完善农村土地管理制度的建议分析

康英锋

吉林省征地事务中心，中国·吉林 长春 130000

1 引言

城市化进程的不断加快，为新时期农村土地管理制度的发展和革新带来新的要求。即使城镇化效果明显，但是城乡二元体制矛盾仍然没有解决，土地管理制度与城市化发展进程不够匹配，市场化改革实施难度大。因此，笔者认为，探索全新的农村土地管理制度是非常必要且重要的。

2 当前农村土地管理中的不足之处

2.1 历史遗留问题

传统的农村土地管理制度主要以家庭联产承包责任制为主，在土地制度逐渐优化和改革的新时期，这样的承包模式已然发生改变，但是仍然没有脱离“家庭式小农生产”模型，难以满足大规模生产发展需要。其次，农村土地经营零散[1]。并且随着中国人口数量的不断增加，人均耕地占有面积和占有量逐年降低，经营面积更加分散，现代化农业设备的应用率受限。最后，部分地区相关部门，仍然会为了活跃市场经济，提升当地GDP 选择“占地”或者“卖地”，应用于商业开发，补充财政收入，农民土地使用权难以得到保证。

2.2 产权不明晰

在目前农村土地管理中，仍然存在土地产权不够明晰等问题。产权关系难以细化，土地管理制度的革新与发展存在一定的制约性，产权主体不明确，集体土地所有权主体、行使路径、土地划分、土地流转等问题不够明确，开发商和地方相关部门在土地征用问题中占据主导地位，土地确权、土地登记与管理问题与相关规定存在出入。加之村级管理部门矛盾化解能力有限，直接致使很多耕地变林地、林地变荒地[2]。

2.3 各地区尚未形成长远规划

在农村土地管理制度的发展与完善过程中，部分地区尚未形成长远规划，多数相关部门和管理人员过于注重城市发展，主动追求GDP 的增长而忽视了农村科学建设，土地得不到有效规划，土地规划制度与开发用地、建设用地、土地保护之间的规划缺少一定的匹配性。农村土地开发利用难以体现出合理性和科学性，规划布局不够细致，发展方向不够明晰，甚至部分地区征收制度管理较为粗放化，难以切实保证农民土地权益，多数农村土地征收之后，才制定未来发展规划和建设用途。由此可见，即使当前中国城市化建设取得了一定的成绩，但是仍然存在矛盾性问题。

2.4 现实性问题

重新调整农村土地承包管理制度之后，承包期延长30年，在调解人地矛盾的同时，依然会造成农户承包地面积不均问题。部分农民会放弃承包地，通过转让等方式，将土地进行二次承包，再加之部分地区因为项目建设需要，出现“局部动迁”现象，地区性征占补偿，虽然在一定程度上可以将农村资源要素合理转化为经济发展要素，但是却出现了整地补偿机制的问题。因此，笔者认为，在今后工作中，应该健全土地管理体系，做好土地登记管理和确权管理，在乡村振兴的时代发展背景下，规划土地产权、承包权，切实保障农村居民的合法权益。

3 完善农村土地管理制度的可行性策略

3.1 强化立法，确保农民土地使用权

要想完善农村土地管理制度，笔者认为首先应该强化立法，分析和研判当前土地流转、利用、征用、分配情况，从省级、市级、县级、村级逐层进行管理，确保人民土地使用权。在保持现在的承包关系基础上，进行全面的立法和改革，根据各个村级的土地利用情况，进行针对化的使用，让土地使用预期更加稳定，适当提升城镇化建设用地，各级、各地政府必须实施精细化、针对化管理，提升农民使用土地的积极性。尤其要做好公共利益征收界定，修改土地补偿费标准[3]。完善征收集体土地程序，适时征收土地使用税，始终坚持适度轻税原则，从法律角度加强农民使用权和依法纳税权的结合，严禁增加农民负担，提升其主动纳税与维权意识，还应该做到按合同征收，并且征税费用和过程由国家税务部门介入，避免地方政府介入，确保全国土地政策的一致性。

3.2 通过制度创新，解决现实性问题

针对历史遗留问题和产权不明晰问题，笔者建议在今后工作中，应该通过制度创新，做法律政策的补充，解决现实性问题，尊重农民意愿并创造性开展工作。论文值得制度创新主要体现在以下三个方面：①创新土地权益量化标准。在二轮延包过程中，如果农村地区有人未取得土地承包经营权，相关部门可以做好土地权益量化设计，解决集体土地征收问题，用村级土地面积与集体组织成员总数量的比值计算出土地权益数量，促进金额公平分配，在征占补偿过程中，按照量化后的权益数量，继续履行土地承包合同，不论有地无地，同样享受土地补偿费，相关部门下达《土地量化权益证书》，落实农民土地承包权；②创新土地标准地亩制度，按照“标准地亩”进行粮食直补款，以《农村土地承包法》为基本原则，有效解决历史遗留问题，农业部门出台指导意见依法平均确权给相关利益所得者；③创新人均份额制度，明确人均份额办法，以人均享有所有权份额为标准，反复调研，实现土地承包费分配，体现公平原则。

3.3 优化补偿机制，通过“三权分置”，做好集中流转与经营

健全土地登记制度，在土地管理支撑下，规范土地流转行为，将传统的审批管理逐渐向登记管理制度过渡，有效维护农民土地使用权，破解现代化农业农村管理与农村土地制度之间的矛盾问题，提高农业竞争力，通过同权同价，实现产业融合，保障农民权益，助推乡村振兴战略实施，集中做好并解决集体经营性用地、宅基地、耕地的改革。创新三项土地管理制度，做好集中流转与经营，相关部门应该起草区域性征地土地补偿费文件，按土地管理法计算土地补偿安置费和征地补偿费，分配好土地补偿费的归属问题。一般来讲，费用的2/10 归集体，8/10 归农户，部门之间协调配合，遇到矛盾问题和纠纷问题，不能一味地进行回避，而是应该切实做好调解、仲裁工作，予以群众支持。

3.4 做好农村土地管理制度宣传，强化集约土地资源意识

“四级”管理机构应该提升执法与管理的公平性，积极宣传保护耕地措施，强化公职人员责任意识，起到模范带头作用。做好对普通民众的教育，确保农村土地改革与管理工作在民众内部得到广泛共识，重视宣传工作，做到先规划后建设，避免盲目建设，减少闲置土地，提高农民工作积极性，对耕地进行科学规划，不可采取分散分布，而是应该进行密集化分布，确保耕地面积始终在红线之上（18 亿亩）。各级单位应该把职责落到实处，做到有效沟通，重视基本农田建设，从源头对耕地结构进行创新改革，实现耕地占补平衡，推广耕地保护政策，从而保持农村土地的活力。

4 结语

综上所述，当前农村土地管理中仍然存在不足之处，如各地区尚未形成长远规划，产权不明晰等。因此，在今后工作中，应该强化立法，确保农民土地使用权，通过制度创新，解决现实性问题，落实农民土地承包权，提升执法与管理的公平性，积极宣传保护耕地措施，强化集约土地资源意识，优化补偿机制，做好集中流转与经营。