互嵌与共生：健康社会工作与公共卫生应急管理的理想关系模式建构*

李红飞 ，曾守锤 ，莫健

(1.华东理工大学 社会与公共管理学院，上海 200237；2.广州新华学院；3.中山大学附属第三医院)

1 问题的提出

习近平总书记在党的十九大报告中提出“实施健康中国战略”，为人民群众提供全方位全周期全社会参与的健康服务[1]。“健康中国”战略的提出，体现了现代社会对健康的关注，符合国际发展潮流，符合人民群众对美好生活的新期盼。然而，2020年初春，正值春运人口大迁徙这一特殊时期，突如其来的新型冠状病毒疫情，给全国人民的身体健康和生命安全带来了巨大的威胁。此次极其罕见的重大公共卫生事件是对我们中华民族的一次严峻考验，也暴露了我国突发公共卫生事件应急管理体系上仍存在一些短板和不足[2]。疫情源头的未知性、疫情危机的跨域性和疫情防控的艰巨性与复杂性，显示出在复杂的公共卫生危机面前，不仅需要临床医疗领域的病因病理治疗，更需要构建贯穿个体、家庭、社区的综合管理与防控体系。作为广大城乡社区基层的重要“守门人”，尽管专业社工积极迅速参与到疫情防控行动中，但由于缺乏有效的应急管理体系，专业社会工作的介入未能被有效整合到疫情防控体系中[3]。鉴于此，理顺健康社会工作与公共卫生应急管理的互动关系，构建二者理想的关系模式，有利于增强社会重大公共卫生危机的防控能力。

2 健康的社会决定因素理论

世界卫生组织指出，健康差距是引起人类健康问题的重要原因之一，是全球普遍存在的问题，实现健康公平既是世界卫生组织也是我国的基本价值目标[4]。健康的社会决定性因素理论(Social Determinants of Health)指出，个体的健康水平不仅与个体身体机能相关，也与个体所处的工作环境、生活条件、甚至社会经济地位存在密切关系[5]。消费、食品、住房和出行交通等日常生活的环境因素，以及医疗卫生系统、社会文化、社会政策等结构性因素，均可对个体的健康状况产生深刻影响[6]。国与国之间、国家内部错综复杂的结构体系和参差不齐的经济水平，可导致权力政策和资源分配的不均衡，进而带来不同社会群体的健康差异，这是造成疾病发生、蔓延、甚至带来严重公共卫生危机的重要原因[7]。在新冠疫情中，不同社会群体因其掌握的信息、就医资源、社会支持的数量与质量差异，以及与社会的联结形态有所不同，其所拥有的物质与医疗保障也可能存在巨大差异。在严重的公共卫生危机面前，弱势群体往往面临着更为严峻的困难，其获取医疗救助和实现健康公平的机会被进一步削弱。因此，基于健康的社会决定性因素进行健康社会工作干预，关注弱势群体的健康发展，对缩小不同社会群体的健康差异，实现健康公平具有重要意义。

“健康中国”战略指出，我国未来应构建“综合干预-生物医学+环境+行为管理”的多体系公共健康服务体系，促进传统的医疗卫生服务从“疾病治疗”模式向“健康管理”模式转变[9, 10]。作为公共卫生服务重要组成部分，健康管理旨在提升全民健康素养、健康水平[11]，这与健康社会工作理念不谋而合。健康社会工作最初聚焦于疾病的社会性因素，在医疗机构内运用个案辅导、小组互助和社区干预等社会工作专业工作方法协助病人及家属与疾病抗争，最大限度促进其康复与治疗[13]。随着现代医疗技术的进步和人们健康素养的提升，健康社会工作在全局-全人健康服务取向的整合行为健康观指导下，逐渐将工作领域拓展至医疗机构外的社区、健康人群和全球情境，致力于促进个体身心灵全人健康，强调身体、心理、灵性与社会的和谐互动[14]。疫情中的社会工作凭借自觉的专业行动积极参与基层疫情防控，扎根社区，这恰恰是健康社会工作的核心价值——从社会层面预防疾病和推广健康，关注疫情中的弱势群体，消除健康不平等，实现社会公平[12]。

