新中国成立以来我国劳动教育政策变迁研究

特约主持人：贺文瑾（江苏理工学院职教学部研究员，博士）

主持人按语：《中共中央 国务院关于全面加强新时代大中小学劳动教育的意见》指出，“劳动教育是中国特色社会主义教育制度的重要内容，直接决定社会主义建设者和接班人的劳动精神面貌、劳动价值取向和劳动技能水平”。职业教育是培养高素质劳动者和技术技能人才的教育，职业院校在劳动教育领域具有得天独厚的优势，劳动教育理应成为职业教育和职业院校的重要内容。本专题分别从劳动教育政策变迁视角、劳动教育哲学视角、中职学校劳动教育现状视角探讨职业教育中的劳动教育，以期为职业院校劳动教育的健康开展提供启示，从而最大程度地发挥劳动教育的独特育人价值。

摘 要：新中国成立以来，我国劳动教育政策经历了渐进性制度转换、探索性制度置换、建构性制度微调等三个阶段。基于历史制度主义的分析视角可以发现，政府决策和社会市场需求等宏观性因素影响着我国劳动教育政策的变迁，学习效应、协调效应、适应效应及高昂的运行成本等阻碍性因素使劳动教育政策变迁产生路径依赖。劳动教育政策变迁的内在动力来源于政府、市场、学校三方的权力博弈。如何抓住制度创新的重要契机，不断突破路径依赖，是我国劳动教育改革和发展的重要研究课题。

关键词：劳动教育政策;历史制度主义;深层结构;路径依赖;动力机制

作者简介：汤秋丽，女，山西师范大学教育科学学院2019级硕士研究生，主要研究方向为教育理论与教育管理。

中图分类号：G710              文献标识码：A              文章编号：1674-7747（2021）02-0028-07

新中国成立以来，伴随着我国教育事业的蓬勃发展，劳动教育逐渐呈现出阶段性的发展样态。劳动教育是实现德智体美劳全面和谐发展的重要途径，在新时代全面素质教育发展过程中，劳动教育被置于重要地位。在此背景下，如何准确理解和深刻把握劳动教育政策变迁的历史沿革、路径依赖和动力机制，是我国劳动教育发展的一个重要研究课题，对实现劳动教育政策价值目标和提升政策效率具有重要作用。本研究采用历史制度主义的分析视角，以1949年至2020年期间出台的劳动教育政策为蓝本，勾勒出新中国成立以来我国劳动教育政策的发展脉络，总结归纳我国劳动教育政策变迁逻辑，以期为推进新时代劳动教育改革与发展提供有益借鉴。

一、理论基础与分析框架：历史制度主义

瑟伦等人于1992年首次提出历史制度主义的基本概念[1]。历史制度主义在对理性选择制度主义和组织学制度主义的客观批评和良好继承下产生了自己独特的核心思想，将理性选择制度主义的“行动者”和社会学结构主义的“深层结构”相结合，建立了“宏观背景结构—中观制度—微观行动者”的分析框架[2]，其核心是将制度变迁放置于历史的发展过程之中，从中观层面的角度出发，将微观层面的行动者活动和由制度深层结构提供的宏观层面联结起来[3]，注重将历史与制度有效结合，重点关注制度在社会历史变迁中如何形成，全面而丰富地展现制度的历史性概况。

歷史制度主义的分析框架与我国劳动教育政策的发展特点具有一定的契合性。基于历史制度主义的分析视角，本文总结归纳出我国劳动教育政策变迁的各阶段主要特征，从深层结构、路径依赖和动力机制三方面对其展开分析与阐释，揭示我国劳动教育政策变迁的整体面貌，探讨劳动教育政策变迁的阻力和动力，以深入探索和分析新中国成立以来我国劳动教育政策的转型方向和选择策略。首先，从宏观背景方面分析影响我国劳动教育政策变迁的深层结构，主要分析政府决策、社会市场需求等因素对我国劳动教育政策变迁的影响;其次，从中观层面探讨学习效应、协调效应、适应效应以及高昂的运行成本对我国劳动教育政策变迁形成路径依赖的影响;最后，从微观层面分析我国劳动教育政策变迁的主要推动力，基于伯顿·克拉克的“三角协调模式”，主要从政府、市场和学校三大主体的权力博弈中分析我国劳动教育政策变迁的动力。

