我国现代警务机制改革的价值取向、演进逻辑与路径选择

张 玲，姚 添，王禹淋

(中国人民公安大学，北京 100038)

一、研究背景与文献回顾

我国警务机制研究，主要以警务机制、现代警务机制、社区警务等为研究重点，向警务机制的内涵、主体(公安局、派出所)、主要特征(警务信息化、规范执法化、平安)环境领域(新农村建设、校园安全、交通违法行为)、理论研究(公安理论研究、公安教育训练)等多个研究方向分散、蔓延。目前学术界主要从目的、具体特征、具体内容、表现形式以及现代警务机制构建、路径选择等不同角度出发阐释其中要义。“警务机制”是由西方学者提出，国内学者张以坤较早引入并使用的公安学领域专业术语，目前学术界已对其定义达成了基本的共识。警务机制是指警务组织与警务活动相互作用的过程及方式[1]，主要由决策机制、执行机制、保障机制和监督机制四个子系统构成[2]，具有警务资源整合化、警务行为规范化等方面的特征[3]。“现代警务机制”是在“机制”“警务机制”等学术概念被引入社会学后，通过我国警学界的学者们结合现代化特征，对其内涵不断进行丰富后逐渐形成的概念[4]，是指从打击犯罪、治安防控、应急反应三大环节入手，充分依据社会主义市场经济环境，改革落后的工作模式和警务制度，使之科学化、制度化、规范化、法制化，从而切实提高公安机关社会治理现代化能力[5]。总体来说，学者们对“警务机制”及“现代警务机制”概念的界定基本涵盖警务机制的核心要素、本质特征，这有助于构建警务机制研究的基本框架，为理论与实践研究、路径选择研究提供参考和借鉴。 近年来各地公安机关也积极开展警务机制改革探索，如：“漳州110”警务新机制从旧式的“打击型警务”“管控型警务”向“服务型警务”转变[6]、上海市公安局宝山分局罗店派出所的阳光警务机制[7]、大连市公安局金州分局的合成作战警务机制[8]、云南省牟定县的“一村一警一助理”警务新机制[9]、湖南省的“三级一体”警务机制[10]、校园警务机制[11]、柳州市的复合型警务机制[12]、河南的扁平化警务机制[13]、浙江省诸暨县公安局的群众警务机制[14]、江苏的南通警务机制[15]、台州市的网络警务机制[16]、江苏省苏州市公安局的创意警务机制等[17]。在理论和实践基础上，学者逐渐探索出警务机制改革和创新路径。如引进国外、吸收国内先进理念作为支撑，推动我国警务机制创新，加快对多元化治安主体的培育，改革警察组织的内部结构，同时避免弱化警察的核心职能[18]；深化公安信息化建设，丰富警务主体结构[19]，用制度加强对警察权运行的宏观控制；推进“智慧警务”建设，实现现代科技与警务机制的深度融合[20]，建立以大数据平台为基础的警务战略模型[21]，实现对公共安全和社会治安风险隐患的全地域、全领域、全时域的数字化、智能化覆盖[22]。

对文献进行梳理后，可以将我国警务机制研究的重点领域和前沿热点文献归纳为警务机制概念界定、现代警务机制构建、警务机制改革实践经验、警务机制改革路径选择等方面。学者们通过不同的研究视角和维度对我国警务机制进行深入探索和剖析，取得了较为丰硕的成果。但在资料整合和分析过程中，也能明显发现警务机制研究存在许多尚待完善之处，重要的一个问题就是理论往往滞后于实践，警务机制研究整体指导性意义不强。当前所要做的就是根据某一时段的实际现状及发展趋势，将实践工作置于一定的理论框架之下，也就是说将理论研究提前于公安实践之前，以科学规范的警务制度和集约高效的运作模式促进警务工作发展。2021年7月25日，全国公安机关深化警务机制改革推进会强调要深化推进警务机制和勤务制度改革创新，深化推进“情指勤舆”一体化实战化运行机制改革，加快构建适应新发展阶段要求的现代警务体系，确保国家政治安全和社会大局持续稳定。当前，更应充分认识到研究警务机制改革的重要性与紧迫性，深入总结警务工作发展规律，坚定不移走改革强警之路，把握新时代警务机制研究方向，有力推动新时代警务机制理论创新和实践探索。