3 健康社会工作参与公共卫生应急管理的实践根基和专业契合

3.1 实践根基：党和政府为核心，多方主体有序合作

突发公共卫生事件应急管理机制是一项系统工程，需要包括社会工作在内的多角色、多群体、多部门的共同合作[15]。以党和政府为核心，“国家——省——市——县”四级组织体制纵向管理是目前我国公共卫生应急管理体系的显著特征[16]。新冠肺炎疫情爆发后，国家集中统一动员的强力制度，从行政层面为社会力量参与疫情防控创造了条件。国务院及时发布《关于印发新冠肺炎疫情心理疏导工作方案的通知》文件，要求各地卫生健康、民政、工会、共青团、妇联、残联等部门联合医务工作者、公安民警(辅警)和社区工作者等一线工作人员，持续开展心理疏导服务[17]；民政部和卫健委在2020年1月29日发布的《关于进一步动员城乡社区组织开展新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的紧急通知》中提出“把社区防控工作作为疫情防控的基础环节抓紧抓好，充分发挥城乡社区组织工作优势和社区、社会组织、社会工作联动机制协同作用”以“全面落实联防联控措施，构筑群防群治的严密防线”[18]。此外，医护人员开展专业救治帮助新冠肺炎病患恢复生理功能；媒体网络及时报道疫情动态信息，有效缓解了人民群众的恐慌担忧情绪；健康社会工作者则及时配合基层干部，开展疫情排查，协助健康受损者及时获得所需的医疗卫生服务，并协助患者及隔离人员修补人际关系，在人民群众、政府、医疗卫生系统之间充当沟通的桥梁，从而有效地促进了公共卫生优化和健康平等。多方主体的有序合作，呈现出丰富多元但又紧密协作的工作形态，为紧急公共卫生背景下的我国公共卫生应急管理体系提供了有力补充。

回顾新冠疫情期间，健康社会工作发挥出其独特作用的重要原因，在于其始终坚持“党和政府的领导核心，多方合作”的实践根基。党和政府的统一领导是战胜疫情，防范化解重大风险的关键所在。而有效联结系统中的每一个相关机制，在不同层面扮演支持者、协调者、倡导者等角色则是健康社会工作所应该发挥的作用。在党和政府的统一领导和部署下，健康社会工作以社区为依托，整合、链接资源，形成跨专业联合干预的态势。一是疫情期间，健康社会工作者积极联动居民组建社区互助网络，倡议社区党员、楼道长、退休干部、妇女骨干以及普通热心居民成立志愿者服务群组，为居家隔离者重建社会联系，从而进一步增强了社群自我解决问题的能力，社区应对危机的韧性也得以提升[19]。二是主动参与党政主导的“社区—医院”相互配合的分级防疫模式。组建“线上+线下”干预模式，协助医务人员开展疫情防控健康宣教，注重培养社会公众健康生活方式；配合基层工作人员，搭建“网格员+社会工作者+楼栋长+志愿者”的模式，为居民提供情绪疏导、防疫宣传与医疗科普等服务，有效降低了居民的心理恐惧；同时配合新闻媒体做好信息公开服务，及时在社区发布疫情的最新动态，降低社区居民的恐慌与不安情绪，并提供更多信息帮助民众科学防范疫情。健康社会工作以专业合作者的身份配合政府、医疗卫生机构等进行疫情防控，极大地填补了既有公共卫生应急管理体系的不足。

3.2 专业契合：健康社会工作参与疫情防控的内在要求

“健康中国”战略实施以来，公共卫生体系扩展覆盖疾病预防、疾病控制、健康促进、危机应对、伤害防控、社区卫生服务、慢性疾病防控等事务，旨在建构关注人类身心全面健康系统[20]。回顾历史，公共卫生领域是社会工作最早实践的专业领域之一，具有流行病防控的专业传统积累。直接照护、与专业卫生团队的跨领域合作、协作患者应对疾病及健康系统的复杂性、代表患者利益的协商与倡导是健康社会工作介入公共卫生领域的四个基本职能[21]。在公共卫生体系中，健康社会工作既是直接的照护者，也承担着个案健康管理的重要任务。基于此，在公共卫生应急管理体系中的健康社会工作正是获取这些社会性信息的关键所在，随着全人健康服务理念的兴起，健康社会工作运用社区健康及心理健康服务模式，组建包括社会工作者、心理咨询师和精神科医生的专业团队为患者提供疾病预防和心理援助等服务，推动全社区参与[22, 23]，开展贯穿人一生始终的健康管理。

