从收容教养到专门矫治教育：触法未成年人处遇机制的检视与形塑

刘双阳

近年来，遵循“教育、感化、挽救”的基本方针、秉持“教育为主、惩罚为辅”的特殊保护理念，中国未成年人刑事司法制度不断完善，未成年人犯罪治理取得明显成效。数据显示，2010—2018 年，中国未成年人犯罪数量和占同期犯罪人数的比重持续降低。①《最高人民法院2018 年度工作报告》显示，中国未成年人犯罪数量由2008 年近9 万人下降至2018 年3 万余人；国家统计局发布的《〈中国儿童发展纲要（2011—2020 年）〉统计监测报告》显示，2010—2018 年中国未成年人犯罪人数占同期犯罪人数的比重从6.78%降至2.41%。但与此同时，未成年人犯罪也呈现出作案人员低龄化、作案手段暴力化、作案组织团伙化等新特征，特别是未达到刑事责任年龄的未成年人涉嫌实施严重暴力犯罪的案件频频见诸报端。根据现行法律规定，不能对此类“触法未成年人”②学界将未达到刑事责任年龄实施刑法禁止的行为、但不予刑事处罚的对象统称为“触法未成年人”，属于罪错未成年人中的一类。予以刑事处罚，只能责令家长严加管教或者必要时由政府收容教养。由于处遇效果非常有限，民众普遍诟病此种处理方式是对触法未成年人的纵容，要求降低刑事责任年龄、加大处罚力度等重惩主义呼声高涨。③王恩海：《应毫不犹豫降低刑事责任年龄》，《青少年犯罪问题》2020 年第2 期。这一现象折射出未成年人刑事司法制度的一对深层次矛盾：特殊保护触法未成年人与保障社会安全秩序，如何平衡两者所代表的利益是未成年人刑事司法改革的核心任务。

2020 年12 月26 日，第十三届全国人大常委会审议通过的《中国人民共和国刑法修正案（十一）》（以下简称《刑法修正案（十一）》）采取双管齐下的策略，一方面，在实体层面针对特定类型的暴力犯罪降低刑事责任年龄，并辅之以严格的核准程序；另一方面，在处遇措施上，将收容教养修改为专门矫治教育，与修订通过的《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》（以下简称《预防未成年人犯罪法》）相衔接。①《预防未成年人犯罪法》第45 条第1 款规定：“未成年人有刑法规定的行为、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的，经专门教育指导委员会评估同意，教育行政部门会同公安机关可以决定对其进行专门矫治教育。”这一立法上的重大变化既是回应民众迫切的社会安全需求，更重要的是旨在全面提升未成年人犯罪现代化治理能力。因此，在反思收容教养制度缺失的基础上，准确理解专门矫治教育制度的内涵，进一步完善触法未成年人专门矫治教育机制是实现立法目的关键所在。只有推动专门矫治教育发挥良好的处遇效果，才能弥合触法未成年人特殊保护与社会安全秩序保障之间的张力。

一、问题检视：触法未成年人收容教养制度的运行困境

收容教养是一种机构性处遇色彩较为浓厚、采取集中关押式的非刑罚处遇措施，较大程度上剥夺或限制了触法未成年人的人身自由。②刘双阳：《未成年人司法处遇的理念嬗变与机能更新》，《预防青少年犯罪研究》2019 年第4 期。由于其过分强调惩罚属性而难以实现福利保护与损害修复等其他机能，更无法保障教育矫治的优先性，导致处遇机能上的严重弊端，而且在制度运行中，也存在着规范供给不足、适用程序失当、矫治措施异化、执行场所混乱等突出问题。