二、我国现代警务机制改革的价值取向

现代警务机制就是体现目前所处时代的价值取向，适应政治、经济、社会和文化等环境因素发展变化要求的公安机关警务工作模式和警务制度。先进性、科学性、适应性和系统性是现代警务机制的基本特征，警务体系重塑、警力资源整合、警务流程再造的警务机制改革是公安改革的重要内容，现代警务机制改革的价值取向主要考量以下三个方面。

(一)以人民群众满意为目标

习近平总书记在党的十九大报告中指出，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。随着我国经济的发展，人民的生活水平不断提高，人民群众对安全、民主、公正、法治等的期待也越来越高。警务工作和社会治安稳定状况不仅要看量化的数据报告，更要看人民群众实实在在的获得感、幸福感和感受度，群众的感受应排在第一位。现代警务机制改革的目标必定是围绕人民群众的满意度和安全感做文章。不论是“放管服”改革，还是“线上+线下”工作模式，都是为了利用先进的信息技术，利用大数据，让“数据多跑路、群众少跑腿”，优化便民利民措施。通过收集、整合、开发、挖掘各种数据资源，打造智慧警务一体化服务平台，提升现代警务零距离、高效率、全领域服务群众的均等化和便捷化水平。与此同时，加快“雪亮”“天眼”“天网”“天算”“天智”工程建设，实现视频巡查、实警巡控无缝对接、联动协作的街面巡控网络，成为公安机关打防管控和服务民生的重要支撑力量。

(二)以保护警察权益和释放警力资源为逻辑

我国警察职责过于宽泛，加剧了警察职能泛化，造成了警察正当权益的缺失。新时期权利意识的兴起，寄希望于“觉悟”、无私奉献等精神层面的激励和指导已不现实，这一规律对于警察个体也同样适用。“警察也是权利主体”，警察的权益也需要保护。卡尼曼的研究成果表明，大部分个体进行的行为选择不是通过严格的理性计算和逻辑推论，而往往是依据未经计算的知觉、感觉甚至是直觉。因此，个体在面临多样化选择时，成就感、满足感、职级待遇、发展前景、甚至“闲暇”等组织内部的利益形态都会对其产生选择倾向，影响组织中不同个体的具体行为。据此，警务机制改革采取的警察组织内部的改革措施，实际上决定和影响了警察组织的外部社会治理功效[23]。

警务机制改革就是通过精简压缩管理层级来实现警力下沉，缩短基层与高层之间的沟通距离，同时整合现有警力资源，优化组织内部资源配置，以派出所“一室两队”改革为突破点，做强综合指挥室，打造最强大脑中枢，主动融入社会治理，推动人民群众获得感、幸福感和安全感全面提升，同时让警察也能够真切地感受到成就感、安全感和幸福感。同时，无人警察局、无人机侦测、机器人警察，人工智能在警务工作中的实战运用，也在一定程度释放了警力资源，实现警力无增长改善。

(三)警务运行质效和实战能力提升

结合公安实践，强化警务机制改革顶层设计，大刀阔斧推进警务体系重塑、警务流程再造，打破警种壁垒，打破区域信息壁垒，建立情指勤舆一体化指挥体系，积极探索创新“多维报警、集约接线、精准分流、警察接警、分级指挥、快速处置、全程监督”警务运行新模式，并通过“融”思维整合资源，凝聚内外力量，各种资源力量全开放性参与公安工作，包括融合公安工作与社会主义现代化建设大局，融合社会治安与综合治理，融合警务工作与群众工作，融合警务创新与科技信息化，实现由警务资源的物理融入向化学反应最后到复合效应的演进，实现“业务、勤务、装备、管理、制度”五项融合和工作“联动、联勤、联通、联指、联效”五大联合的警务融合体系，提升群众求助、警情首接首问的处置效率和反应速度，有效扭转以往警种孤军奋战、单一作战的模式，提升社会治安防控能力。值得一提的是，我国警务机制改革的基础群众工作与第四次警务革命的核心内容社区警务高度吻合。群众工作是我国警务工作的传统优势，也是我国公安工作不断发展的基础，新时期的群众工作重新审视警察与公众的关系，这是警务机制螺旋式上升发展的表现，是对最初的“群众警务”的超越[24]。这种超越立足国内，面向世界，立足现在，面向未来，坚持一切围绕提升公安机关整体战斗力和实际效能，坚持一切围绕增强基层实力、活力和战斗力，改革红利逐步释放，警务质效大幅提升。