二、制度勾勒：我国劳动教育政策变迁演进历程

在历史制度主义基础上形成的间断—平衡理论认为，政治过程一般由稳定主义和渐进主义逻辑所驱动，但有时也会出现区别于过去的重大变化[4]，即在政策变迁的过程中，在基本保持稳定的状况下也会出现制度断裂的情形。我国劳动教育政策在文革十年期间出现了制度断裂的情况，因此本文对这一时期的劳动教育政策变迁将不作重点阐述。总体而言，根据不同时期的关键节点，本文将我国劳动教育政策的历史演变划分为以下三个阶段。

（一）渐进性制度转换阶段（1949—1976年）：劳动教育性质由新民主主义转变为社会主义

新中国成立初期，我国社会从新民主主义社会向社会主义社会转变，劳动教育的性质也从新民主主义转变为社会主义。1949年，第一次全国教育工作会议提出，教育必须为国家建设服务，学校必须为工农开门。1950年，《当前教育建设的方针》强调教育要服务工农业、推动生产建设，提出了劳动教育在中小学教育内容中的重要作用[5]。这一政策激发了广大人民群众接受教育的热情。1954年，《关于高小和初中毕业生从事劳动生产的宣传提纲》指出，体力劳动是一切劳动的基础，鼓励和支持中小学毕业生去从事生产劳动，培养学生的社会主义劳动观，以不断缓解生产领域缺乏劳动力等问题。这些政策文件标志着新中国劳动教育从新民主主义教育转变为社会主义教育。

从方式来看，政府强调劳动教育不仅仅要靠宣传和说服，鼓励学生从事生产劳动，更重要的是通过课堂教学方式，教授学生劳动基本技能。1955年，教育部《关于颁发“小学教学计划”及“关于小学课外活动的规定”的命令》强调把生产劳动作为正式课程，在小学阶段开设“手工劳动”课程，重点关注学生动手能力和创造能力的培养。随后，1956年，教育部印发了《关于普通学校实施基本生产技术教育的指示（草案）》，提出在中学阶段设置工厂实习、实验园地实习、农业实习等实践课程，将教育与农业、工业生产相结合，以培养学生的劳动观念、劳动情感和劳动技能，为其更好地参加生产劳动做准备。

从内容来看，1955年以前，从《中学暂行教学计划（草案）》（1950）、《小学暂行规程（草案）》（1952）、《小学（四二制）教学计划（草案）》（1953）等一系列文件中可以发现，劳动教育主要包括生产劳动、实验实习、家庭内务劳动等，以培养学生的劳动观点和劳动习惯。1955年以后，国家陆续公布了一系列政策文件，积极提倡和组织多元化的劳动教育活动，不断丰富劳动教育的内容。《关于颁发“小学教学计划”及“关于小学课外活动的规定”的命令》提出，开设小学手工劳动课程，紧密结合有关学科的教学活动，培养学生的创造才能。1956年，《关于制发1956—1957学年度中学授课时数表的通知》提出，“初中进行教学工厂和实验园地两种实习，高中进行农业实习、机器学实习和电工实习”[6]。

文革十年期间，劳动教育成为改造思想的重要途经和方式，内容窄化为单一的体力劳动，出现严重的泛政治化倾向，造成了劳动教育政策在一定程度上的断裂。

（二）探索性制度置换阶段（1977—1997年）：助力现代化建设的劳动教育

1977年，鄧小平提出不能简单地将劳动代替劳动教育，劳动教育需要适时适量进行，这表现出劳动教育开始回归正常化。1978年，在全国教育工作会议上，邓小平提出，“教育事业必须同国民经济发展的要求相适应”“现代经济和技术的迅速发展，要求教育质量和教育效率的迅速提高，要求我们在教育与生产劳动相结合的内容上、方法上不断有新的发展”[7]。自此，劳动教育政策呈现出助力现代化建设的倾向。

