消防监督非现场执法的分析与构建

■ 龙一鸣 韶关市消防救援支队

2019年4月23日，新修正《中华人民共和国消防法》正式颁布实施，标志着全国的消防工作监督管理正式移交应急管理部门，消防监督执法正式脱离公安机关，《公安机关办理行政案件程序规定》不再适用于消防安全管理执法领域。目前，在消防监督执法中执法程序的主要依据是《中华人民共和国行政处罚法》，但是实体法中对于执法程序性的规定明显不够清晰，再结合《消防监督检查规定》《火灾事故调查规定》等部令尚未修改完成，对于新型消防监督管理模式下的消防监督执法程序存在“顶层设计”的空白。

自消防改革后，消防监督员面临的一线消防执法压力日益增大。特别是对于消防技术服务机构的监管，放开准入门槛后，如何加强监管是每级消防救援机构面临的重大问题。但是对于消防技术服务机构违规从业、从业质量不达标等方面的取证是制约实施有效监管的重要因素。其次，涉及大量占用消防车通道的监管工作也让一线消防监督执法面临巨大压力。2019年上级进一步明确消防车通道管理若干措施，加大对消防车通道管理的力度，通知明确要求依法采取行政强制措施，但是对于现场执法取证、行政相对人的申诉、辩解等权利保障未有明确指引。

上述两个方面的执法问题只是基层消防监督执法众多疑难问题中的冰山一角，更深层次的问题是传统消防监督执法模式难以适应新历史条件下的消防监督管理工作。消防执法改革等一系列文件为“五位一体”的新型消防监督管理模式提供了实体性框架，配套的执法程序等文件虽然已经被提上日程，但是通过部分文件的征求意见稿来看仍然没有从执法程序上实现“减负”。笔者认为，要正确面对社会面“违法过剩”的现象，提高行政执法效率、强化秩序管理的要求，可以学习借鉴交通道路运输领域以及城市管理领域中非现场执法模式，按照“程序法定”的原则要求，在出台消防监督执法程序中为消防监督非现场执法模式明确定位。

一、非现场执法模式的应用

诚言，非现场执法并不是行政法律法规上的“法言法语”，有部分管理领域也称为“非接触性执法”，因此在不同管理领域中也有不同的定义。例如在交通道路运输领域主要是依据《道路交通安全法》以及《道路交通安全违法行为处理程序规定》制定的执法流程，凭借交通技术监控设备对交通违法行为进行证据固定，通过短信、网络平台等方式进行违法告知行为，从而做出行政处罚决定。在城市管理领域，主要通过固定案件的客观证据，完善证据链后申请法院强制执行的方式，实现“零口供”办案。在生态环境领域，主要通过建成分布式智慧环保电监管系统，执法人员通过电脑端、移动端，就可及时掌握企业生产、治污设施运行情况，第一时间解决环境问题，有效控制污染物排放。从上述各个领域的应用情况来看，非现场执法模式（或称“非接触式执法”）主要应用在违法行为的取证调查环节中的证据固定，进而简化执法调查程序，在违法行为量大面广、社会损益总和大而单个案件损益较小的方面能够发挥显著的监管效果。

在消防执法改革中，不少地区陆续推行“智慧消防”或者监控平台，例如广东推行消防安全监管平台，通过物联网将企业消防设施运行数据汇总平台实时监测；消防技术服务机构通过统一平台出具消防技术服务机构报告，实现可回溯追查等等。利用科技手段实现消防监管是大势所趋。因此，非现场执法模式在消防监管上同样具备监管基础。

二、非现场执法模式的缺陷

在实际的现场执法场景中，执法者与行政相对人本来就天然存在“矛盾—对抗”的关系，普遍会遇到行政相对人的不配合、设置时阻挠执法取证的情况。非现场执法模式往往利用举报投诉照片、监控设备拍摄、电子数据记录等方式对违法行为进行固定，进而形成明确的违法行为证据链。但在实践当中，非现场执法模式至少暴露了三个方面的问题。