在此次新冠病毒疫情中，医疗技术在控制疫情流行、传播方面发挥了不可替代的作用，但由于医疗系统的人力、物力、组织性质等方面的限制，医疗系统在消除重大疫情带来的社会恐慌和“陌生人社会”的非理性秩序方面显得心有余而力不足，社区居民的社会需求存在较大缺口。以解决社会问题为己任，关注社会因素的健康社会工作凭借专业优势在此次突发公共卫生事件应对和治理中发挥了重要作用。社会工作行业组织在疫情初期第一时间整合资源，彰显社工的责任和担当。如广州市社会工作协会出台《广州市社工站新型冠状病毒感染的肺炎疫情预防控制指引》，及时引导和规范行业的疫情防控工作[24]；中国社会工作协会运用自身专家库资源，编纂《社会工作参与新型冠状病毒感染肺炎防控工作实务指南》，为一线社会工作者参与疫情防控指明方向[25]。一线社会工作服务机构同样积极响应，协助地方党委、政府做好疫情防控工作。多家社会工作服务机构积极响应号召，组建线上平台，普及疫情防控知识，及时推送疫情发展态势信息，纾解社区居民的紧张、恐慌心情。同时整合资源，主动链接心理专家、精神卫生健康专家组建志愿者团队，开展线上心理疏导、情绪支持、保障支持等服务。此外，社会工作者也及时补位线下，密切配合基层防疫工作，开展防疫巡查及信息登记工作。总体而言，面对突发的公共卫生事件，不同的社会工作组织根据自身组织定位、专业能力做出不同的应对措施，彰显了健康社会工作参与公共卫生应急管理的专业契合性。

4 当前健康社会工作与公共卫生应急管理互嵌困境的反思

习近平总书记在《在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话》中特别提出“要发挥社会工作的专业优势，支持广大社工、义工和志愿者开展心理疏导、情绪支持、保障支持等服务”[26]。这一重要讲话，既充分肯定了积极参与疫情防控的社会工作在重大突发公共卫生事件中的地位和作用，也对社会工作在统筹推进疫情防控中提出了要求。尽管健康社会工作在疫情防控中的作用已得到初步肯定，但健康社会工作仍未被纳入国家层面的公共卫生应急体系[3]，究其原因，主要有以下三点：

一是我国健康社会工作者人才缺乏，专业优势和专业地位未能得到有效凸显[27, 28]。健康社会工作者理应是疫情防控的关键力量之一，但我国健康社会工作人才不足，普遍缺乏应对突发公共卫生事件实务经验[16]。“新冠病毒”疫情爆发后，尽管社会工作者凭借专业自觉，自发投入线上线下的服务，但社会工作者更多是扮演了临时性、辅助性的志愿者角色，按照基层政府的要求开展服务，尚未形成专业参与的服务模式和应对策略[29]。当下的疫情防控工作为社会工作的发展提供了契机，搭建健康社会工作专业人才培养体系，探索新时代背景下健康社会工作参与疫情防控的重点领域和可能路径，有利于构建健康社会工作参与公共卫生应急管理的话语体系，深入推进我国社会治理创新。

二是社会工作参与社会治理和基层治理的合法性和合理性尚未得到有效回应，健康社会工作参与公共卫生应急管理存在较大的障碍[3, 16]。尽管新冠疫情爆发后，社会工作第一时间参与到疫情社区防控的第一线，但在已出台的《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《突发公共卫生事件应急预案》以及《新型冠状病毒感染的肺炎病例监测方案》等一系列法律法规中，社会工作依旧没有被纳入到公共卫生应急管理体系中，作为社会工作重要分支的健康社会工作的定位模糊，健康社会工作者的身份认同比较低[3]。基于此次疫情防控的实务经验构建专业的实战介入模式是健康社会工作与公共卫生服务体系建立制度性联结的重要基础。

三是以生物——医学模式为主导的公共卫生领域，健康的社会决定性因素的认识仍然有待强化。人类取得的巨大医学突破使人们坚信生物技术是解决健康问题的途径，高度权威和专业的医学知识进一步巩固了生物医学的权威地位。诚然，生物——医学模式对人类健康和社会进步产生了重大推动作用，但其忽略了人是社会人的根本出发点，过分强调物理、化学、生物因素的致病作用，未将社会因素纳入对健康结局的影响范围，使其背离了关怀生命的初衷[30]。普及和宣传健康知识、进行健康教育工作和提升国民的健康素养已扩展成为一项综合了专业医疗服务和公众教育的社会性工作，而这也恰恰是健康社会工作的重要功能[31]。作为跨学科整体治疗服务模式中的有机部分，健康社会工作的加入，使医疗服务蕴含了人文精神、人文内涵，从“人与社会”的整体观出发，这比只单纯利用技术手段治疗疾病更有意义[32]。面对《“健康中国2030”规划纲要》提出的战略目标，健康社会工作要以此次疫情为契机，多措并举，探讨公共卫生应急管理中社会工作的参与及实践机制。

