浙江省某市基层应急救援力量建设研究

吴佳亮 张远 张金锋

摘要：基层应急救援力量是实现基层自然灾害、事故灾难“打早打小，救早救小”的关键力量，随着应急管理机构改革及职能调整，基层应急救援力量建设发展也进入新的阶段。本文在对浙江省某市基层应急救援力量开展调研的基础上，分析总结了基层应急救援力量建设发展中存在的问题，并针对性地提出了对策建议，以期为推进基层应急救援力量建设发展，提升基层应急处置能力提供参考和借鉴。

关键词：基层应急力量  队伍  规范  体系

The Innovation of Grass-roots Emergency Rescue Force in a Certain City in Zhejiang Province

WU Jialiang^1，2 ZHANG Yuan^1，2 ZHANG Jinfeng^1，2

（1.Zhejiang Academy of Emergency Management Science， Hangzhou， Zhejiang Province， 310012 China;2.Zhejiang Provincial Key Laboratory of Safety Engineering and Technology Research， Linan， Zhejiang Province， 311305 China）

Abstract：The grass-roots emergency rescue force is the key force to realize the basic natural disasters and accident disasters "hit the early and fight the small， save the early and save the small". With the reform of the emergency management organization and the adjustment of functions， the construction and development of the grassroots emergency rescue force has also entered a new stage. Based on the investigation of the grassroots emergency rescue force in a certain city in Zhejiang Province， this article analyzes and summarizes the existing problems in the construction and development of grassroots emergency rescue force， and puts forward countermeasures and suggestions in order to promote the development of grassroots emergency rescue force. Provide reference and reference for improving the emergency response capability at the grassroots level.

Key Words：Grassroots emergency force; Team; Standard; System

2018年3月21日，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》决定，将国家安全生产监督管理局、国务院办公厅应急管理办公室等13个相关部门的相关职能进行整合，组建应急管理部，标示着我国应急管理体制进入了新时代^[1];2018年10月9日，根据中央改革部署，公安消防部队、武警森林部队转隶到应急管理部，组建国家综合性消防救援队伍，建设中国特色应急救援主力军和国家队^[2]。随着机构改革与职能调整的深化，与“大安全、大应急、大减灾”体系相匹配的应急救援力量体系将全面重塑重构。

因此，面对新时期的历史使命，应适应职能转变，理解掌握基层应急救援力量建设的状态，分析伍建设发展过程中存在的问题，并针对性地提出解决意见和建议，从而进一步推动应急管理体系和能力现代化。提升应急救援能力既是形势所需，也是时代呼唤^[3]。

1 基层应急救援力量建设基本情况

近年来，浙江省某市积极落实上级关于应急管理工作决策部署，按照“分类管理、分级负责、条块结合、属地管理”的原则^[4]，基本建立了覆盖全市区域的市—县（区）—乡镇（街道）三级应急救援力量体系。社区、村和许多企业也纷纷建立了专兼职应急救援队伍，壮大了全市应急救援力量。

全市所有鄉镇（街道）都设立了消防工作站（含城区、消防中队），消防队员数量达到1369人，151个乡镇（街道）设立了应急领导小组和办公室，88个应建立专职消防队伍的乡镇（街道）已有81个乡镇（街道）完成专职消防队伍建设，其中76个乡镇（街道）落实了“配备10～15名消防队员”的人数要求，充分保证了乡镇（街道）应急救援力量。

2 基层应急力量建设存在的问题

从实地调研座谈情况看，各乡镇（街道）应急救援力量建设中还存在着指挥协调机制有待完善、组织管理不规范、救援器材装备配备不规范、队伍建设不稳定等问题。

2.1应急指挥协调机制有待完善

由于应急管理工作涉及面广、处突的综合性和超地域性日趋明显、相关部门救援力量分散、各部门平台系统互不兼容等，导致应急指挥协调范围不断扩大、协调难度不断增加，本身应急管理部门基本没有直接管理的应急救援队伍，各级消防救援队伍由应急管理部消防救援局垂直管理^[5]。在实际工作中，容易出现部门之间、条块之间、各区域之间协作不够密切、信息沟通不及时、各类应急队伍协同作战难统筹等现象，甚至出现遇事推诿的情况。

2.2 组织管理有待规范

乡镇（街道）专职消防队伍未统一归口管理，有的认为由“政府组建，消防管理”，而实则各地不尽相同。有乡镇专职消防队伍是依托派出所管理的，也有                                           依托综合执法管理所管理的，还有依托消防大队、应急所等管理的模式，人员看似专职，实则兼职。各队伍以本身的业务为主，对于应急救援这块平时很少投入精力，消防与救援作用得不到发挥。

2.3 队伍建设不规范

按照《乡镇消防队标准》（GAT998-2012）要求，一级乡镇专职消防队宜采用独立设置的单层或多层建筑，多数一级乡镇都达不到要求，如多个一级乡镇（街道）的专职消防队都是依托派出所建立，未单独建立消防工作站^[6]。按照《乡镇消防队标准》（GAT998-2012）要求，一级乡镇专职消防队人员不得少于15人（专职不少于8人），调研发现，全市一级乡镇（街道）专职消防队人员数量均达不到要求。