（一）收容教养规范供给不足

虽然中国《刑法》第17 条、《预防未成年人犯罪法》第38 条均提及“收容教养”这一名词，但在法律层面一直缺乏有关运行程序、处遇措施等可执行的具体规定，仅以公安部发布的位阶较低且内容零散的部门规章或政策性文件作为执法依据，无疑与《立法法》第8 条规定“限制公民人身自由的强制措施或处罚只能制定法律”的法律绝对保留原则相冲突。可以说，收容教养制度在实际运行中处于规范供给严重不足的尴尬境地。首先，关于收容教养的适用条件，除了年龄标准相对固定外（上限年龄为不满16 周岁，但未对下限年龄作出规定），就其他关键条件而言，相关法律仅有“必要的时候”这一原则性规定，公安部的规范性文件也没有对此进一步作出系统性的细化规定，甚至存在相互冲突的情形，这就造成了适用对象、适用条件的模糊性，③温雅璐：《收容教养制度的发展困境及司法化重构》，《青少年犯罪问题》2020 年第1 期。进而导致实践中对收容教养的适用范围理解不一、执行混乱。其次，收容教养制度仅依靠公安部发布的部门规章或政策性文件来运行，从处遇决定、适用程序、执行期限到权利救济、配套制度等各个方面经常变更，随意性较大，损害法律执行的严肃性和权威性。例如，1997 年公安部通过一纸批复就将收容教养的期限从一般为一至三年，延长至最长执行期限不得超过四年。再次，现行的收容教养规范性文件大多是20 世纪八九十年代制定的，二十余年基本没有更新修订，导致规范内容陈旧。④王顺安、陈君珂：《中国少年收容教养制度的系统思考》，《上海政法学院学报（法治论丛）》2020 年第4 期。受制于当时的处遇理念及社会环境，收容教养制度在权利保障、程序设计等方面有很大的局限性，随着全社会法治意识的增强以及中国未成年人犯罪态势发生根本性变化，已经难以满足当前全面推进依法治国与社会治理能力现代化的需要。

（二）收容教养适用程序失当

收容教养作为一种限制触法未成年人人身自由的封闭式处遇措施，理应遵循正当程序原则，但在实际运行中，收容教养适用程序失当，难以发挥人权保障作用。第一，收容教养的决定权以及提前解除或减少收容教养期限的审批权均由公安机关负责行使，这一长期性限制触法未成年人人身自由的处遇措施是由公安机关根据内部行政程序做出决定的，并未延续刑事司法的裁判逻辑，缺乏中立的、司法属性的决定程序，也没有法定代理人参与或合适成年人在场、律师介入提供辩护或帮助、当事人申辩等程序设计，极易沦为“走过场”的形式主义，异化为限制收容教养对象的工具。第二，由于提请机关、决定机关与执行机关合一，未形成“控、辩、审、执”各方分工合作、相互制约的格局，导致收容教养被滥用的风险相对较大，同时缺乏检察机关相应的法律监督，也导致公安机关自由裁量权过大，难以保证触法未成年人被公平、公正对待。第三，收容教养的对象是属于弱势群体的触法未成年人，法律上本应给予倾向性的特殊保护，保障其合法权益，但收容教养并未针对触法未成年人及其监护人提供充分保障其权益的救济程序，从提请、决定到执行都缺乏有效的救济途径。

（三）收容教养矫治措施异化

相较于针对达到刑事责任年龄的犯罪人施以的刑罚而言，专门针对触法未成年人的处遇措施本应更加轻缓，以教育矫正为主，降低惩罚属性、增强教育属性。而收容教养制度却反其道行之，对人身自由的限制甚至比某些刑罚还要更加严重，①廖斌、何显兵：《论收容教养制度的改革与完善》，《西南民族大学学报（人文社科版）》2015 年第6 期。出现严厉性倒挂的问题，导致处遇措施与触法行为之间严重失衡。一般情况下，收容教养的期限为一至三年，最长可以延长至四年，不仅执行期限过长，甚至早期还出现与未成年犯罪人混同关押的情况。收容教养采取拘禁关押的模式完全违背了对触法未成年人教育矫治优先、给予特殊保护的司法处遇规律，成为过分强调惩罚威慑的单一性处遇措施。未成年人因人生观、价值观尚未成熟，容易沾染不良习性，而集中拘禁往往使其被贴上“犯罪标签”，造成交叉感染、脱离社会等弊端，不可避免地对触法未成年人的身心健康产生消极影响，进而影响矫治效果。

触法未成年人比成年人更需要采取非拘禁的处遇措施以保障教育矫正与损害修复的效果，集中关押式的收容教养明显背离了教育矫治的有效性规律，不利于触法未成年人融入复归社会生活。因此，对触法未成年人应尽量较少采取拘禁措施，②雷杰：《我国收容教养制度的困境与完善路径》，《预防青少年犯罪研究》2019 年第3 期。秉持开放式社会处遇优先适用、封闭式机构处遇补充适用之原则。