5 互嵌与共生：健康社会工作与公共卫生应急管理的理想互动模式

公共卫生应急管理是社会性的“公共”，需要医疗卫生、社会工作等专业多系统的相互配合、相互嵌合，达到共生共存。互嵌模式下各主体良性互动，以具体行动践行“提升人民福祉”的共同行动目标。公共卫生应急管理强调预防为主，构建和完善监测和预警体系，并通过有组织的个人、家庭、群体以及社区行动推动健康教育、健康管理以及健康维护，实现人的“整体健康”[11]。关注疾病“社会面”的健康社会工作，关联基层，协作卫生保健，促进服务对象恢复受损社会功能，从社会层面改善人的整体健康，填补了既有公共卫生应急管理体系的缝隙，弥补其不足之处，进一步完善了公共卫生应急管理体系。互嵌导向共生，未来新的公共卫生应急管理体系旨在构建涵盖伙伴关系、资源共享和联合行动三大核心要素的共生型合作伙伴关系[33]。

首先，共生型合作伙伴关系的参与者均是平等的伙伴主体，尽管各主体在公共卫生应急管理体系内承担的角色和责任有所不同，但解决社会公众实际问题，提升居民社会福祉是各主体的共同目标和最终落脚点。各主体在应对公共卫生事件过程中并肩合作，优势互补，形成了“1+1>2”的伙伴效应。健康社会工作在公共卫生应急管理体系中的主要任务包括健康宣传、治愈患者出院后的社区过渡、相关资源链接等非治疗性工作，可有效地缓和了居民、社会与医疗卫生系统之间的矛盾，因此，强调以社区为基础的健康社会工作的参与角色和地位，对于构建完善的公共卫生应急管理体系，尤其是实施流行病的有效控制是必不可少的。

其次，共生型合作伙伴关系中的主体遵循资源共享的原则，有利于减少资源耗费，提高公共卫生应急管理成效。利用大数据技术建立公共医疗信息系统，借助健康社工的力量及时获取和更新患者的健康状况、疾病易感因素、流动情况以及社会关系，同时整合患者的诊疗信息、药品处方记录，加强数据的挖掘和分析，这是增强突发公共卫生事件的监测、预警和干预作用的必然选择。对于疫情等公共卫生事件带来的心理问题和社会创伤，可在公共医疗信息系统的资源共享与支持下，建立包括心理咨询师、精神科医生、医务人员、社会工作者等跨专业、跨学科团队合作，实施中长期的心理干预计划，有助于为社区居民建构有力的社会支持体系。健康社会工作协助公共卫生应急体系收集社会群体的疾病相关信息，实施有效的资源共享，同时在公共医疗信息系统的资源支持下开展针对性的社工干预，可有效应对突发疫情导致的民众恐慌情绪，并减少针对感染者、接触者的社会歧视等次生灾害。

最后，共生型合作伙伴关系是持续的长期行为，各主体相互信任并采取联合行动。坚持预防为主，是构建和完善公共卫生应急管理体系的核心工作和基本原则[34, 35]，而健康社会工作致力于回应和满足个人、家庭、社区因突发社会公共卫生事件而产生的困难和需要，补齐突发公共卫生事件及灾害应急体系所缺少“社会参与”的短板。在此次疫情中以“阿里公益·五社一心·爱满江城”武汉市心理疏导社会工作服务项目最为典型[36]。该项目以社区为阵地，组建包括社区工作者、社会工作者、心理健康和精神卫生专业人员、志愿者在内的服务团队，采取“五社一心”(即社区、社会工作者、社区志愿者、社区社会组织、社区公益慈善资源、心理服务专业力量)联动服务方式，发挥社区工作者服务协调作用、社会工作专业人才支撑作用、社区志愿者辅助作用、社区社会组织载体作用、社区公益慈善资源补充作用、心理服务专业力量协同作用。该服务团队开展联合行动，针对受疫情影响的困难家庭的心理疏导、纾解情绪等服务；重建社区环境，推动基层社区治理，使社区居民形成“主动式自救”，从而达到个体复原和社区复原的统一。这是新时代社会治理层面的预防医学工作，是公共卫生应急管理与健康社会工作的融合、跨界合作。

在经济社会发展和技术演化的新时代背景下，原本分工明确，各司其职且保持一定距离的健康社会工作与公共卫生应急管理因此次“新冠病毒疫情”突发公共卫生事件，在党和政府的集中统筹下，频频相遇、互动于社区这一共同的线下地理空间和线上数字空间。但现阶段我国健康社会工作参与公共卫生应急管理从理论到实践仍处于探索阶段。以此次疫情为契机，健康社会工作与公共卫生应急管理若能尽早实现基于伙伴关系、资源共享和联合行动的良性互动，那么二者共生型合作伙伴关系的理想模式即有望呈现。