规范铁路邻近营业线施工管理的实践与思考

胡 建 中国铁上海局集团有限公司调度所

随着国家建设交通强国的战略目标提出，近年来，我国铁路工程建设任务十分繁重，每年都会有新线建设、既有站场改造和设备大中修等大量的施工任务，施工安全已成为影响铁路运输安全的关键。而作为铁路施工中体量非常庞大的铁路邻近营业线施工，由于其邻近铁路线路的特点，往往由于重视不够、组织不力、监管不到位等原因，成为影响铁路施工安全的重要风险点，给铁路运输安全一定的安全风险。为此，上海局集团公司在实践中通过不断总结经验，创新管理规范，积极采用全新技术手段，加强源头控制，强化过程管控，实现了对铁路邻近营业线施工规范管理的有益探索。

1 邻近营业线施工管理的现状分析

1.1 铁路邻近营业线施工的特点

邻近营业线施工是指在营业线两侧一定范围内，新建铁路工程、既有线改造工程及地方工程等影响或可能影响铁路营业线设备稳定、使用和行车安全的施工作业，具有以下特点：

1.1.1 邻近营业线施工占比大

在铁路的施工中，由于新线建设、既有站场改造、设备大中修和地方建设工程，会产生大量在邻近既有铁路线路边的施工需求，以上海局为例，近五年来施工数据量如表1。通过表1 的数据可以看出，邻近营业线施工的数量占据施工总量始终保持在80%以上，大量的邻近营业线施工已成为影响施工安全的关键因素。

1.1.2 施工人员构成复杂

目前，从事邻近营业线施工的单位可分为三类，一类是铁路自身的设备管理单位（如工务段、电务段等），施工人员较为稳定，对本专业的行车设备熟悉，了解铁路施工专业管理要求；第二类是铁路系统的工程单位，虽长期从事铁路施工，但施工人员流动性大，对铁路设备状况不了解，对不同铁路局的具体施工业务要求掌握熟练程度不一；最后一类是地方工程单位，施工人员对铁路施工业务要求和铁路设备状况均不了解。以上海局2019-2020 年邻近营业线施工为例（见表2），近90%的施工单位为工程单位，施工人员对铁路的设备状况不熟练，铁路施工业务水平参差不齐。

表1 上海局集团公司施工量统计表

表2 上海局集团公司邻近施工分类表

1.1.3 计划兑现的制约因素多

铁路营业线施工由于对铁路运输直接造成影响，施工单位都较为重视，前期准备充分，工作量安排合理，施工能保证按计划高效兑现。而邻近营业线施工正是由于其在既有铁路线路边施工的地理特点，施工单位为追求工期进度，往往前期准备工作不能充分预估到位，受劳力安排、材料准备、机具配套等影响因素多，计划提报的随意性较大，现场临时性安排调整多，计划兑现水平较为低下。

1.2 存在的主要不足

1.2.1 计划源头管理粗放

根据国铁集团的规定，目前大部分铁路局对于邻近营业线施工管理都按规定要求按月提报邻近营业线施工安全监督计划，而在实际操作中，月度的监督计划基本都以轮廓性的施工安排为主，把一个月的施工内容都写一个计划申请里，而具体到每日应该怎么干、干多少没有明确的安排，只能由相关单位之间另外联系，造成公布的计划与实际现场作业“两张皮”，长期下来造成施工单位对计划准确性重视不够，难以从计划源头进行日常管控。

1.2.2 铁路施工专业知识不足

由于从事邻近营业线施工的主体主要是铁路工程单位和地方施工单位，更重视施工本身的进度、工艺和质量，而疏于自身铁路专业知识的提高，对施工地段的铁路设备状况了解不清，对施工过程可能造成的铁路行车设备安全隐患认识不足，对铁路施工相关的规章制度要求也掌握不到位，对铁路运输的安全风险控制多依赖于铁路设备管理单位的监护和提醒，一旦现场的监护和检查不到位，极易引发铁路运输的安全问题甚至于造成安全事故。

1.2.3 专业化管理力量不足

铁路项目管理机构是铁路局管理邻近营业线施工的主要抓手，但随着工程项目不断增多，项目管理机构的专业化力量不能满足需求，既要负责计划审核，还要负责工程推进协调和营业线施工现场盯控，普遍存在人员不足、专业结构不能完全适应的问题，多重视营业线施工，而对邻近营业线施工检查不够，难以及时发现邻近营业线施工存在的安全隐患。

1.2.4 设备监护检查不到位

设备管理单位派员对邻近营业线施工现场监护是确保铁路安全的关键手段，但由于生产组织改革和减员增效的要求，监护人员的安排日趋紧张。以上海局为例，目前监护人员均为各工区作业人员兼职，不仅负责邻近营业线施工的监护，还需兼顾本部门的施工和维修等日常生产作业，监护人员还得满足同一单位的多专业监护要求，因而普遍存在现场监护人员不足、专业要求不能完全匹配等情况。同时，由于计划管理的粗放，还会造成监护人员安排不合理、监护到岗不及时、无监护随意施工等问题发生，从而不能有效发挥设备监护检查作用。

2 规范管理的创新实践及成效

2.1 细化计划管理流程

为解决计划管理粗放的问题，我们在规定的月度监督计划基础上，增加了上报周计划和日计划的要求，以日计划为实际作业的依据，用周计划提前告知设备管理单位下周安排，便于设备管理单位科学合理安排监护人员，以统筹外单位施工监护和本单位日常生产组织。同时，对于新增加的周、日计划明确了管理流程，由铁路项目管理机构依据批准的月计划进行审批，确保周、日计划必须在月计划的许可范围之内，力争使下达的计划与现场实际作业需求做到一致。