（一）与行政法原则冲突

1.与处罚教育相结合的原则要求冲突。在其他领域的应用中，非现场执法往往是“一拍定型”，对于违法行为的情节基本不存在自由裁量的空间。例如在违章停车方面，拍摄停车照片违章后进而通知行政相对人接受处理，与轻微违法行为应当予以告知违反事实及危害性，令其纠正而不处罚相违背。在消防监管中，对于占用消防车通道查处的行为，一线消防监督员往往对于占用通道的驾驶人直接按照当场处罚的条件进行行政处罚，对于没有在场的驾驶人、所有人就按照移送公安交警部门处理。一方面，把行政处罚作为管理的目的，导致没有真正发挥教育的作用，使占用消防车通道的行为屡禁不止。另一方面，消防监督员擅自移送消防安全违法行为，未依法履行《消防法》赋予职责，导致两个不同的执法主体在查处结果中陷入不公平的困境。

2.与权利保障原则的要求冲突。按照《行政处罚法》相关规定，对于实施行政处罚前应当予以告知行政相对人处罚的事由以及情节，提供陈述申辩的渠道。但实际执法过程中，对于非现场执法模式下的行政处罚往往是行政机关通过短信、网站等方式“通知”行政相对人“查询”。非现场执法模式下的信息滞后性往往让行政相对人行使救济权利没有办法得到充分的满足，不利于人权保障的需求。

（二）缺乏法定程序保障

目前正在实施的《行政处罚法》中关于当场处罚、一般处罚的规定适用于现场执法层面的规定，基于非现场执法的特点无法直接适用，进而有不少学者提出要在行政处罚法修改稿中明确非现场执法程序的定位。诚然，非现场执法模式在现行法律上没有相关的依据，各领域实施的非现场执法模式只是“自定程序”而非法定程序。在自定程序中，必然会存在有利于行政机关的本位主义思想以及程序不够正当性，从而引起群众质疑。

（三）在实行层面的困难

无论是在交通违法行为还是在占用消防车通道的消防安全违法行为中，都是通过“车找人”的方法明确行政相对人。但是结合公安交警部门已有的车辆所有人、管理人的数据库能够比较精准确定行政相对人信息，但是对于消防救援机构往往缺乏单位人员信息的数据库，行政处罚的成本太大，容易产生“选择性执法”的现象。其次，在消防监督检查中发现消防技术服务机构违法从业、服务质量不符合标准等问题，引发对开展消防技术服务机构，启动调查的取证调查缺乏执法指引，对于非现场执法信息采集、消防设施设备信息等证据无法达到“必须全面、客观、公正地调查”的要求，导致消防技术服务机构的监管不力。

三、消防监督的非现场执法法律规范设计

依靠科技手段实施消防监管，不仅可以有效弥补消防监督力量的不足，提高火灾防控效率，扩大管控范围，而且对于消防安全违法行为的情节定性，调查取证起到非常重要的作用。笔者认为，消防监督执法程序尚未没有出台，必须在制度设计中充分考虑非现场执法模式的程序因素，弥补实践中出现的缺陷问题，实现非现场执法基本程序法治化，进一步深化消防执法改革的程度。

（一）全面依照《立法法》制定执法程序规章

按照《立法法》中有关部门规章制定要求，在制定出台前应当向社会征求意见，充分吸收群众对于消防监督非现场执法基本程序的意见，引入专家学者、监管对象等技术性建议，确保执法程序的社会参与度，提高执法程序的科学性、合理性。重视执法行为的定期评估制度，结合新业态、新经济多元化发展模式，真正发挥行政执法对行政管理的积极作用，适时调整相关部门规章与程序性规定，解决基层一线行政执法难题。