（四）收容教养执行场所混乱

对于收容教养的执行场所，法律上没有明确规定。1982 年公安部出台的《关于少年犯管教所收押、收容范围的通知》规定，少年犯管教所收押和收容两种人，即少年犯和少年教养人员。1986年司法部发布的《少年管教所暂行管理办法（试行）》规定：“因不满16 周岁不处罚、由政府收容教养的犯罪少年与受过刑罚处罚的少年犯都由少管所实行强制教育改造。”自此，收容教养的执行则主要由少年犯管教所承担。收容教养作为一种机构性非刑罚处遇措施，与针对未成年犯的监禁性刑罚执行在性质上有着本质区别，不宜将两种不同性质的人员混同关押在一起。一方面，容易混淆两者之间的区别，对收容教养制度产生误解；另一方面，也使得收容教养制度失去了它应有的意义，不利于教养目的的实现。③张鸿巍、卢赛环：《未成年人收容教养的调查与思考——基于G 省的实证分析》，《山东警察学院学报》2012 年第4 期。因此，政府决定将收容教养对象与少年犯区别开来。此外，由于考虑到收容教养制度在目的上与劳动教养制度相似，1996 年司法部发布《关于将政府收容教养的犯罪少年移至劳动教养场所收容教养的通知》，至此，收容教养人员从少年犯管教所转移到了劳动教养场所，收容教养的执行划归劳动教养管理部门管理。然而，在2013 年劳动教养制度被废止后，收容教养也陷入失去专门执行场所的困境，或移交少年犯管教所，或移交监狱，实践中执行机构混乱，在很多地方实际上已无法实施，④李晓瑜：《我国收容教养制度之检视与重构》，《预防青少年犯罪研究》2020 年第2 期。很大程度上名存实亡。

综上可见，收容教养制度在规范供给、适用程序、处遇措施、执行场所等方面显现出诸多弊病，无论是在福利保护、教育矫治还是损害修复方面，都无法满足触法未成年人多元的处遇需求，导致处遇效果不佳。通过修订《刑法》与《预防未成年人犯罪法》，废止收容教养制度，完全符合当前未成年人刑事司法改革的主流观点与实际需要。更进一步来讲，应贯彻特殊保护、教育感化的处遇理念，重塑契合触法未成年人身心特点、科学规范、程序正当、机能多元的专门矫治教育机制予以替代。

二、逻辑转换：触法未成年人专门矫治教育制度的内涵界定

从收容教养到专门矫治教育，绝不是单纯形式意义上的概念更替，而是深层次的司法处遇逻辑的转换，“以对犯罪人是该处以刑罚、保安处分还是保护处分，即处遇措施的选择，以及应当以什么程度的刑罚和处分，即决定处遇的量为中心。”①[日]大谷实：《刑事政策学》，黎宏译，北京：中国人民大学出版社，2009 年，第170 页。法理逻辑是实践探索的先导，也是制度变革和发展完善的内在动力，构建完善的触法未成年人专门矫治教育运行机制的重要前提是全方位厘清专门矫治教育制度的内涵，包括理念遵循、本质特征、法律性质及功能定位等多个方面，进而为制度设计与具体运作提供坚实的理论支撑。

（一）专门矫治教育的理念遵循：双向保护

触法未成年人司法处遇的理念遵循是制度变革的灵魂和主线，为制度完善奠定坚实的根基。所谓保护理念是指，将未成年人的犯罪行为和触法行为看作社会弊病的征兆，未成年犯罪者和触法行为者则是社会不公和社会弊端的受害者，进而认为国家对这些受害者负有照料、帮助、保护、矫治并使其复归正常生活的义务。②徐宏、武倩：《少年司法理念的正本清源与制度设计》，《青少年犯罪问题》2018 年第6 期。受起源于英美的国家亲权理论、少年福利保障观念的影响，在18 世纪后半期，罪错未成年人保护理念风起云涌，并演变为一场轰轰烈烈的少年保护运动，以处理罪错未成年人为主要对象并独立于传统刑事司法机构的少年司法机构应运而生，从1899 年美国伊利诺伊州少年法院创立开始，此后，欧美发达国家相继设立专门的少年司法机构。与之相应的是，自此到20 世纪六七十年代少年保护理念在未成年人刑事司法领域占据主导地位，罪错未成年人不会被当作罪犯对待，更强调对其罪错行为进行矫正而非惩罚。③赵国玲主编：《未成年人司法制度改革研究》，北京：北京大学出版社，2011 年，第17 页。整个未成年人刑事司法制度的目标是将罪错未成年人从不良的环境中解救出来，帮助其解决面临的问题和困难，并对其身心疾患进行教育治疗。