2.2 统一监护检查要求

为确保监护检查过程规范、有迹可查，我们统一规范监护检查要求。一方面，明确监护措施分为施工现场不间断、定时、不定时监督检查方式，能通过视频监控设备进行施工现场监护的可采用视频监督检查方式。另一方面，要求设备管理单位根据日计划、施工项目对营业线影响的程度，指定涉及本单位的每项施工监护人员和采取的监护措施，于施工前一日17时前通知施工单位，监护人员和专业管理人员检查完成后，需及时填记监护或检查记录，保证了信息记录完整和有效反馈。

2.3 开发邻近营业线施工管理系统

为了保证邻近营业线施工管理理念得到高效落实，我们于2016年开发应用了全新的“邻近营业线施工管理系统”，实现了邻近营业线施工监督计划的网上提报申请，保证了计划按业务分工审核到位，提供监护人员检查发现问题和停复工信息网络化记录，保证了信息及时传递到位，使邻近营业线施工生产组织有序可控。系统还同步提供了铁路局域网、互联网两个网页版本和手机APP 客户端，受到了路内外使用单位的好评。

2.4 明示施工安全风险关键项点

我们通过开发新系统同步建立了全局邻近营业线施工项目数据库，细分为11 类专业、133 个施工项目、545 条施工内容，实现对计划类别的模块化细分，系统可根据计划类别，按照预先设置的模板进行风险提示，由施工单位在申报的计划里说明主要的安全风险点和采取的安全防护措施，相关设备管理单位在会签计划时对与本专业相关的安全风险做好提示，为邻近营业线施工的日常监督检查提供了专业的指导意见。

2.5 配备监护检查的技术装备

上海局的工务、电务、供电等主要专业设备管理单位，基本都配备了专用视频记录仪，用于邻近营业线施工现场检查过程的记录，相关设备管理单位安全生产指挥中心在站段接收终端查看和分析监护记录，以督促现场监护人员及时到岗和按标准监护检查，保证了管控效果有效落实到位。

2.6 强化责任追究与考核

我们通过制定相关检查考核规范，明确了施工作业人员未经培训考试合格、无施工方案或施工方案未按规定程序审批通过、无计划或超范围施工等“16条禁止性行为”及处置规定，安监部门、专业管理部门及建设管理、设备管理、行车组织单位发现施工单位发生施工安全禁止性行为，均有权责令停工整顿，给专业管理部门、设备管理单位落实施工安全监督管理工作提供有力抓手，并采取经济考核、停工整顿、交班分析、约谈、信用评价、记入“黑名单”、停标等多种追责方式，以形成强大的震慑作用。

3 下一步加强管理的思考建议

3.1 规范施工准入要求

在邻近营业线施工开工前，相关施工、监理单位都必须按规定进行安全教育和培训，组织学习铁路营业线施工安全管理的有关规定，铁路项目管理机构需进行督促和检查，对管辖施工单位的培训情况建立档案，确保相关作业和管理人员都必须按规定考核合格后方能上岗。同时，对于地方工程单位涉铁施工，可明确委托铁路设备管理单位代为履行计划提报、现场监测、安全防护等施工单位部分职责，但应规范委托责任和准入要求，确保铁路施工管理规定落实到位。

3.2 加强设备监护检查队伍建设

集团公司专业部室应结合本专业邻近营业线施工管理特点，制定专业系统的邻近营业线施工监护工作要点，指导站段合理安排人员，建立相对固定的监护人员队伍，对阶段性施工量较大的单位和地区，从集团公司层面做好同专业系统的人员调配。同时，定期组织开展邻近施工监护人员的专业化培训，明确监护工作规范和标准，提升本专业监护检查能力，以胜任邻近营业线施工监护检查要求。

3.3 配齐专业管理力量

突出铁路项目管理机构对邻近营业线施工专业管理的牵头地位，在充分调研的基础上，进一步抓好铁路项目管理机构专业化管理队伍的建设，补强计划管理、专业管理人员，优化专业结构配比，增加施工调度专门岗位，对阶段性工程量大的项目管理机构，从集团公司层面统筹调配专业管理力量，确保铁路工程建设安全有序实施。

3.4 加强过程分析与考核

由于对邻近营业线施工管理过程的专业化分析和考核不足，日常检查发现，月、周、日计划上下一般粗情况普遍存在，日计划与实际现场作业不符的情况也时有发生，项目管理机构计划审核不到位，设备管理单位对计划存在的问题听之任之，对于监护检查发现的问题往往停留在设备管理单位层面，项目管理机构对问题的追踪分析不及时。因此，应明确项目管理机构对邻近营业线施工的日常检查和统计分析要求，借助系统提供大数据，对施工单位存在的问题开展深度分析和追责考核，督促问题整改到位，确保邻近营业线施工管控要求得到有效落实。

3.5 推进信息化手段持续提升

在做好系统现有功能优化的基础上，可考虑研发视频信息传输功能，通过在邻近施工现场设置视频监控设备，提供统一接口的视频传输，为邻近施工提供视频监护手段，实现设备管理单位生产指挥中心集中视频监护，减少设备管理单位人工现场监护的工作量。同时，还应根据系统已有的计划、监护检查记录等大数据，深度开发相关自动统计分析功能，查找邻近营业线施工存在的倾向性问题因素，为专业管理部门提供及时的风险预警。

4 结束语

邻近营业线施工安全已成为长期影响铁路运输安全的难点和重点，上海局集团公司基于对邻近营业线施工管理的深入分析研究，不断在实践中总结经验，创新管理规范，开发全新技术平台，打造施工全流程管理，为持续实现对邻近营业线施工的安全管控奠定坚实基础。