平度市城市综合管理服务平台建设与实践

文｜山东青岛平度市城市管理指挥中心 秦泗涛

为破解县（市）级城市管理难题，推进城市精细化管理，以搭建城市综合管理服务标准化平台为基础，围绕“智慧平度”建设的总体目标，在平度市智慧城市的整体框架下，通过资源整合、手段创新、功能拓展，建成一套符合本地实际的城市综合管理服务平台。平台依托城市大脑和云计算中心平台，充分利用物联网、云计算、大数据、互联网等新一代信息技术，具有快速发现问题、高效解决问题、全方位分析问题和智能化预警问题等优势，城市管理要素、城市管理过程、城市管理决策等实现全面数字化与智能化。平台应用后，平度市城市管理公共服务能力水平大幅提升，促进城市管理工作由被动向主动、静态向动态、粗放向精细、无序向规范转变，为县（市）级城市综合管理服务平台的推广应用提供了可借鉴可复制的“平度样本”。

一、总体建设原则

按照“统筹发展、资源整合、共建共享”要求，遵循“智能性、实用性、安全性、拓展性”标准，在硬件方面，充分利用已建成的“天网”“雪亮”等资源，可在投资最少的情况下，同一摄像头、传感器等硬件设施部件多部门共享、多用途共用、数据互通，建设城市管理信息数据池；在系统方面，整合各单位现有平台基础上建设城市综合管理服务平台；在软件方面，重点加强前端采集后端分析的应用软件开发与应用，健全城市管理智能应用平台。

二、系统建设

平度市城市综合管理服务平台建设，充分遵循平度市建立“大城管”的思路，基于平度城市大脑进行搭建。在城市大脑中开辟一块逻辑上独立、数据信息互通的城市智能管理专区，建立基于城市管理业务具备AI 学习、科学决策能力的智能中枢。同时，通过建设城市管理信息数据池、基础平台和应用平台，构建“一体两翼”的城市管理新模式，全面提升城市综合管理效率。

（一）强基础

平度市制定了城市大脑的统一规划，建设平度市城市综合管理服务平台数据池。制订城市管理元数据标准，整合平度城管各部门业务系统的数据，整理数据资源目录，与“城市大脑”之间互联互通，形成双方数据的共享交换，打破部门间的数据壁垒，让城市管理数据“聚”起来。

目前，已经汇集120 类，超过150 余万条业务数据，物联网感知数据超过1000 万条。接入数据包括：741 辆公交、39 条公交线路、1262 个公交站点，线路总长度1188 公里及全部校车数据；4 家环卫公司137辆环卫车和垃圾焚烧厂相关运行数据；2 家渣土运输公司186 辆渣土车定位信息数据；86 处工地的监测设备实时监测数据；23 个积水点监测器数据；楼房517条、平房407141 条、医疗机构836 条、教育机构575 条、人口信息1355321 条、社区矫正人员217 条、刑满释放人员1362 条、信访人员19 条等其他社会信息数据。

同时，对城区总采集面积60.61 平方公里的279144 个城市部件进行了普查登记，形成准确可靠的基础地形数据、地理编码数据、单元网格数据、三维实景数据等，为系统平台提供强大的基础数据支撑。

（二）固主干

根据住房和城乡建设部有关标准规范和指导性文件，建立城市综合管理服务平台。

1.业务指导系统

共用国家平台的青岛市业务指导系统子系统，申请平度市登陆权限，无需重复建设。

2.指挥协调系统

在平度市智慧城管核心系统基础上，根据城市综合管理服务评价工作要求，扩展与“干净、整洁、有序、安全”相关的管理对象，纳入城市管理部件事件数据体系、行业应用数据体系和相关行业数据体系管理，实现对城市综合管理相关部门的统筹协调、指挥调度和监督考核。建设内容包括升级9 大基础子系统。

（1）监督受理子系统

系统采用图文一体化的界面设计——将地图、案件列表与案件关键信息集中展现在一个页面，让用户快速识别、一键办理，最大程度地提高问题受理及时性；同时，系统还提供小类助手、相似问题提醒、根据问题描述推荐小类等智能化辅助工具，使用户能够全面了解该问题所有可关联的信息，有效减少受理差错、提高问题受理精准度。