三、我国现代警务机制改革的演进路径

警务机制的转变和升级主要取决于我国国家治理和公安工作的目标和需求，随着时代的发展和推移，原有的警务机制渐渐地不能满足新的时代目标和需求，而这种不足和缺陷也不断地倒逼警务机制的改革和创新。纵观我国警务机制的发展嬗变，依据体现不同时代背景和公安工作发展需求，具有其独有属性和特征的警务机制可以划分为传统警务、专业化警务、合成化警务”和智慧型警务四个发展阶段。对每个警务机制特征的分析和提取有助于对特定阶段警务机制进行正确判断和相应分析，同时也表明警务机制的改革和创新同样遵循事物的衍生逻辑，演绎着其从无到有、从有到精的发展脉络。

(一)传统警务机制

“传统警务”概念是由英国在第一次警务革命时最先提出，由我国学者张世英在1996年《英国的传统警务——“使用最小强制力原则”》中第一次引进和使用，英国的“传统警务”强调在职业化的基础上以“软性的诉求”来赢得民心[25]。警务机制是在近代警察职能独立后形成的，而初期相对混乱、无序、暴力和刑事案件高发的阶段也不存在完整系统的警务机制。因此，长期静态封闭的环境和超低发案率的客观环境形成了我国公安机关传统的粗放型、被动式、机关化的警务制度[26]。从历史视角透视，我国公安机关发源于革命战争年代、发展于计划经济的大背景下，其警务运行方式也随之带有该时代重人治、轻法治的特征，片面强调公安机关的“运动式”警务和“刀把子”效应，靠大动作“人海战术”的警务方式形成“造声势”，缺乏专业化警务的特点[27]。从警察职能的角度来看，在传统化警务机制中，警察的核心职能是打击犯罪[28]。从组织结构的角度来看，传统警务模式下的公安机关内部依然沿用的是计划经济体制下的公安队伍管理和运行体制，机关冗杂而基层薄弱的“倒三角”型警力配置，不仅形成了严重内耗[29]，还导致了一线警力的不足、警务和运转不协调等问题。传统警务机制，本质上是将警察从公务员队伍中脱离出来还原成警察了本身，并赋予了其特殊的职能，但也随着时代的发展暴露出了其机制上的不足和亟待解决的问题。而随着对预防、警民关系、警察专业化、社区警务等方面的概念兴起，我国也尝试通过多种方式建立健全更加科学的警务机制，其中以“漳州110”为典型的警务机制转型实践说明警务机制已经开始从旧式的“打击型警务”“管控型警务”向“服务型警务”转变[30]；而福建省的警务专业化建设，勤务精细化管理，也说明我国警务机制在逐渐由粗放型向专业化靠拢。

(二)专业化警务机制

传统警务机制使警察从公务员中分离出来，具有了独立的职能和任务，但随着警察的“服务性”“预防性”等职能的补充，提高警务运行的效率成为必要，专业化警务机制也就应运而生。四次警务革命在西方分别实现了警察的职业化、专业化、现代化和后现代化[31]，在西方第二次警务革命中，建立专业化的警察队伍解决工业革命后形成的犯罪化浪潮，重建社会秩序，减少由于失业、贫困等社会问题所造成的社会动荡成为一种强烈的诉求[32]。这种具有严格的规章制度、明确的工作任务和目标以及专业的队伍的警务模式就被称为专业化警务机制。与西方不同，我国警察专业化起步较晚，改革开放后，仅靠传统警务机制“从严从快”的方针已不能适应新一轮流动型犯罪浪潮。因此，该时期警务专业化的主要内容是，进行正规化的公安教育，提高民警的能力素质，部署现代化的装备[33]。同时，专业化的警务机制还强调个别领域专业化，综合和专业结合，强调快速反应、机动巡逻和对案件的科学调查。同时还改进了从前“人海战术”的观念，强调应按照人口数量配比警察数量[34]。但随着改革进程的进一步推进，我们发现尽管专业化警察制度在预防和打击犯罪、维护社会秩序上，具有很高的工作效率，但也存在非人格化、工作僵化、无法突破信息壁垒、资源配置不协调等问题。而现代警务迫切要求整合社会信息资源，推动公安工作模式转变，推动公安工作由警种单打独斗、条块化分割向全警整体联动转变，合成化警务机制由此应运而生。