（二）确立非现场执法基本程序原则

规范非现场执法基本程序，需要正确处理非现场执法原则与现场执法原则的关系，以《行政处罚法》中所规定的原则为基础，进一步明确非现场执法的专门原则，具体来说就是非执法程序始终要贯彻落实处罚与教育相结合的原则和权利保障原则。一是要明确非现场执法中的“考察”原则。要尽量对消防安全违法行为情节的轻重进行考虑，使不同惩戒手段与不同情节相适应，达到惩戒与教育相融合的目的。二是要明确非现场执法中的“陈述申诉”原则。要贴合执法实际，运用科学技术等多种手段听取行政相对人对违法行为的意见和辩解，保障基本人权。三是要明确非现场执法中的“控权”原则。一方面在制定自身执法程序的过程中避免落入机关本位主义，注重权力行使必须在法律框架下运行，避免“便行（政）不便民”问题。另一方面要确保公众保障程度，及时告知行政相对人相关违法行为信息，完善相关权利救济机制。四是要明确非现场执法中的证明标准，参考刑事案件办理程序中的“疑罪从无”原则，明确调查取证责任。

（三）重点做好“两个环节”的程序衔接

从实践中，非现场执法主要分为两个环节，一是调查取证环节，是指消防监督员在现场检查过程中通过资料收集、证据固定等方式对违法行为进行调查、核实所获得的证据。二是行政处理环节，是指根据收集的证据对违法行为进行定性、审批各方面的处理。非现场执法实际上是对违法行为调查取证的简化，第一，要实现对执法设备、监控设施进行检定公示，不能随意凭借一张数码照片、手机照片对违法行为进行固定，引起取证随意不规范的问题。第二，要明确各类电子证据的法定采集方式，包括公安机关人员信息库、市场监管部门涉企信息库以及举报证据采集等，确保行政相对人的信息通过法定数据共享方式获取，不滥用或随意收集个人信息，引起行政相对人的质疑。第三，在取证环节中要同步采取文书留置、电话告知、短信送达等方式告知违法信息，确保执法行为的公开性。第四，在处理环节中坚持“人到案处理”的原则，例如不能直接对车辆进行处罚或者加重消防技术服务机构所服务的对象对于技术服务的质量、水平责任的负担。第五，正确理解《行政处罚法》中“当场做出行政处罚决定”含义，对于不在现场的行政相对人（无委托人）不能做出当场处罚决定。事后接受调查，依法听取陈述申诉意见后可以采用简易处罚程序作出处罚决定。

（四）完善非现场执法行为的监察

非现场执法模式不同于传统执法模式，可以完全依靠事后执法档案考评的方式进行监督。在非现场执法模式下，要重点规制消防监督员的“自由裁量权”，扩大在非现场执法行为过程中行政相对人对于执法异议、违法举报等信息收集渠道。建立执法行为全过程拍摄的工作规范，一方面加强消防监督员行政执法中的“内控”管理；另一方面保障在执法异议的过程中能够追溯，还原执法场景。另外，还要探索建立“飞行检查”制度，对采用的执法设备、监控设施进行不定期检查，确保在用设备符合法律法规的相关要求。

四、结语

新一轮的消防执法改革的总体方向是进一步规制消防救援机构的行政执法权，未来修订消防法或者出台部门规章的总体趋势也将会如此，人民群众日益重视关注消防安全环境，就必然要求消防监督实现法治化，实现法治化必然要求消防行政执法行为走上“程序法定”的道路。

（一）面对社会面“违法过剩”的行为，要充分发挥科学技术手段，借鉴其他领域“非现场执法”模式，解放消防监督员人力物力，实现社会火灾防控24 小时监督，为强化监管，提高效率发挥不可磨灭的作用。

（二）面对消防监督员“街头官僚”的定位，要充分运用法定制度、程序进一步规范违法取证环节，精细化执法行为，实施更加严密法治监督体系，防止滥用执法行为中的“自由裁量”。

（三）面对消防改革法律法规“立改废”的进程，要充分利用改革契机，深度调研、深入了解基层一线执法实务工作，总结过往的监管经验及做法，本着执法为民的理念使执法方式更人性化，实现法律制定的目的和价值追求。