（2）协同工作子系统

系统将业务办理与地图、多媒体紧密结合，并提供了多种信息查询、帮助功能，不仅将日常的业务信息集中展现在统一的办公平台上，还将各种信息通过快速链接与业务案件匹配,可快速查询案卷表单信息、案卷办理经过等，使办公人员在工作时能够随时了解案件所有相关信息。同时，系统设计的操作均可以一键完成，并提供智能表单填写、案件自动批转等智能化辅助服务。系统根据用户权限的过滤，实现了不同级别、多类型用户的业务案件过滤，向不同用户提供可定制信息服务，提供个性化的用户操作界面设置。

（3）地理编码子系统

为无线采集、呼叫受理、协同工作、监督指挥等子系统提供地理编码服务，实现地址描述、地址查询、地址匹配等功能，实现对市政综合监管信息的空间定位。

（4）监督指挥子系统

该平台包括体现数字城管业务总体运行体征的各项数据指标，还包括案件、人员、视频、基础数据、综合评价等专题展示。系统采用以地图为主的方式进行展现，同时各类数据在地图上直观显示。

（5）综合评价子系统

综合评价子系统运用综合评价模型，将信息化技术、监督评价的工作模式应用到城市管理中，建设综合评价系统。通过基于系统的信息存储和信息查询，实现对历史数据按期或实时的统计，并通过城市管理评价体系运算评价等级，使其以图形化或表格化的方式显示出来。

（6）应用维护子系统

应用维护子系统是系统管理员使用的工作平台，通过该平台，可以快速搭建业务，定制业务工作流程，设置组织机构，并能够方便快捷地完成工作表单内容样式调整、业务流程修改、人员权限变动、系统数据备份等日常维护工作。利用自定义构建平台，系统管理人员可以方便地调整系统使之适应用户需要，并可以在使用中不断地变更系统配置，无须软件开发者干预，充分赋予了用户自维护、自发展、自适应的能力。

（7）基础数据资源管理子系统

基础数据管理子系统的使用对象为系统管理员，系统主要用于实现基础资源管理平台的快速搭建和配置，实现地图数据的专题配置。没有权限的人员无法登陆系统。

使用基础数据管理子系统可以管理地理信息所需的地图数据，地图图层分类、地图图层及其所包含的各种地物要素均可定制，系统可提供缺省的适应城市管理需求的图层和要素名称，用户也可根据自己的需要对图层和要素进行定制和扩充，每类地物均可定制相应的属性信息。

（8）数据交换子系统

数据交换子系统用于实现不同级城市管理系统间以及数字城管系统与其他业务系统间的信息传递与交换，交换信息包括部件与事件问题信息、业务办理信息、综合评价信息等。通过建立统一的政务信息交换标准规范及数据交换系统，实现城市电子政务信息的整合与共享。

（9）智信系统

智信系统是以“网格化”城市管理模式为基础，以城市管理“全移动”为应用模式，利用“互联网+”、地理信息引擎技术、“云计算技术”“3S”技术，搭建全移动信息系统平台。该平台具备功能包含：城市管理城管通、处置通、领导通、市政通、执法通等手机终端全部整合至一个APP，实现城市管理“多通合一”，将城市管理的各类系统、各方位数据、各个部门、各类一线人员进行连通，实现城市管理全移动办公，提高城市管理效率。

3.行业应用系统

行业应用系统应包括市政公用、市容环卫、园林绿化和城市管理执法等业务系统。上述业务系统应与数据汇聚系统进行数据对接，实现城市管理行业应用数据的整合应用。

（1）智慧公用系统

智慧公用监管系统，通过对市政设施全面普查摸底，建立城市综合数据库；基于网格化管理模式，通过物联网传感器、摄像头等设备，实现对监测设施的主动巡检管养，提升设施的管养水平和运行效率；借助物联网技术可以掌握市政设施的实时状态，通过监测预警及早发现问题隐患。目前，平度市城市公用监管系统实现对接应用包括供热、供气等设施的自动监管。

（2）智慧环卫系统

智慧环卫系统，通过对环卫业务所涉及的各类数据进行普查，建立环卫业务数据库，并汇集至城市综合数据池（库）中。基础数据包括环卫设施数据、公共厕所、垃圾收集点、垃圾中转站、垃圾处置场、垃圾箱等；业务数据包括环卫车辆作业轨迹等。通过对各种物联网设备的应用与整合，实现环卫监管一张图：能够在一张地图上查看全区域的车辆、人员、设施信息及地图分布、综合视频、专题图层等信息，实现对环卫作业全过程的实时管理。