(三)合成化警务机制

为打破公安机关“打防控”工作存在的隔阂以及各警种各部门联合作战存在的壁垒，进而有效整合社会治理和防控资源，推动打防控一体化和社会整体防控体系建设，合成警务机制的建设成为必然。合成警务机制以情报主导实战为基本要求，以信息共享为主要手段，以扁平化为基本管理模式，以公安机关内部警种工作合成、公安机关与社会外部治理合成为主要表现形式，通过对各种资源统筹协调，建设功能互补、机制互联、力量互动的多元化警务机制。合成化警务机制可以分为广义和狭义两种，狭义的合成警务指公安机关内部各警种、各部门之间的警务合成；而广义上不仅包括公安系统内部的协同作战，同时还包括公安机关与不同社会组织之间的警务协作[35]。这既是社会治理方式从过去单向度管理进入共治共建式治理的表现，也是公安机关在其职权范围内对警务机制运行的创新和实践。与此同时，警务合成不仅要实现警种(部门)之间、公安机关与社会之间的物理合成，更要实现警种专门技术、情报信息、专业知识等化学合成[36]。合成化警务机制通过建立各警种之间的协调机制，促进各警种合作的组织化、规范化、科学化、制度化，实现我国多警种之间的优势互补和整体作用[37]。我国有很多建设合成化警务机制的成功实践，如“九运会”广州赛区的安全保卫工作[38]、大连市公安局金州分局建立的合成作战指挥中心等[39]。尽管如此，公安机关合成警务模式仍存在缺乏统一的合成作战平台、不同警种的协作不够深入、各类信息资源整合和共享困难、合成考核机制欠佳等问题。但大数据的普及和深度应用，使公安科技信息化建设得到了强有力的技术支撑，为合成警务模式的进一步完善奠定了基础[40]。

(四)智慧型警务机制

随着新一代现代互联网信息技术的高速发展，一个以数据信息的收集、挖掘、研判为基础，以云计算、物联网、人工智能为载体的大数据时代已经到来，我国公安机关的警务机制也逐渐朝着一种新的形态——智慧型警务发展。2010 年以来，部分城市公安机关适应智慧城市建设的大趋势，开始尝试建设智慧警务机制，探索大数据在安全管理、治安防控、预知研判、合成作战、益民服务等方面的整合、共享和应用。2018年全国公安厅局长会议强调要坚持实施公安大数据战略，确保到2020年公安信息化建设取得重大进展、维护国家安全和社会稳定能力有大的提升。这是因为随着时代的发展，公共安全管理从常态管控向危机处置转变，社会治理和犯罪形态也分别从静态封闭的现实社会向动态开放的网络空间转变。而以往的经验型、粗放型传统警务模式普遍存在着信息沟通不畅、打防管控脱节以及资源分割等弊病[41]。随着公安部持续出台相关的政策和规划，保障“金盾工程”等信息化进程的实施，为构建“智慧警务”提供政策和经费的支持和保障，一些省市公安机关也开始提出构建 “智慧警务”的理念，通过利用云计算、分布数据处理、微电子技术、人工智能以及信息共享与应用平台等技术的快速发展与应用，为 “智慧警务”建设所需要的各项功能奠定了坚实基础，将 “社会面”管控与 “社会流”管控有机结合起来[42]。如大庆市公安局打造的“互联网+大庆公安”警务平台，通过外网受理反馈、内网处理解决的机制，实现了公安工作由“面对面”向“键对键”的升级[43]。因此，应充分借助时代的红利，用“智慧”突破人力资源壁垒，以“智慧公安”为驱动力，通过构建“智能化+管控”的精准治理模式、“互联网+侦查”的协同执法模式、践行“网络化+服务”的便民服务模式推动警务机制创新[44]。而在推进智慧警务机制建设的过程中，也有将动态警务、专业警务、合成警务、信息警务、规范警务等警务机制与之融合的实践尝试，如苏州市公安机关率先提出创意警务并付诸实践，开创了公安机关深化警务机制改革和社会治理变革的有益尝试。智慧警务机制不会是警务机制改革的终点，随着5G时代的到来，物联网等新兴科技的发展，我国的警务机制改革也将会迎来更进一步的完善。

四、我国现代警务机制改革的困境

随着信息技术革命的迭代发展，新型违法犯罪问题不断涌现，治安形势存在着复杂变数，加强社会治理、维护社会稳定面临严峻挑战。面对警务技术现代化、智慧化的冲击，现存的多层次、多渠道指挥，内部机关化倾向明显，警力资源整合配置粗放的警务模式，已无法适应形势发展和工作需要。