对罪错未成年人进行保护而非惩罚的理念经过半个多世纪的实践，形成的福利型少年司法模式在治理未成年人犯罪方面虽然取得了一定成效，但也招致干预面过宽、缺乏正当程序、专业化程度偏低、矫正与预防犯罪效果不理想等诸多质疑和批评。20世纪70 年代，随着加拿大、美国等地的未成年人暴力犯罪数量激增，引发公众对社会安全的担忧以及对少年司法系统的不满，政府顺应民意对原有的法律进行修改，如限制自由裁量权、引入定期刑、适用刑事程序等。

由此，少年司法转向更加强调对罪错未成年人施加惩罚和责任追究的方向。所谓责任理念，将未成年人刑事司法制度的主要任务定位于使罪错未成年人对其不法行为承担认知、消除甚至接受惩罚的责任，惩罚型少年司法模式旨在维护社会安全以及保护和补偿受害人。在责任理念指引下，未成年人司法的刑事化取向非但没有减轻未成年人犯罪问题或降低再犯罪率，反而产生异化未成年人的结果，阻碍未成年人之再社会化。必须承认，未成年人触法行为是一种“错”而非“恶”，错误是可以被原谅的。基于刑事责任主义的报应惩罚逻辑难以体现对未成年人的特殊保护，与教育挽救触法未成年人的价值目标相去甚远。

从域外经验来看，选择单一的福利模式或惩罚模式，往往使得触法未成年人司法处遇在保护与惩罚两个极端徘徊，“一放了之”的放任自流或“一判了之”简单粗暴导致预防与惩治低龄未成年人实施恶性犯罪的效果有限。目前未成年人司法领域逐渐形成一种共识：以保护理念为主导，以责任理念为补充来构建未成年人刑事司法制度。④姚建龙：《长大成人：少年司法制度的建构》，北京：中国人民公安大学出版社，2003 年，第49 页。因此，应在融合保护理念与责任理念的基础上形塑专门矫治教育的运行机制，并遵循《联合国少年司法最低限度标准规则》（北京规则）确立的双向保护原则，既注重特殊保护触法未成年人，同时又兼顾保障社会安全秩序，将两者有机结合起来。

（二）专门矫治教育的本质特征：国家监护

《刑法》与《预防未成年人犯罪法》的修订意味着专门矫治教育取代收容教养被纳入中国少年司法处遇措施体系之中。区别于普通刑事司法的少年司法乃基于国家亲权思想而建立。首先，该理论强调国家是未成年人的最高监护人，承担着保护未成年人的责任与使命，即国家监护责任。因为实施犯罪行为的未成年人并不全完具有“理性人”的认识能力与自由意志，可能受到家庭、学校或社会等外部环境的不当对待与影响，本身也是受害者，且未成年人被视为国家重要的未来资源，因此，国家对触法未成年人负有不可推卸的教育保护与矫正帮教之责。其次，国家亲权的监护权力与责任在地位上高于家长的监护权责，具有补救功能，是一种兜底性责任、最后保障责任。当父母或者其他监护人不能或者不适宜履行监护职责时，国家可以运用公权力干预失职的父母或其他监护人，并代为履行监护职责以保护未成年人。就触法未成年人而言，当家庭无法承担起保护教养与社会化功能时，国家即视触法未成年人正常发展之所需而依法介入，通过专门矫治教育代替家庭履行监护职责。国家除监督辅导亲职者之教养权责外，还可以在必要时代其行使惩戒权。最后，国家亲权的行使是以福利保护为基本价值取向，旨在实现触法未成年人利益最大化。为避免公权力过度介入亲权行使，任何以国家机关取代家庭保护教育职责之法律规范、行政行为或司法裁判，都必须遵循少年儿童最大利益原则，①《儿童权利公约》第3 条第1 款规定：“关于儿童的一切行动，不论是由公私社会福利机构、法院、行政当局或立法机构执行，均应以儿童的最大利益为一种首要考虑。”“对于少年犯是否执行纯粹之罪责刑罚及其轻重之问题，最优先考虑之事项应为少年之福祉”②施慧玲：《家庭、法律、福利国家——现代亲属身份法论文集》，台北：元照出版有限公司，2001 年，第291 页。。无论是实体上的非刑化、个别化，还是程序上的司法化，专门矫治教育都是以维护和保障未成年人的合法权益为中心，本质上是特定情形下履行国家监护职责的具体制度安排。