（3）智慧工地管理系统

智慧工地管理系统是通过整合和设置建筑工地的在线监控、监测设备，借助先进的信息采集终端，实时捕捉工地静、动态信息，结合数字化城市管理方法与管理流程，创新工地管理模式，搭建管理与决策平台，实现工地管理的实时监控、科学预防、快速处理及合理决策，全面提升对建筑工地的管控能力。

（4）全民城管受理子系统

依托平度官方微信公众号和APP，设置“守护家园”微信受理子系统，市民可直接拍照上传反映身边的各类问题，相关问题经核实后，进入城市综合管理服务平台派遣至相关处置部门办理，架起了政府与市民沟通的信息桥梁，协调解决群众诉求，回应民生关切，实现了网上反映受理、网上协调办结。

三、体制机制建设

要实现平度市城市综合管理服务平台的运行，除了技术开发与应用外，还需要机制体制的保障，为进一步建立完善城市管理长效机制，平度市坚持“精细化”先行、“标准化”跟进的总体思路，并在实践中作了诸多探索，通过改革创新和流程再造，形成了一套较为完备的工作体系和管理机制。

（一）建立“串”形管理体系

2019年，平度市组建了市城市管理指挥中心，作为市级城市管理统筹协调指挥机构。从体制上突破了传统的城市管理办公室（设置在城市管理部门）的同级监督模式，形成了城市管理指挥中心统一调度、统一协调、统一指挥、统一考核的“串”形管理体系。

除了为城市管理赋职，平度市还建立了城市管理考评制度，出台考评办法，每年由平度市级财政列支1000 万元作为专项考评奖励资金，拿出“真金白银”对城市管理优秀单位进行重奖，为城市管理赋权。考评办法坚持按照“一镇一策”“动态管控”原则制定，因地制宜，重实效、看实绩，全市重点推进的专项行动灵活纳入各月考评当中，以问题为导向，发挥考核的“指挥棒”作用。

通过体制机制在“顶层设计”上的大胆改革创新，使得平度市在城市管理工作上理顺了关系，实现了以“高位监督”为主线的“串”形工作体制，工作落实上效率大幅度提高，力度明显加大，同时，也充分调动起了城市管理属地镇（街道）和行业主管部门的工作积极性。

（二）构建“网”状工作架构

高位监管体制和科学考评机制落实后，平度市着力拓展精细化管理的地域范围和业务范围，构建“大城管”的“网”状工作架构。

1.覆盖范围拓面。一是数字化城管由城区向城乡结合部拓展；二是将各镇驻地纳入数字化城管监管范围，实现全市13 个镇级行政驻地全覆盖。

2.内容增项扩容。一是属地和行业部门全部进入城市网络。目前，全市各镇（街道）及公安局、综合执法局、城乡建设局、交通运输局等共22 个单位均进入市城市管理指挥中心的监督协调指挥范围之中。二是城市管理行业覆盖大幅度扩容。以行业主管部门职能监管为案件分派主线，以属地（镇街）处置为落脚点的“职能监管、条块结合”工作网络构建完成后，全市道路交通设施、公用设施、园林绿化、环卫保洁、水热气管网维护企业等共364 个处置部门同步纳入平度市城市综合管理服务平台的管理范围之内，构建起城市管理“全要素”覆盖的工作网。

（三）科技赋能，建立“动静兼备”“空地一体”“人机结合”的信息采集工作模式

2020年，平度市与北京数字政通公司合作研发了移动视频采集技术，并投入应用，打造城市管理信息采集“人机结合”的新模式。该模式具有信息采集便捷、上传迅速、分辨准确、公正客观等优势。两部视频移动采集车投入运行以来，共上报数据49801 条，审核立案47559 条，系统准确识别率95.50%，案件处置结案率99.96%。同时，平度市开发应用了无人机视频信息采集平台，整合了“天网”“雪亮”6000 余路固定视频摄像头资源，视频智能信息采集实现了“动静兼备、空地一体”的全新工作模式。

（四）打造“动车”工作模式

在创新运用新技术手段的同时，平度市还建立“镇街互查”“镇街吹哨”等工作机制，实现城市管理自我监督、互相监督、第三方专业监督“三位一体”的监管机制，充分激发城市管理的内部活力，打造起了各城市管理单位主动参与、积极作为、共同发力的“动车”模式。

2020年3月份，平度市城市综合管理服务平台建成投入运行以来，共处置各类城管问题29 万余起，处置率99.81%，实现了“干净、整洁、有序、安全、群众满意”的城市综合管理服务目标。