(一)警务空间内耗较重，战略谋划不足

纵观近几年各地如火如荼的警务改革，总的特点是随着任务和形势的变化，不断增设新的机构，但由于中央层面顶层设计缺位，多数改革因缺乏法律的支撑和突破了国家组织机构的框架最终不了了之，尤其是在缺少自上而下的改革整体规划的情况下就开展公安组织结构设计，存在着为了改革而改革、为了创新而创新的现象，这己成为公安机关提升警务运行质效需要解决的根本性问题。

目前，分兵把守、各自为战的警务模式，带来的是各警种、业务部门间难以形成集约高效的指挥调度机构，致使治安防控信息不对称，打击不合拍，管控不同步，无形中加大了运行成本。这种数据信息上的壁垒，造成实践中难以实现情报、指挥、行动的一体化互联互动，使得合成作战指挥行动事倍功半，进而容易出现“跷跷板”“游击战”等现象。在应对跨区域重大突发案(事)件的综合指挥方面，周边城市的违法犯罪活动会随着一地开展严打整治集中行动而冒头、反弹，如果继续忽视客观上存在的打防“缝隙”和“盲区”，此消彼长，极易沦为“治安洼地”[45]。此外，公安机关现行管理组织体系与现代警务发展之间仍存有诸多不适应与冲突。纵向上，我国公安体制可分为五级：公安部，省、自治区、直辖市公安机关，地级市公安机关，县(区)公安机关和公安派出机构，存在上下层级过多、事权划分不清、指挥调度不畅等弊端，影响警力资源整合配置及作战潜力的激发；在横向结构上存在部门林立、职能交叉等弊端，再加上过度的专业化建设带来各警种部门分工过于分散精细、协作协调困难、难以形成合力、数据信息得不到共享等问题。最终导致了公安队伍整体作战以及应急处突能力的弱化，难以适应现代警务动态化、信息化的快速发展[46]，体现出国家警务改革在整体战略计划和顶层设计层面上的缺失。因此，公安机关必须着力对组织内部结构及运作机制进行适应性调整，强化警察组织应对各类案(事)件的能力。

(二)改革理论准备不敷，警务理念滞后

近些年，我国地方警务改革主要在警务资源融合、打破警种分割、警务扁平化等理念引导下开展，但面对大数据引领“情指勤舆”一体化警务变革的新要求，各地普遍存在认识偏误，大都有理论准备不足的现象。例如，错将警务扁平化与警务组织扁平化画等号，并将其视为改革的首要动因；在社区警务实践方面仍以组织要素变革这一旧思路予以推动，企图仅通过扩大派出所(或分局)的警力规模就实现警务集约，等等。再有就是我国警务机制改革在关于改什么和怎么改方面，理论界和实践界仍存有不同的见解，一类是主张利用现有警务管理体制，在基本不触动原有格局的前提下，构建新的警务运行机制的“小步快跑式”渐进型改革；另一类则是希望打破初态的稳定性，强调“破”字当头、先破后立，进而重组、再造新的警务管理体制的“大步慢跑式”激进型改革[47]。两者如何取舍，有待进一步探讨。

在警务理念层面，一方面，警务机制创新的前沿措施移植与区域环境契合度不足，在改革进程中，对于警务机制创新的典型案例与先进经验，一些地区要么不注重对创新举措和有效做法进行推广、宣传，要么就是在警务机制的移植中，没有结合本地实际情况进行甄别、选择，存在对警务机制不作具体分析，而直接照搬照套的现象[48]。另一方面，面对信息化发展的新常态，部分民警受传统思想观念和行为习惯的束缚，理念更新没有跟上时代的步伐，认为信息技术是纯技术，交给科技信息化部门即可，致使公安大数据局限在科信部门。此外，由于上级领导思想重视不够、民警现代信息意识不足和信息技术操作技能差，一些警务机制的建设结果与实际需求相去甚远，仍然在封闭式、静态化的条件下运行，抑制了以科技助推警务效能提升、以信息撬动警务服务便捷的可能性，也不利于对其他优秀措施的移植。警务理念的滞后，致使一些地区的警务机制改革尚处在停滞阶段，民警改革主动性不高，甚至对改革中的障碍存在畏难情绪。