1982年，《教育部关于普通中学开设劳动技术教育课的试行意见》提出，劳动技术教育是中学教育不可缺少的组成部分，在中学开设劳动技术教育课对现代化建设具有重要价值[8]。1987年，《“七五”期间全国教育科学规划要点》首次将劳动教育与德智体美教育并列提出。1995年，《中华人民共和国教育法》进一步规定，“教育必须为社会主义现代化建设而服务”[9]。同年，为促进农村教育现代化的快速发展，国家教育委员会出台了《国家教委关于深入推进农村教育综合改革的意见》，要求农村中小学与劳动课、劳动技术课相结合，以推进农村教育现代化[10]。这些政策文件均表明劳动教育政策从政治化转变为为社会主义现代化建设服务。由此可见，随着改革开放的不断推进，我国对劳动教育政策也进行了不断探索，从政治定向转变为社会主义现代化建设方向。

（三）建构性制度微调阶段（1998—至今）：构建“以人为本”的劳动教育体系

改革开放以来，随着现代化建设的不断深入，我国社会经济发展迅速，劳动力水平得到大幅提高，然而，如何培养高质量、高层次人才仍然是突出的问题。1997年，党的十五大报告提出：“认真贯彻党的教育方针，重视受教育者素质的提高，培养德智体等全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。”自此，学生的综合素质提升和全面发展成为劳动教育关注的重点和核心。1998年，《教育部办公厅关于加强普通中学劳动技术教育管理的若干意见》提出，劳动技术教育作为中学教育必不可少的重要组成部分，是全面实施素质教育的重要途经。由此可见，劳动教育的重要地位再一次凸显。

进入新世纪后，劳动教育更加强调“以人为本”，基于人的发展进行构建。2001年6月，《基础教育课程改革纲要（试行）》明确规定从小学到高中设置综合实践活动，并将其作为必修课，劳动技术教育成为综合实践活动的一个重要组成部分[11]。然而，在实施过程中，劳动教育却处于被忽视的地位。为了切实加强劳动教育，2015年，教育部、共青团中央和全国少工委出台《关于加强中小学劳动教育的意见》，提出校内、校外和家庭都要承担起学生劳动教育工作的责任[12]。2018年，习近平总书记指出，“要努力构建德智体美劳全面培养的教育体系”[13]，自此劳动教育被纳入全面发展要求。2020年，《中共中央 国务院关于全面加强新时代大中小学劳动教育的意见》进一步强调，“劳动教育是国民教育体系的重要内容，是学生成长的必要途径，具有树德、增智、强体、育美的综合育人价值”[14]。

总体而言，在这一时期，劳动教育政策逐渐淡化了学生在经济建设中的角色，更加注重学生的综合能力提高和全面发展。这种转变体现出教育对人本身价值的关注和尊重，以不断构建“以人为本”的劳动教育体系。

三、制度阐释：深层结构、路径依赖和动力机制

（一）劳动教育政策变迁的深层结构分析

1.政府决策在劳动教育政策变迁中发挥主导作用。劳动教育政策的变迁在很大程度上取决于政府决策。政府通过颁布政策、实施合理的政策工具来促使劳动教育政策的变迁，从而实现其政策目标，这些政策工具包括权威工具、学习工具、能力建设工具、象征及规劝工具、激励工具等[15]。权威工具集中体现在劳动教育性质由建国初期的新民主主义转变为社会主义方向;学习工具主要体现在学校为培养德智体美劳全面发展的人才，从小学到高中设置综合实践活动，并将其作为必修课;能力建设工具体现在随着社会经济的快速发展，国家出台一系列政策开展手工劳动课、工厂实习、农业实习等多样化的劳动教育活动，以教授学生劳动基础知识，培养学生的劳动观点和劳动技能;象征及规劝工具主要是通过一定的价值观来指引政策目标群体的行为，国家基于促进学生全面发展、提高学生综合素质的教育理念来开展劳动教育，以充分发挥好劳动教育的综合育人功能;激励工具表现在为帮助学生顺利完成学业，同时也为了让学生掌握一定的专业知识和劳动技能，以实现更好的创业就业，国家设置了勤工助学等项目。由此可知，政府决策在劳动教育政策变迁中发挥着关键性的主导作用。

