海绵城市建设中雨水资源利用及价值实现机制研究与示范——以长沙市海绵城市建设雨水资源使用权首宗交易为例

邓延利，刘 波，恒 琪，刘 睿

（1.中国水权交易所，100053，北京；2.长沙市海绵城市生态产业技术创新战略联盟，410000，长沙）

在我国海绵城市建设中，雨水资源利用具有核心意义，不仅可以在暴雨期削减雨量洪峰，以达到防控内涝、实现水资源时空调节的目的。同时，通过源头分散净化处理，也可以减少雨水径流带来的面源污染、减轻河湖环境压力，有利于黑臭水体治理和河湖生态治理。大规模利用雨水资源，可减少地表水、地下水取用量，有助于改变因水质性缺水而过度依赖调水的困境。本文以湖南省长沙市海绵城市建设雨水资源使用权首宗交易为例进行分析，从加快生态文明建设的战略高度阐述雨水资源利用的重要性，并以雨水资源集约化利用、生态价值市场化实现为切入点探讨雨水资源的高效利用，以提高当地水资源利用效率和效益。

一、长沙市雨水资源利用现状及利用前景

长沙市总面积为11 819 km2，市内水系以湘江为干流，兼有浏阳河、捞刀河、沩水河等支流，河网密布、各类海绵单体要素丰富。河谷平原在海绵城市建设的基础地理条件中具有很大优势，作为在河谷平原上建造的城市，长沙市地势低平，地下水丰富且循环畅通，加之潜水面较高，易发挥海绵滞、渗、净的功能作用。

1.利用现状

长沙市海绵城市建设起步于2016年，当年5月，长沙市出台了《全面推进海绵城市建设的实施意见》。全面开展海绵城市建设以来，长沙市已累计建成雨水收集利用工程400余处，雨水集蓄总容积达5.4万m3。根据长沙市近年降雨量和降雨频率测算，每年中雨以上降雨达50次以上，在雨水资源循环利用的情况下，年集蓄雨水资源总量可达100万m3以上，按照最大估值可达200万m3。已投运的雨水收集利用工程为长沙市雨水资源大规模利用提供了基本设施保障。

海绵城市建设投融资规模较大，每平方公里建设投资约1.5亿元。2019年，我国第二批海绵城市建设试点期结束后，中央财政资金奖补政策到期，地方政府财政难以承担全部费用，海绵城市建设力度和进度必将受到影响。同时，由于缺乏雨水资源利用的监督、奖惩等刚性政策，长沙市雨水收集利用工程集蓄的雨水资源利用率较低，海绵城市建设和雨水资源利用的综合效益未能得到全面体现。已建成的民用住宅小区地下雨水模块收集的雨水资源长期处于休眠状态，部分存蓄的雨水水质因管护不到位而恶化，成为二次污染源。

2.利用前景

雨水收集利用与降雨量之间存在密切关系。资料显示，近年长沙市降雨量最大值出现在2017年，为1 726.7 mm，最小值出现在2015年，为1 386.8 mm。长沙市大部分降雨集中在3—7月，其中5—6月月均降雨量在200 mm以上，占全年平均降雨量的31.3%。常规用水高峰的春、夏两季降雨量占年降雨总量的70%，由于常年降雨量较大且数值稳定，有极大的雨水收集利用潜力。长沙市高新区绿地率0.4以上的地域集蓄面积达1.5万m2，按照年降雨量1 000 mm计算，年雨水收集回用总量可达1.3万m3，基本满足市政作业用水需求。

二、长沙市海绵城市建设雨水资源使用权首宗交易实践

2020年12月11日，在中国水权交易所、长沙市海绵城市生态产业技术创新战略联盟和长沙市高新区管委会指导协调下，长沙高新区市政园林环卫有限公司、湖南雨创环保工程有限公司、尖山印象社区物业公司签署了4 000 m3雨水资源使用权交易合同，为长沙市绿色发展添加了一张新名片，成为我国雨水资源使用权第一单交易。湖南雨创环保工程有限公司以0.7元/m3的价格收储尖山印象社区物业公司闲置的4 000 m3雨水资源，经过处理后以3.85元/m3（低于当地自来水价20%）的价格转让给长沙高新区市政园林环卫有限公司，用以替代优质自来水，开创了雨水资源集约化利用及生态价值市场化实现的新模式。自2014年以来，湖南雨创环保工程有限公司承建的雨水收集工程每年回收利用雨水50万m3，占长沙市雨水资源总量的不到1%，市场价值每年可达150万元，雨水资源可利用量及市场空间潜力巨大，经济效益、社会效益、生态效益逐渐凸显，生动践行了 “绿水青山就是金山银山”重要发展理念。

高新区管委会通过鼓励党政机关、事业单位、工业园区等用水大户优先利用雨水资源，并适时出台雨水资源利用政策性文件，引导雨水资源管理企业加快协调余下26个点位的雨水资源使用权交易，提升雨水资源处理和管理水平。通过社会资本将分散的雨水蓄积工程整合统筹，增加总量的同时科学提升水质，提高水量保证率和水质达标率，逐步搭建整体雨水资源资产化管理网络，解决环卫单位等用水主体最关心的问题，实现雨水资源可持续节约集约利用。