(三)协同作战能力较弱，数据融合不畅

信息技术在警务领域的广泛应用，为公安机关信息化建设横向到边、纵向到底打下良好的基础，为协同作战提供了坚实的科技支撑。但是就警务技术的实际应用现状来看，公安系统内部不同警种、上下级之间因为业务条线顶端的壁垒尚未完全打通，信息技术综合利用和共享互通依然不强，仍存在“信息孤岛”现象，再加上自外界接入的数据不够全面，难以满足公安实战需要，致使民警无法在警务大数据中准确获取有利于工作开展的信息，进而影响警务工作质效[49]。此外，当前警务技术建设核心业务过度依赖社会和企业，民警在专业素质方面大都有所欠缺，面对具有较强专业性的大数据技术，缺乏数据挖掘与深度研判能力，尤其体现在警务活动中对数据收集、储存、分析、应用以及共享等信息系统操作流程熟练度不够上，致使大数据的作用难以得到充分发挥，一定程度上阻滞了合成作战指挥效能的提高。

目前，各地公安机关推进警务数据融合建设存在各自为政的问题，横向、纵向、内外协同机制匮乏。横向上，各部门各警种建设的系统数量庞杂，数据大量分散在不同的业务平台，无法跨部门实现信息实时共享、情报广域获取，数据壁垒现象严重，导致重复收集、重复建设、重复配置，数据的时效性、可用性较差，不利于数据的综合运用，难以为警务工作提供有效支持；纵向上，市局部门、县(区)局与派出所这三者的关系、职责亟待厘清，同时由于顶层设计和整体规划的缺位，致使这三级数据平台无法有效贯通；内外协同上，公安机关各自为战、相对独立的现象仍未改变：一方面政府各部门、互联网企业等积极收集、掌握着关键数据，即便如此仍有大量数据处于漏管状态，但受限于技术、政策支撑的不足，公安机关获取这些数据的渠道有限、手段单一，难以满足大数据深度挖掘的需要；另一方面，部分公安机关受经费制约，未将警务大数据建设纳为重点项目，无法保证系统的迭代更新、扩容升级，满足于靠民警“走脚板、拿死数据”，响应速度慢，支撑能力明显不足[49]。

(四)警务工作思路保守，基层治理粗放

作为遵照国家意志去实施行政的机关及其人员，警察依法拥有打击、防范、管理、教育、改造等多种手段，这种特点逐渐滋生出警务模式旧有的“围墙治理”与单主体治理，偏重发挥自身手段特点去打击，凸显其严格管控与警务垄断的治理理念和方式，再加之上级部门往往认为办理案子、巡查重点场所才是警察的主要工作内容，很少考核诸如惠民服务程度、熟悉群众程度、群众回应程度等事项，不利于亲民、便民和为民，一度导致了警民关系的紧张。随着服务型政府建设的推进，各地公安机关与时俱进，推出了多项便民、惠民措施，如“一网通一次办”“网上公安局”平台等，以服务为导向的警务战略开始盛行，但其工作总体思路大体未变，出现了很多缺陷与不足：一方面，警务机制运行过程中群众参与度不足，能够从事治安防控的非政府组织短缺，警务开放治理受限；另一方面，缺乏对群众实际需求的全面考量，民意的汇总信息应用不够，与社会的互动对话效果未达预期。

我国警务发展逐步经历了从管制理念、管理理念向服务理念、人本理念的转变，警务模式也已发展到治理型警务阶段，多元警务主体架构得以普遍建立并高效运行[50]，但作为提升警务效能核心手段之一的智慧治理，在实际运作中还有待进一步发展。在部分地区的智慧警务平台中，各项服务仍多呈现为依申请而产生的事后服务，并表现为粗放性、同质性的一般公共服务。此外，通过数据分析反映警务工作总体概貌，并为业务决策提供参考是大数据的核心功能之一，然而在基层治理实践运作中，云计算、物联网、人工智能并没有成为警务工作的重点内容。相反，凭借主观经验进行犯罪预防或群众工作仍是一些地区开展警务工作的常态。正是由于这一思维定式的存在，这些地区往往容易出现违法犯罪率不降反增、治安问题不断增多的现象，且智慧警务被数据牵着鼻子走，难以充分体现智慧的主动性特征。因而，如何推进传统与现代相结合、人力与科技相融合、数据与业务相耦合，以数据带动基层社会智慧治理效能，成为亟待解决的难题。

五、我国现代警务机制改革的路径选择

现代警务机制改革应当顺应当代政府行政改革的总趋势，以问题为导向推进警务机制改革创新，不断改革创新与现实不适应的警务机制和勤务模式，不断提高公安机关维护国家安全与社会稳定、保障人民群众安居乐业的能力，让改革与创新惠及广大群众。