（三）专门矫治教育的法律性质：保护处分

专门矫治教育在法律性质上是一种“提前干预、以教代刑”保护处分措施，将保护性处遇、强制性矫治及修复性治疗融为一体。③盛长富：《未成年人刑事司法国际准则研究》，北京：法律出版社，2018 年，第95 页。保护处分融合了福利主义与责任主义思想，强调对于家庭功能不彰的触法未成年人，应由国家来承担父母的职责，以达到特殊保护触法未成年人与加强社会安全防卫之双重目的。在性质上，保护处分既超越刑罚又超越保安处分，成为犯罪之后的第三种法律后果。④姚建龙：《犯罪后的第三种法律后果：保护处分》，《法学论坛》2006 年第1 期。具体而言，保护处分是以人身危险性为基础，一方面，运用非刑罚方式来剥夺或限制触法未成年人的人身自由，以促进其改过自新，达成维护社会安全之目的，与保安处分类似；另一方面，保护处分并非单单止于“保安”之概念，而是以对触法未成年人的保护性处遇为中心考量，兼顾受害人权益与社会关系的整体修复。

将专门矫治教育的法律性质定位为保护处分，则应赋予其三重属性：福利保护、责任追究、损害修复。其一，从少年儿童最大利益原则出发，专门矫治教育是以福利保护为本位，以增进未成年人的福祉为主要目的，它打破了刑法中严格意义上的罪刑均衡原则，根据触法未成年人的具体情况和触法行为的具体情节适用个别化的非刑罚处遇措施，如心理辅导、行为矫治、法治教育、道德教育、职业技术教育等。其二，为避免陷入“保护就是免罚”的错误思维，未成年人也应当对其触法行为付出与该行为社会危害程度相适应的“代价”，因此专门矫治教育也具有一定的强制性，重视对触法未成年人的责任追究。这里的责任不是刑事责任，而是通过教育矫治使其承担相应的观护责任。⑤李川：《观护责任论视野下我国少年司法机制的反思与形塑》，《甘肃政法学院学报》2018 年第6 期。例如，予以训诫、责令具结悔过、参加公益劳动等。对触法未成年人来说主要体现为一种强制性义务，属于一种适度惩戒，体现一定的社会防卫职能。主要目的在于培养和增强触法未成年人的责任意识与责任能力，这种强制性处遇措施并不会对未成年人的权利造成侵害，与福利保护的理念并行不悖。其三，损害修复是相对于报应惩罚的观念，恢复性少年司法之目的不在于处罚未成年人之触法行为，而在于修复该行为对受害人、未成年人及社会造成之创伤。⑥刘双阳：《损害修复视野下创新社区矫正教育矫治模式研究》，《山东警察学院学报》2019 年第4 期。专门矫治教育通过责令触法未成年人赔礼道歉、赔偿损失以及建立沟通协商机制等，促进受害人对其接纳和谅解，修复破损的社会关系。概言之，专门矫治教育应注重促进触法未成年人正常发展之处遇，使其不但可以消极地为自己的犯行负责并补偿受害人，更能够积极地对社会有所裨益。

