利用规划的互相衔接协调，广州和河源等城市已相应开展了试点工作；③“多规合一” 即在第二阶段的基础上将环境保护规划、城市园林绿化规划等各项规划进行整合衔接，该阶段以厦门市为代表开展了试点工作。

2015—2016年，中央同意在海南和宁夏开展省级层面的“多规合一”试点工作。2017年1月，中共中央办公厅和国务院印发文件又将其他一些省份纳入试点范围。至此，国家及省级试点工作的展开，以“多规合一”为导向的空间规划实践在全国各地如火如荼地进行。

2 “多规合一”的实践

2014年8月，广东省四会市成为我国第一批“多规合一”的试点市县，并进行了积极探索。四会市结合国家与政府要求，初步建立了以总规为统领，控制线为原则，近期建设规划为抓手的城乡全域空间管控机制。同时，以一级政府、一个规划为目标，完善规划向管理的有效传递。

2015年6月，海南省成为第一个在省级层面开展“多规合一”工作的试点省，并取得突破性进展。海南分两步同时走，在省域和市县域两层面同时推进，共同绘制全省“一张蓝图”，编制海南省总体规划。同时，在空间管控方面做出新的要求，建立生态空间管控体系，分为二级生态红线和近岸海域生态保护功能区；建立开发空间管控体系，着重对城市和镇空间、乡村生活空间、旅游度假及产业园区空间提出管控要求；为城市总规划立法，新设海南省规划委员会及办公室，促进多部门协同策划生成项目。

2016年4月，宁夏省成为另一个省级试点，进行“多规合一”的工作探索，明确要求编制自治区、市县两级空间规划，确立“四上四下”的协同编制流程；针对空间管控，该省制定了城镇、农业、生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界三线，并对开发强度进行测算；尝试建立地方法规制度、问责查处机制及利益补偿机制等。

以上已开展的试点工作所积累的经验，为今后“多规合一”工作的推进提供了大量参考经验。

3 “多规合一”与村庄规划

3.1 “多规合一”下的村庄规划新思路

在新型城镇化背景下，乡村地区越来越受到重视，村庄规划地位逐渐提升。过去，我国城市与乡村长期处于二元发展状态，是两个单独的个体，导致在快速的城镇化进程中，城乡差距加大。乡村地区的建设规划关注度低，在村庄规划的制定过程中常照搬城市模式，脱离乡村实际建设发展需要。在新的城乡一体化发展理念下，应注重村庄规划，在新颁布的《城乡规划法》中明确提出村庄规划的具体规划原则，并将其纳入法定规划体系。

2014年，国家有关部门联合下发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，对市县空间规划改革提出要求，积极推荐“多规合一”的工作进展。市县层面的“多规合一”试点给村庄规划指出新方向、新思路。在城市中的许多规划针对同一地区和内容，重复且矛盾，降低工作效率，而将多种规划融合能提供完整、衔接、有秩序的规划引导。在乡村地区，规划的编制和实施有别于城市地区，能真正落地实施的规划只有1个，不同类型的村庄规划在各种政策的指导下所参考的规划依据也不相同，因此，最终的规划成果均不完善且存在巨大差异。应以“多规合一”为导向进行村庄规划编制，将现有各类政策下的规划进行整合，针对主要矛盾进行完善，构建1个编制、标准、内容和审批都趋向完整的规划。

3.2 村庄规划现状

我国村庄类型繁多，现有规划缺少明确统一的标准，村庄建设的规划依据也各不相同，主要分以下4种类型。

1）部分村庄在规划时以现行法规条例为依据，最终形成的规划成果包括总体规划和建设规划。但该类型的村庄规划存在1个普遍的缺点，即在实践中重视乡镇规划，而对村庄规划的重视不足，因在该规划编制体系中，村庄规划的内容大都参考已编制好的镇规划或乡规划进行一定删减，且对于删减的内容及程度无明确的量化指标。

2）以村庄环境整治为主要目标对村庄进行规划，将整治内容作为该村庄规划编制的主要内容，这也是目前阶段我国大部分村庄规划的主要目的。

3）以社会主义新农村建设为导向的村庄规划，既是乡村建设历史进程中的重要一部分，也是国家关于社会主义政策在农村地区的体现。因其为政策导向下所进行的规划，各地在开展此类规划时往往以追求政绩为目的，并只对某一试点村庄进行重点规划，或以生产发展为口号的产业、旅游规划，均缺乏统筹考虑。

4）以美丽乡村建设为导向的村庄规划，也是基于国家政策导向的村庄规划。现存问题是对美丽乡村建设缺乏深度认知，当前所进行的规划实践只处于基础设施建设和农村环境完善的层面，但对于农村生态文明建设和城乡一体化背景下乡村地区的永续发展缺乏更本质、更深层次的认知。美丽乡村建设涉及的部门众多，各规划部分之间缺少必要的衔接与协调，导致出现规划内容重复矛盾的现象。

3.3 村庄规划的主要问题与解决对策

基于不同的政策要求，村庄规划制定的内容也不同，在多规并行的现实下，不同类型的村庄规划存在许多共性问题，包含规划法律法规、技术标准、规划体系、规划内容、规划实施等方面。

规划法律法规所存在的问题主要在于现有相关法律法规不统一，其颁布的时间、要求和期限均存在较大差异；其次为村庄规划标准的缺失。

技术标准的问题在于各地编制村庄规划时往往未采取统一的用地分类标准，即分别采用村镇规划标准、城市建设用地标准，或自行采取村庄用地标准，导致规划不一的情况，难以在市县范围内将规划整合至1张底图，加大规划整合的难度。

规划体系问题主要包括体系过于复杂、缺乏上位规划指导及缺少必要的分类指导。

规划内容问题主要体现在以下方面：①现有村庄规划一般只关注居民点建设规划，对村内其他组成空间缺少考虑，故规划空间不完整，无法满足未来村庄建设需求；②缺少产业规划，农村地区产业类型单一、缺乏活力，易形成不良竞争，而大多村庄规划忽视了对其产业规划的引导；③对生态环境保护缺少规划，村庄地区因各方原因，面临环境恶化、资源浪费的现状，对村内环境保护和自然资源的利用缺乏统筹规划；④基础设施及公共服务设施规划内容不健全，主要体现在种类不全和分级不明确。

实施管理的问题主要包括3个方面：①公众参与力度不足 目前公众未能对整个规划编制的全过程进行有效参与，是内容片面、形式被动的参与；②缺少编制基础资料 涉及方面繁多，严重影响规划的准确性；③编制单位资质过低和资金问题 前者对规划编制的质量造成影响，后者则贯穿整个规划的实施过程。

针对上述问题，村庄规划在“多规合一”的导向下应采取以下做法：①在上级规划中对村庄布点规划和产业发展方向给予明确的规划建议；②在村域范围内应进行战略发展规划、控制线及保护规划等，而在村庄建设范围内需进行土规与空间布局，同时进行基础设施和公共服务设施规划；③需制定行动规划来保证规划能够有序实施。

4 结语

“多规合一”是指将现规划整合到1个合理的框架内，使它们之间更好地衔接和协调，而非将所有的规划融合成1个规划。它的出现既是我国经济社会发展和快速城镇化发展的必然，也是我国空间规划体系改革的初探。自2018年自然资源部组建以来，多方职能被整合，致力于现有自然资源和空间规划重叠问题的解决，更好地推进空间规划管理，明确各方权属和职责。“多规合一”的工作在此大环境下不断推进，但仍有很长的路要走。