2.社会市场需求在劳动教育政策变迁中主动响应。新中国成立之初，由于当时国家经济发展水平较低，物质极度匮乏，工农业生产劳动力不足，劳动教育政策仅仅注重体力劳动，让学生掌握一些劳动基础知识和劳动技能，以不断满足国家工农业生产的需要。显而易见，此时的劳动教育扮演着为国家输送工农业生产劳动力的角色，劳动教育是为国家需要服务，劳动教育政策呈现出一定的封闭性和单一性。改革开放以后，我国社会经济发展水平不断提高，各行各业紧缺综合型人才，这在一定程度上推动了劳动教育的发展，拓宽了劳动教育的内涵。劳动教育开始注重体力劳动与脑力劳动并重，成为提高学生综合素质的重要组成部分，劳动教育政策从注重国家发展需要逐渐转变为注重个体价值的发展。党的十八大以来，我国劳动教育事业迈向全面发展的新时代，对德智体美劳全面发展人才的需求推动劳动教育事业朝着多元化、综合化方向发展。总体来看，社会市场需求的主动响应是我国劳动教育政策变迁的重要推动力量。

（二）劳动教育政策变迁的路径依赖分析

1.劳动教育政策的学习效应降低了人们对政策变迁的积极性。政策确立后，相关组织机构和人员对政策进行不断重复学习和实践，熟悉并掌握其政策规则，使政策活动得以更加高效、科学地实施，从而使人们更加认同和接受该政策[16]。同时，在劳动教育政策实施过程中，长期从事劳动教育改革和发展的组织机构、行政人员以及学校经过深入学习掌握相关政策，能够总结归纳出如何有效地开展劳动教育工作的方案，这种长期的政策运行模式已让相关组织机构、行政人员及学校等习惯和适应了旧政策，以致很难再去学习和接纳新的政策，从而降低了人们对政策变迁的主动性和积极性。

2.劳动教育政策的协调效应增强了旧政策的稳固性。一项政策形成后，各政策利益相关者为了追求自身利益最大化，会建立一系列与之相互补充和协调的其他正式和非正式政策，共同构建一个共生共荣的利益共同体[16]。在我国劳动教育政策变迁进程中，这些正式政策和非正式政策已经形成了一个相对稳固的利益格局，如果要打破原有的这种利益格局，需要不断增加政策变迁的成本，所以政府、学校、相关人员更容易选择保持原有的政策不变。这种协调效应加固了旧政策的稳定性，增加了政策变迁的难度。

3.劳动教育政策的适应效应降低了政策变迁的可能性。当政策在协调效应的影响下发挥出良好的作用，得到积极的成效后，政策的利益主体更加倾向于在这种良好的合作中使自己的利益最大化，形成对政策实施结果的适应性效应，产生普遍认同的心理，同时调整自己的行为[16]。新中国成立以来，劳动教育政策经过长期的制度化过程已逐渐趋于稳定，在一定程度上为国家培养了当时需要的劳动技能技术人才。随着改革开放的不断发展，劳动教育政策进一步扩大了学校的自主权，增强了政策弹性，很好地提高了劳动教育质量和学生综合素质水平，促进了我国经济发展和素质教育发展，已经得到了社会各界的普遍认同。因此，人们对这些政策的适应效应使其倾向于减少大幅度改变政策的可能。