（四）专门矫治教育的功能定位：教育矫治

犯罪人处遇理念随着对特殊预防的刑罚目的之强调而逐渐形成以人身危险性矫治和个别化处遇为主导的教育矫正范式，传统的报应惩罚论和隔离防范论都被置于次要的地位。专门矫治教育作为一种非刑罚处遇措施，其独特的教育矫治功能脱胎于李斯特提出的教育刑论，立论基础是实证犯罪学派主张的“一般决定论”：人的意志并非自由，而是由生物属性和社会属性所决定，罪犯就是由外在环境因素造成的病态人格。社会有义务对这种病态人格者进行治疗、教育和改造，使之恢复正常的人格而复归社会。因此，教育刑论主张人格是可以塑造的，刑罚的目的不在于使犯罪人感受到痛苦，而在于教育和改造犯罪人，通过对受刑人进行针对性的教育矫正措施，消除其危险性，实现再社会化，使之重新回到有序的一般市民生活之中。①[德]弗兰茨·冯·李斯特：《德国刑法教科书》，徐久生译，北京：法律出版社，2000 年，第416 页。在教育刑理念指导下，犯罪人的社会危险性是科处刑罚的重要考量因素，刑罚之轻重不能仅仅根据犯罪行为的客观危害事实，而应以犯罪人的性格、恶性、反社会性或危险性的强弱为标准对其进行分类。②马克昌主编：《近代西方刑法学说史》，北京：中国人民公安大学出版社，2016 年，第281 页。“因犯罪人犯罪性大小之程度以及犯罪性形成之过程等均各有不同，故各个犯罪人在矫治其犯罪性上之需要亦因人而异。因此欲期对犯罪人所为之处遇能真正的发生改善之作用，须依个别化之原则。”③张甘妹：《刑事政策》，台北：三民书局，1979 年，第12 页。对犯罪人实行针对性的个别化处遇，是保证特殊预防意义上的再犯防范、实现社会防卫的核心机制。尤其是触法未成年人的身心状况尚处于不成熟的发育阶段，容易受到外界不良因素的干扰或引诱而误入歧途，但同时也意味着其可塑性更强，改邪归正的可能性更大。“犯罪乃个人在社会化过程中有所瑕疵的表征，故行为人在刑事矫治过程中，必须予以再社会化（Resozialisierung），使其得以重返社会，而能重新适应社会的共同生活。”④林山田：《刑法通论（上册）》，北京：北京大学出版社，2012 年，第21 页。因此，对触法未成年人的处遇应遵循教育矫治优先的原则，以融入复归社会为目的，兼顾社会安全防卫、社会秩序恢复、加害人补偿受害人、发展少年责任能力等功能，在综合考虑触法未成年人的主观恶性、成长环境、受教育水平、身心特点等多方面因素的基础上，采取与其触法行为相称的心理疏导、教育改造、矫治康复等处遇措施。

三、实践展开：触法未成年人专门矫治教育运行机制之形塑

专门矫治教育遵循特殊保护触法未成年人与保障社会安全秩序的双向保护理念，是一种兼具保护性、矫治性与修复性的保护处分措施，发挥着以教代刑的重要功能。从收容教养到专门矫治教育，理念遵循、本质特征、法律属性及功能定位等处遇逻辑的转换必然要求处遇机制随之更新。为预防与惩治低龄未成年人实施严重暴力犯罪，进一步提升触法未成年人司法处遇能力，未成年人刑事司法改革应重点从适用标准、处遇措施、决定程序、执行场所等四个方面重塑触法未成年人专门矫治教育运行机制，从而实现触法未成年人复归社会、受害人权益修复、社会秩序恢复之三大处遇目的。

（一）制定分类化的专门矫治教育适用标准

专门矫治教育的适用标准主要涉及适用对象、适用条件、适用期限等三个方面。首先，根据《刑法修正案（十一）》与《预防未成年人犯罪法》的最新规定，专门矫治教育的适用对象为有严重不良行为的触法未成年人。根据刑事责任年龄规定以及不满十周岁的触法未成年人不宜适用强制性专门矫治教育的原则，触法未成年人应接受专门矫治教育的情形具体可以分为三种：第一类，已满十周岁不满十二周岁的未成年人实施符合刑法构成要件的行为；第二类，已满十二周岁不满十四周岁的未成年人实施除故意杀人、故意伤害致人死亡或重伤以外的犯罪；第三类，已满十四周岁不满十六周岁的未成年人实施除《刑法》第17 条第2 款所规定八种严重暴力犯罪以外的犯罪。其次，相对固定的刑事责任年龄属于形式标准，在此分类的基础上，应从实质角度理解法律所规定的“在必要的时候”这一适用条件，⑤唐稷尧：《论我国收容教养制度的定位及适用条件——以〈中华人民共和国预防未成年人犯罪法〉修订为背景》，《中国青年社会科学》2020 年第4 期。即以触法未成年人的人身危险性与触法行为的社会危害性为实质判断标准，并对适用标准进行分级。不同年龄段的触法未成年人的适用标准应差异化，保持一定的区分度，如已满十周岁不满十二周岁的触法未成年人适用专门矫治教育的标准应更为严格，只有其存在严重的人身危险性或实施具有严重社会危害性的触法行为的情况下，才能适用专门矫治教育。此外，应结合法律条文对家长管教与专门矫治教育两种处遇措施的规定顺位来理解“在必要的时候”，从特殊保护以及少年儿童最大利益的角度而言，对触法未成年人的处遇应坚持“家庭教育优先、专门矫治教育补充”的限制原则，对于符合形式标准与实质标准的触法未成年人并不必然适用专门矫治教育。如果家长或监护人确实有管教能力且家庭环境适宜对触法未成年人进行教育矫治的，应优先选择家长管教这一处遇方式，因为在良好的家庭环境中更有利于触法未成年人的再社会化。最后，关于专门矫治教育的适用期限应遵循《联合国少年司法最低限度标准规则》（北京规则）确立的最短必要性原则，①《联合国少年司法最低限度标准规则》（北京规则）第19.1 条规定：“把少年投入监禁机关始终应是万不得已的处理办法，其期限应是尽可能最短的必要时间。”采取相对固定期限与浮动期限相结合的方式加以确定，一般为六个月至两年，原则上最长期限不超过三年。可以根据专门矫治教育对象的年龄区间以及身心健康成长需要，分类设置不同的适用期限范围。同时在执行期间内，适时动态评估触法未成年人的人身危险性及教育矫治需求，灵活调整具体执行期限。