三、雨水资源利用制度设计及运营模式存在的问题

1.水利部及典型地区出台了雨水利用相关制度

我国历来重视雨水资源利用。水利部《关于非常规水源纳入水资源统一配置的指导意见》（水资源〔2017〕274号）提出，大力推进集蓄雨水等非常规水源开发利用，缓解水资源供需矛盾，提高区域水资源配置效率和利用效益。各地现有政策法规中，北京市《关于加强建设工程用地内雨水资源利用的暂行规定》、《南京市城市供水和节约用水管理条例》，以及无锡市《关于加强新建建设工程城市雨水资源利用的暂行规定》均对雨水资源利用作出明确规定。《深圳市人民政府关于加强雨水和再生水资源开发利用工作的意见》要求，对绿化、景观、道路浇洒、工业冷却、产品清洗、电子工业初级原料水，商业办公的冲厕、空调等凡是能够利用雨水和再生水的用水设施，均应建设能够与自来水供水系统分开独立运行的雨水再生水供水系统。凡是市政雨水和再生水系统覆盖的区域，用户均应优先使用雨水和再生水。

2.雨水资源权属尚不明确

总体来看，雨水资源利用仍面临法律障碍，缺乏政策制度保障。2020年10月17日在长沙召开的第二届中国法学会自然资源法治论坛和11月6日召开的海绵城市雨水资源资产化管理法律研讨会上，多位自然资源法学专家认为，雨水作为自然资源，在现有国家法律中的概念不清晰，也没有将雨水资源纳入取水许可管理体系中，权属不明确，需要根据不同的收集利用阶段和雨水形态进行具体分析。雨水收集之前作为自然资源，其所有权属于国家，而雨水经过海绵城市建设项目等设施收集、加工之后，性质转变为一定意义的商品水，其所有权仍归国家所有，但使用权、收益权等属于雨水收集设施的所有者或者使用者。

3.雨水资源利用的绿色金融创新还存在认识局限

水利部《关于非常规水源纳入水资源统一配置的指导意见》明确，推动水利建设资金用于集蓄雨水等非常规水源利用示范项目建设，充分发挥市场作用，鼓励单位和个人以独资、合资、合作等方式建设非常规水源利用设施和从事非常规水源利用经营活动，探索建立非常规水源利用的经济激励机制。

雨水资源在一定时间、空间条件下，通过有效收集、净化、存蓄，成为满足绿化、景观、道路浇洒、工业冷却、产品清洗、电子工业初级原料水、商业办公冲厕等用途的商品水。根据建设运维成本及其他客观经济社会因素合理测算雨水资源使用价值及使用期限，再经金融机构初步评估，确定授信额度，通过抵质押手续成为资本。但是，因目前金融机构对海绵城市建设及雨水资源利用等缺乏系统了解和专业认同，信贷双方存在很大认识偏差，导致海绵城市项目贷款难以开展，雨水资源利用的绿色金融发展创新受到制约。

四、雨水资源利用的创新措施

雨水资源是海绵城市建设中最重要、最核心的资源要素，可广泛应用于工业企业、市政及生活杂用、灌溉、景观、河道生态补水。雨水资源集约化利用不仅关系雨水产业化与绿色发展新经济模式的建立，还关系城市安全、水生态、水环境。在乡村振兴战略中，雨水资源生态价值市场化实现具有更加重要的意义，对乡村生态与人居环境改善、脱贫攻坚都具有重要价值。

长沙海绵城市建设雨水资源使用权交易探索实践，为加快雨水资源利用、深化水权改革开拓了全新领域。通过水权交易，盘活了分散的闲置雨水资源，为经济社会发展提供了具有一定规模量级、达到需求水质标准、使用成本较为低廉的非常规水源。同时，政府统筹、市场配置两手发力，也为未来海绵城市建设发展运营提供了资金渠道，确保雨水资源集得住、治得净、管得好、用得足，切实提高水资源利用率和利用效益。

1.完善雨水资源法律体系

从国家立法角度明确雨水资源权属，并对使用权转让等进行规定，为雨水资源集约化利用提供法律保障。下一步应抓紧完善相关法律，明确雨水资源与水资源的关系，明晰雨水资源权属，加强雨水资源利用设施的建设管控，确立雨水资源利用主体之间的权利义务等，为雨水资源集约化利用奠定法律基础。

2.创新“开源型”水权交易产品

目前，我国水权交易主要集中于“节水型”交易，即对通过技术管理等手段在现状用水指标基础上节约的水量（既有用水）进行交易。而对在用水指标不变的情况下，通过新建集雨或污水处理设施增加的可用水量（新增水源）则没有纳入交易范畴。可通过国家水权交易平台系统研究雨水资源市场定价机制和交易规则体系，组织开展“开源型”雨水资源水权交易，为雨水资源赋权、赋值、赋能，激发市场活力，吸引社会资本，真正为海绵城市建设和运营管护提供可持续动能。

3.探索开展雨水资源资产化实践

应加强与金融机构的合作，对雨水资源资产价值进行评估，研究雨水资产抵质押的可行性，构建抵质押流程，选取北京、长沙等试点探索开展雨水资产的抵质押实践。同时，在测算预期收益的基础上，设计绿色金融债券产品，向社会募集海绵城市建设资金，开辟海绵城市建设投融资新渠道，实现绿色金融与雨水资源利用、海绵城市建设融合。

4.设立雨水资源产业基金

鼓励行业和地方设立雨水资源产业基金，通过政府引导和市场运作扩大社会资本参与力度，大力促进海绵乡村建设和雨水资源产业发展，为推进生态文明建设和乡村振兴战略提供有力支撑。

5.统筹非常规水源使用

按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，落实“水资源作为最大的刚性约束”要求，将非常规水源纳入水资源统一配置大局，特别是经济发达地区和干旱地区，通过统筹配置雨水与再生水等其他非常规水源，雨季用雨水，旱季用再生水，解决雨水利用供水保证率等问题。通过进一步扩大配置领域、强化配置手段、提高配置比例，完善激励政策、发挥市场作用等措施，加快推进雨水等非常规水源开发利用，总结可复制、可推广的经验。 ■