4.勞动教育政策变迁需要高昂的运行成本。新中国成立以来，为恢复、重建及发展劳动教育，政府通过划拨资金、颁布法律等方式投入了巨大的人力、物力和财力，国家颁布了一系列政策文件并对其进行调整、完善、指导及建议，从而形成了一套高效的劳动教育政策运行机制，人们逐渐习惯了已有的政策框架。随着各项投入的持续增加，政策变迁将需要高昂的运行成本，因此，基于自身利益最大化的考虑，政府更愿意、也更容易维持过去的政策结构和关系。

总体来看，劳动教育政策存在学习效应、协调效应、适应效应及高昂的运行成本四个方面的自我巩固机制，使其形成收益递增，这阻碍了劳动教育政策变迁的进一步深入，形成一种路径依赖，进而阻碍着我国劳动教育政策的变革和发展。

（三）劳动教育政策变迁的动力机制分析

教育政策是在多元主体利益驱动之间产生的，这充分体现了多元主体之间的利益博弈[17]。追求自身利益最大化是制度创新的最终动力，要实现制度均衡，需要实现相关主体之间的博弈平衡。在我国劳动教育政策变迁过程中，博弈主体主要包括政府、市场和学校三者。

回顾和分析新中国成立70多年来的劳动教育政策变迁历程可以发现，新中国成立初期，在计划经济体制的影响下，我国劳动教育事业以政府为主导，政府是劳动教育政策的主要供给者，政府的行动决定了劳动教育的发展和变革，主要表现在劳动教育的培养目标、教学设计、课程内容、课时安排等由国家统一计划与配置。以政府为主导的劳动教育政策在提高社会经济发展水平和培养创新型综合性人才方面发挥着重要作用，因此，政府有实力、有能力作为劳动教育政策变迁的重要主体。随着改革开放的不断深入，市场经济体制逐渐代替计划经济体制，政府主导型的劳动教育政策变迁难以适应开放化、多元化、综合化的学校和市场，在一定程度上缺乏普适性、操作性。因此，我国劳动教育政策会呈现出明显的滞后性和被动性，这些构成了我国劳动教育政策变迁过程中的主要负担。

为了弥补上述劳动教育政策变迁上的不足，政府逐步放权以不断提高学校和市场等在劳动教育政策变迁中的话语权，不断满足学校和市场自身的发展需求，但是政府依旧保持主导地位。由此可见，政府、市场、学校三者之间的利益博弈平衡成为推动劳动教育政策朝着更高水平发展的主要动力。

四、制度趋势：我国劳动教育政策的未来展望

（一）我国劳动教育政策变迁的主要特点

通过回顾和分析新中国成立以来我国劳动教育政策的变迁，笔者可以得到以下结论。

1.我国劳动教育政策变迁价值取向从注重“经济建设”转变为注重“个体价值”。新中国成立之初，社会经济发展水平低下，物质极度匮乏，工农业生产劳动力严重不足，劳动教育政策仅仅注重体力劳动，让学生了解和掌握一些劳动知识和劳动技能，以不断满足国家工农业生产的需要，此时的劳动教育政策在价值取向上呈现出鲜明的注重经济建设的特点。改革开放以后，我国经济得到快速发展，各行各业紧缺综合型人才，为此，国家出台了一系列政策文件，提出劳动教育是提升学生综合素质的重要组成部分，突出强调劳动教育要从为国家需要服务转变为注重学生个体的发展。因此，注重个体价值将会是今后劳动教育政策变迁强调的重点和核心。

2.我国劳动教育政策变迁由强制性政策变迁走向诱致性政策变迁。强制性政策变迁是一种“自上而下”的政策变迁类型，强调政府的政策、法律和指令的引进和实行;诱致性政策变迁是一种“自下而上”的政策变迁路径，由个人或群体在满足自身需求时自发倡导、组织和实行[18]。我国的教育事业是在国家统一指导下进行计划、配置和管理的，以前的劳动教育政策变迁主要是根据政府政策、法律及指令进行的，具有强制性政策变迁的特征。但是，随着政治结构和社会经济的发展，在以政府为主导的劳动教育政策变迁过程中，地方和学校被赋予了一定的自主权，不断发挥参与劳动教育政策变迁的积极性和主动性，促进了劳动教育政策的上下联动，推进了劳动教育政策的不断完善和发展。由此可见，我国劳动教育政策变迁呈现出由强制性政策变迁走向诱致性政策变迁的趋势。