（二）建构司法化的专门矫治教育决定程序

专门矫治教育取代收容教养后，作为一种可能对触法未成年人的人身自由有一定影响或限制的处遇措施，决定程序改革的基本方向是中立化、专业化、司法化，②王贞会：《罪错未成年人司法处遇制度完善》，《国家检察官学院学报》2020 年第4 期。确保程序正当。提请机关、决定机关与执行机关应该在不同机构之间进行分工负责、相互配合、相互制约，其中专门教育指导委员会行使调查评估权与提请权，教育行政部门、公安机关或人民法院行使决定权，专门学校行使执行权，检察机关对权力行使全程进行法律监督。具体流程是“评估—决定—执行—转出”。首先，专门教育指导委员会受教育行政部门或公安机关委托调查评估后，出具关于触法未成年人的人身危险性与触法行为的社会危害性的调查评估报告；其次，一般由教育行政部门会同公安机关根据评估结果审慎决定是否将触法未成年人送入专门学校接受专门矫治教育以及确定执行期限，如果涉及适用剥夺或限制触法未成年人人身自由的处遇措施时应由人民法院做出决定；再次，专门学校接收后，应制定个别化的处遇方案，对触法未成年人进行分类教育矫治，并在每个学期适时提请专门教育指导委员会对专门矫治教育对象的教育矫治情况和处遇效果进行综合评估；最后，对经评估适合转回普通学校就读的，专门教育指导委员会应当向原决定机关提出转回普通学校就读的书面建议，原决定机关在充分听取未成年学生本人、其父母或者其他监护人、原所在学校的意见后，作出是否转回普通学校就读的决定。同时应在专门矫治教育决定程序中引入法定代理人参与、合适成年人在场、律师提供法律帮助等特殊制度，更好地倾斜性保护处于弱势的触法未成年人的合法权益。此外，在程序设计上，还应为触法未成年人及其监护人提供充分的权利救济途径，对专门矫治教育决定不服的，当事人可以申请行政复议或提起行政诉讼，防范专门矫治教育被滥用。

（三）设计多元化的专门矫治教育处遇措施

基于触法未成年人的身心特点与差异化的处遇需求，应在评估专门矫治教育对象人身危险性与触法行为社会危害性的基础上，施加针对性的分类分级处遇措施，主要包括三类：机构化（拘禁性）的处遇措施、半机构化（中间性）的处遇措施和社会化（开放性）的处遇措施。这三类处遇措施对触法未成年人人身自由的限制程度及教育矫治的强度从高到低。③苑宁宁：《低龄未成年人收容教养制度改革研究——应对低龄未成年人严重暴力行为的视角》，《预防青少年犯罪研究》2020 年第5 期。构建分层次、多元化的专门矫治教育处遇措施，一方面，可以保证对触法未成年人处遇的统一性、规范性，有效解决收容教养法外惩罚、执行方式单一、矫治效果不佳等弊端；另一方面，根据刑罚对象（犯罪人）与专门矫治教育对象（触法未成年人）的处遇平衡性考量，通过专门矫治教育降低对触法未成年人处遇措施的严厉性、惩罚性，使处遇措施与触法未成年人体现的人身危险性和触法行为具有的社会危害性相适应，解决收容教养处罚畸重的问题。