(一)构建现代化公安管理组织体系

我国传统的公安管理体制和机构设置充分体现了现代社会科层制组织的特征，但也逐渐呈现出科层制组织的固有弊端，无法满足日益增长动态化、信息化的现代警务发展趋势。因此，应从顶层设计和统筹规划入手，优化警务运行所涉及的技术结构、组织结构、业务结构和相关资源配置结构，保证各具体方法手段及其所需资源的规范化、科学化配置，达到警务运行的“帕累托最优”；应立足着眼于基层，实现做强做实基层的目标，同时对各个机构的职责进行梳理和界定，通过分清职责达到部门之间协作决策的目的；应对公安系统内部的各警种进行重新分类整合，精简内设机构，完善协同作战机制，提升警务运行效率。

当前，扁平化范式和大部制范式是推动现代警务机制发展和质态提升的发展路径。扁平化管理模式通过减少指挥层级，优化管理结构，转变警察职能，合理配置警力资源，实现警务效能最大化。扁平化管理应当遵循加减乘除法则：做好加法，要实现资源的加法，扩大资源的共享共通渠道，实现最大范围最大限度地使用和共享，尤其应实现基层警力资源的加法，警力下沉，保障下倾，把基层做强；做好减法，将每个部门、每个警种的职责厘清，对职责交叉重叠的部分进行整合，去除“公共阴影”，实现公安机关组织结构灵活运转，并压缩指挥层级，实现点对点的沟通和指挥，提高警令的快速精准传达；做好乘法，依托科技赋能，智慧赋能，在公安工作提效层面，在优化服务层面做好乘法；做好除法，重在解决问题，消除短板，将公安工作改革途径中的障碍、问题、困境等用除法除掉。大部制的改革重点是合并职能相近、业务范围趋同的部门，拓展管理幅度，最大限度避免政府职能交叉、多头管理的问题，提高工作效率。改革并非只是简单的合并或整合，或联合办公，而是将合并的资源、部门等进行重塑，再造工作流程，构建部门之间无缝隙的沟通和协调，从而优化权力，提高效率。扁平化范式提出的纵向分权与大部制范式提出的横向集权，在管理层级和幅度上做出较大改革，旨在将服务职能下沉，资源偏向基层，权力配置优化，进而提升管理和服务效能。与此同时，公安机关需要依托公安信息化技术平台把公安业务办理和日常事务处理的行政流程，借助扁平化和大部制改革时机打破再重建， 改变原有的信息传递方式和行政流程，实施网络化的业务办理和事务处理。现代警务机制改革顺应了当代政府行政改革的总趋势，路径选择则是基于科层制组织的系统改进与完善，即加快执法理念的转变，顺应扁平化的要求变革组织结构，实施警务流程再造提高综合效能，强化精细化管理，走内涵式发展之路。

(二)深化基于警务和勤务机制实践的理论探索研究

“情指勤舆”一体化建设尚处于发展和摸索状态[52]，从国内研究成果来看，学界的关注点从最初的道路交通安全领域到警务合成作战体系，不断扩宽视野，不断延伸领域。但是，当前的研究存在如下不足，如集中于“情指勤舆”中某个方面的研究，对一体化的效能等认知不足，对一体化平台建设和应用的研究局限于描述性的探讨，对机制创新和模式完善的深层思考不够充分；在具体案例事件的研究层面，局限于单个案例或单个区域的经验，而未提炼出可操作可推广的规律；在基础理论层面，缺乏对相关概念的厘清和对宏观体系的认知；在实践操作层面，缺乏统一明确的架构标准和因地制宜的操作机制，从国内实务操作情况来看，各地实战部门举措不一，方法各异，推进的深度和广度不均衡，导致目前在推进速率、实施效能和发展规划上均存在不同程度的风险和障碍，亟待化解和克服，以助力公安工作向高质量智能化发展。现阶段各省市公安机关基本上都进行了警务机制的改革和探索，但现有研究对于相关案例的分析相对较为浅显，较多的是针对案例及经验的介绍，没有对案例的内在逻辑和衍生规律进行深入探讨，尚未发挥案例研究的重要作用，应通过对诸如天津、湖北、广东、四川、甘肃等省份公安改革相关成功或者失败案例的汇总分析，从中找出导致这些机制改革成功或出现问题的主要因素，对其产生原因和内在规律进行深入分析，同时可以借鉴和吸收国外相关有益经验，结合我国公安机关实际情况，创新发展具有中国特色的警务机制模式，将有利于我们对于今后的警务机制改革提出相应的措施建议。