（二）我国劳动教育政策变迁的未来展望

在新时代发展背景下，如何有效推进劳动教育政策的转型和发展，具体可以从以下三个方面着手。

1.我国劳动教育政策变迁要充分把握好关键点，突破路径依赖。当劳动教育政策处于无效率的路径中并呈现出不断自我强化的趋势时，将无法开辟新的制度路径，因此有必要把握好关键点，突破因学习效应、协调效应、适应效应和高昂的运行成本造成的路径依赖，以实现政策创新。为此，各级相关政府要加强对劳动教育政策改革的宣传和培训，促使与劳动教育政策变革和发展相关的组织机构和人员克服惯性，打消利益者对自身利益追求的顾虑，构建更加广泛、更高水平的合作共同体，激发组织人员接受新政策的热情、积极性和主动性。

2.我国劳动教育政策变迁要促进多元主体利益平衡，推动多元主体合作发展。回顾我国劳动教育政策70多年的演变历程，劳动教育政策变迁的主体由单一的政府转变为政府、市场和学校等多元主体。随着市场、学校以及其他相关利益者的不断加入，多元主体参与是劳动教育变革和发展的必然选择。在今后的劳动教育政策发展过程中，国家要进一步将权力重心下移，赋予地方和学校更多的自主性，不断将市场需求纳入劳动教育发展机制中，加强对社会多元力量的引导与激励，充分发挥社会多元力量在劳动教育政策变迁过程中的自主性和创造性，从而达到多元主体的利益平衡，实现多元主体合作，互动、互通发展。

3.我国劳动教育政策变迁要融合正式政策与非正式政策，缓解内部阻力。首先，要进一步完善劳动教育相关的正式政策，积极建立劳动教育正式政策实施机制，为我国劳动教育发展提供政策保障。同时，要加强对我国劳动教育政策变迁的宣传和培训，让各政策主体充分把握好劳动教育正式政策变迁的转型方向和深层精髓，确保我国劳动教育政策的有效落实。其次，要加快推进劳动教育非正式政策变迁，积极建设法治文化，培育公民权利与义务意识，以促进劳动教育政策利益相关者在思想上認可劳动教育政策，建立与劳动教育政策相适应的观念和习俗，为我国劳动教育政策变迁营造良好的文化氛围。最后，积极推进劳动教育非正式政策的改造，促使合适的非正式政策正式制度化，缓解劳动教育正式政策与非正式政策的冲突，促进正式政策与非正式政策的融合，为我国劳动教育的发展创造良好的政策环境。

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[14]中共中央，国务院.中共中央 国务院关于全面加强新时代大中小学劳动教育的意见[EB/OL].（2020-03-20）[2020-03-26].http：//www.gov.cn/zhengce/2020-03/26/content_5495977.htm.

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[責任编辑   贺文瑾]

A Study on the Changes of China's Labor Education Policy since the Founding of the People's Republic of China

—— From the Perspective of Historical Institutionalism

TANG Qiuli

Abstract： Since the founding of the People's Republic of China， China's labor education policy has experienced three stages： gradual institution transformation， exploratory institution replacement and constructive institution fine adjustment. Based on the analysis of historical institutionalism， we can find that macro factors such as government decision-making and market demand affect the change of labor education policy in China， while obstacles such as learning effect， coordination effect， adaptation effect and high operating cost make the change of labor education policy path dependent. The internal motive force of labor education policy change comes from the power game among government， market and school. How to seize the important opportunity of institutional innovation and constantly break through the path dependence is an important research topic for the reform and development of labor education in China.

Key words： labor education policy; historical institutionalism; deep structure; path dependence; dynamic mechanism