在专门矫治教育的具体执行方式上，应遵循谦抑理念，以非拘禁性处遇措施为主、拘禁性处遇措施为辅，灵活运用予以训诫、责令具结悔过、责令遵守特定行为规范、责令接受心理辅导或行为矫治、责令参加公益劳动、责令接受社会观护等教育矫治措施。第一，执行期间使专门矫治教育对象适当与社会保持联系，一般情况下，可以每月回家1 至2 天，父母或监护人可以在规定的时间通过探望或远程通话、视频等方式与触法未成年人沟通交流，确保触法未成年人在专门矫治教育执行期间不与社会隔绝。第二，在执行内容方面，应制定个别化的处遇方案，①马丽亚：《中国未成年人罪错行为司法处遇制度的完善》，《云南社会科学》2017 年第4 期。兼顾保护处分的福利保护、责任追究、损害修复三重机能，除保障触法未成年人接受义务教育的权利外，有针对性地开展道德教育、法治教育、心理健康教育，并根据具体情况进行职业技术教育。第三，可以通过政府向社会组织购买公共服务的方式，引入社会力量参与对触法未成年人的教育矫治，②肖建国：《法治视角下的专门学校办学定位探究》，《青少年犯罪问题》2020 年第1 期。如提供专业化的心理疏导服务、法律帮助服务、红色历史教育及职业技术培训等，塑造触法未成年人健全的人格和独立自主的生活能力。

（四）建设规范化的专门矫治教育执行场所

专门学校是专门矫治教育的法定执行场所，兼具基础义务教育与专门矫治教育的双重功能，既是思想和知识的学习教育，也是心理和行为的矫治教育。③金泽刚：《专门教育取代收容教养是教育矫治科学化》，《光明日报》2020 年8 月12 日。但目前中国专门学校的发展状况并不理想，呈现出污名化、标签化、普通化、监狱化等畸形发展趋势，陷入发展停滞的困境。④姚建龙、孙鉴：《从“工读”到“专门”——我国工读教育的困境与出路》，《预防青少年犯罪研究》2017 年第2 期。一项针对新时期专门学校教育发展状况的统计数据显示，截至2017年年底，全国在册的专门学校仅有93 所，而且各地区的学校数量分布不平衡，办学条件、师资力量和处遇效果差异悬殊，在实践中普遍面临办学欠缺政策法规保障、教育管理缺乏统一的评价标准、教育矫治专业化程度不高以及存在交叉感染等主要问题。⑤路琦、郭开元、刘燕、张晓冰：《新时期专门学校教育发展研究》，《中国青年研究》2018 第5 期。因此，应对症下药，进一步加强专门学校规范化建设。第一，在《预防未成年人犯罪法》相关规定的基础上，细化有关保障专门学校的政策法规，明确界定专门学校的性质和职能；第二，制定统一的办学评价标准，对专门学校进行全面升级改造，从基础设施、校园环境、教学设备、经费投入、人员编制等方面改善办学条件；第三，加大对专门学校教师的培训力度，建设汇集法律、心理、教育等交叉学科知识背景的专业化师资队伍和人才储备；第四，优化与改进教育矫治方法和内容，通过课程设置专门化、体系化以及明确必要的约束性措施，进一步提升教育矫治的科学性、精准性和有效性；第五，将触法未成年人纳入专门矫治教育的适用对象范围后，应采取分校区、分班级等方式设置专门场所对其进行教育矫治，以免与其他有严重不良行为的未成年人出现交叉感染的现象。

综上所述，面对低龄未成年人实施恶性暴力犯罪频发、收容教养处遇效果不佳的现实困境，在舆论渲染下，社会公众对通过降低刑事责任年龄实现未成年人触法行为犯罪化的呼声日益高涨。这实质上是以民法思维代换刑法逻辑，是对刑事责任年龄制度背后法理的根本性误解，⑥刘艳红：《人性民法与物性刑法的融合发展》，《中国社会科学》2020 年第4 期。更是“饮鸩止渴”的象征性立法与非理性选择。“对实施危险行为的未成年人在绝大多数情况下应采取非犯罪化和非刑罚化的干预处置”⑦郭士辉：《降低刑事责任年龄并非完全之策》，《人民法院报》2018 年7 月12 日。，废止拘禁性收容教养制度，将触法未成年人纳入专门矫治教育这一保护处分措施的适用范围，是触法未成年人处遇理念的时代进步。通过形塑契合触法未成年人身心特点、科学规范、程序正当、机能多元的专门矫治教育运行机制，有助于实现少年保护与社会防卫之双重目的。