(三)推进“情指勤舆”一体化建设

“情指勤舆”一体化警务机制改革是近年来创新警务新理念的成果，同时也是实战警务改革的举措，它创新性地将GIS、大数据、物联网、移动互联等信息化技术充分融合、充分应用，覆盖了警情分流、情报预警、警情研判、巡逻防控、指挥调度、勤务管理、警务考核等核心业务，推动构建指挥扁平高效、情报精准制导、舆情同步处置、机制实战联动等一体化运行的新型警务机制，其运行理念和运行机制为警务机制改革指明了方向。目前，各地公安机关如火如荼地启动和落实“情指勤舆”一体化工作机制，建立和完善“情指勤舆”一体化综合平台及联勤指挥、合成作战模式，构建起灵敏而高效的“公安大脑”，通过重塑组织架构，加快人员整合、智能融合、数据聚合，进行深入的“化学反应”，集约集成，实行情报信息统一研判，重要事项统一交办，重大勤务统一部署，突发事件统一处置，责任落实统一督办。一体化中心实行日常、应急、战时三种状态下相应的勤务运行模式，推行“大侦查”的机制改革，健全完善刑侦、禁毒、网安、技侦、治安、内保、舆情管控一体化的运行机制，打破警种部门壁垒，集成专业手段资源，减少中间流转环节，提高合成化作战水平。此外，完善“情指勤舆”一体化警务机制还需建立一套相匹配的警务运行制度，重塑警务组织形态、警务流程形态、警务配套形态，促进信息流、业务流和管理流的高度融合。

(四)完善同基层社会治理相适应的智慧警务运行机制

充分利用数据时代信息技术，积极探索现代警务机制，是公安机关提升工作效率、驱动工作升级的重要途径。大数据为警务工作提供了发展平台，警务工作与大数据的契合程度高，能够与大数据相融合，不断完善感知分析、群众工作、实战应用等，推进“智慧警务”建设。应利用数据整合，支撑社会治理、立体化防控布局，探索出一条强度整合、高度共享、深度运用的“智慧警务”新路径，实现现代科技与警务机制的深度融合，推动社会治理水平不断提升[53]。因此，公安工作应彻底改变思维方式，彻底改变工作模式，树立数据和精准意识，在立足数据的基础上进行预测和判断，达到提质增效的目的。今后的研究将更加关注“互联网+”与警务和勤务机制融合的创新机制，研究如何根据集成公安业务数据，掌控和追踪犯罪轨迹，及时分析犯罪规律，研判犯罪特点，实现对犯罪活动的精准打击[54]；同时研究如何对警务咨询、民生诉求、民意反馈、警务回访等信息进行数据挖掘，数据利用，探索非接触式、非现场的、安全有效的“互联网+公安行政管理”警务模式。

基层是社会治理的第一线，也是国家治理的重要组成部分。基层公安工作需要融入社区和区域社会治理，发展新时代“枫桥经验”，最重要的工作是建立与基层社会治理相匹配的新型警务机制，将治理和服务的触角延伸和拓展到社会治理的末梢，让治理更加精细，更加有效。当前，探索与基层社会治理相适应的警务和勤务运行机制的研究成果虽然取得一定成就，但还处于实验阶段，没有形成可推广可复制的经验和规律，因此，今后的研究需要深入探索与基层社会治理相适应的警务和勤务机制，坚持以人民为中心的发展理念，立足新时代公安机关职责使命，加快融入基层社会治理，研究“网格警”工作机制的创新点，聚焦如何结合以“天网工程”为代表的立体化社会治安防控体系进行基层治理；结合创建“枫桥式公安派出所”积极探索构建和谐警民关系的创新警务工作新模式，结合构筑“云上警务”为代表的大数据警务探索智慧警务应用体系；推动基层警务理念变革、流程再造、模式调整，加快构建与基层现代化治理体系相匹配的警务机制，推动警务运作方式向集约、高效转变。

今后，对于一体化警务机制的具体模式及运行体制的设计和探索将成为该领域研究的重中之重，研究什么样的警务机制符合现代警务工作的具体要求，研究如何发挥“理论先行”的具体优势，根据出现的问题及时进行理论更新和实践纠正，以确保该机制的正确性和前瞻性；应研究如何提升合成作战水平，完善实战运转模式，着力打造形成风险防控全面精准、决策指挥高效顺畅、警务数据融合共享、警种优势合成作战、网上网下同步应对的新型警务运行模式，切实推动公安工作高质量发展。