2.4救援器材装备配备不规范

按照《乡镇消防队标准》（GAT998-2012）要求，一级乡镇（街道）专职消防队水罐或者泡沫消防车不得少于2辆，目前全市绝大多数一级乡镇只配备了1辆消防车，且车辆老旧，性能差，多个一级乡镇（街道）只配备了1辆消防车;另外，乡镇消防员基本防护装备配备也达不到“备份比例4∶1” 及以上的要求，个别区已建的7支乡镇（街道）专职消防队装备配备都达不到标准要求。此外，对于救援器材装备缺少添置、更新、维护等机制，如抽水机、发电机等装备无法保证救援时能正常使用，调研发现有乡镇消防器材室中的抽水机已损坏。

2.5 救援能力有限

专职消防队员文化差异较大，素质参差不齐，且没有专门针对专职队伍的管理规范，队员纪律意识差。虽然队伍在人员配备上已基本到位，但大多数人员主要职责并不在消防执勤、训练上，装备较为简单，实战历练少，大部分队员主要以依托管理机构的日常工作为主，日常训练和消防业务学习基本没有开展，以其现有的体能、技能水平难以胜任应急救援工作。

2.6 队伍建设不稳定

应急救援工作的性质决定了专职消防队队员必须年轻化、专业化。乡镇（街道）专职队员在工资待遇方面明显偏低，全市绝大多数乡镇专职消防队员年收入在5万以下，很多地方队伍招聘工作难度大，没人愿意干，加之缺乏相应的奖励与晋升机制，岗位忠诚度较低，造成队员的流动性大，影响队伍的稳定和发展。

2.7综合性应急队伍缺乏

从全市乡镇（街道）应急救援力量来看，主要是专职消防队伍和森林消防队伍两类，仅具有处置简单的火灾事故能力，没有处置洪涝、地质等灾害的抢险救援能力。全市乡镇（街道）应急救援力量还不能满足由“单一灾种”向应对“全灾种”转变的要求。

2.8志愿者队伍整体建设水平较低

志愿者队伍的组成是基于自发和自愿的原则，因此在日常队伍管理、工作流程设计、救援任务开展等各项工作中，也均遵循自觉自愿原则，队员根据自身实际情况自行决定是否参加应急救援相关的各项行动。乡镇虽然也有一些应急志愿者队伍，但整体建设水平还很低。志愿者本身缺乏应急救援的技能与装备，未接受过专业的应急救援培训，难以胜任专业性强、高强度的救援工作，另外，预案中也没有规定志愿者在灾害事故应急处置各环节的任务、职责，志愿者队伍的作用难以得到充分的发挥。

2.9航空应急救援力量薄弱

当前，全市航空应急救援力量建设比较滞后，与经济社会发展水平不同步，航空应急救援还未广泛应用到生产安全事故和自然灾害的应急处置中，未能有效发挥航空救援机动性强、速度快、活动范围大、受地形条件限制少等优势。基层没有獨立配置航空救援力量的经济能力，更缺乏满足要求的航空救援直升机临时起降点及备勤点。

3 完善基层应急救援力量建设的对策及建议

推进基层应急救援力量建设是一项长期的、繁重的、系统的战略工程，不仅要围绕乡镇（街道）实际情况来展开，更要紧紧围绕社会发展变革来推进。

3.1 加强规划引领

一是把推进全市乡镇（街道）应急救援力量建设作为一项长期发展战略纳入市应急管理“十四五”规划任务中。二是加强与国土空间规划衔接，谋划重大工程和重大政策，提早布局，量化建设目标，明确工作举措，确保乡镇（街道）应急救援力量建设与经济社会发展同规划、同设计、同实施、同考核，强化规划的引领作用。

3.2优化顶层设计

一是突破乡镇（街道）专职消防队伍依托于消防、派出所、城管等机构的管理模式，单独成立乡镇（街道）专职消防队伍工作站（室），按照《乡镇消防队建设标准》（GB/T35547-2017）进一步推进城市消防站、乡镇专职消防队建设，并为新建城乡消防站、队配备消防车，满足基本灭火救援实战需要^[7]，形成城乡统筹、全面覆盖、响应及时的城乡消防站、队网络，缩短灭火救援响应时间和作战半径。二是突破“一镇一队”模式，结合各乡镇（街道）经济实力和应急救援需求，可多乡镇（街道）联合建队，同时优化场站选址，扩大救援辐射范围，基本实现城乡灭火救援公共服务均等化，打造“135”快速救援圈。三是明确“平时以防、练、服，战时以消、灭、救”为主的工作职责，着力解决机构改革后 “公安消防不重视防”的体制弊端。四是确立“全政府领导，应急为主”的领导体制，推动乡镇（街道）应急管理站与专职消防队伍工作站（室）一体化建设，协同应对乡镇（街道）安全生产、消防及自然灾害防治等工作。五是统筹推进航空救援力量建设，加强航空救援基础设施建设，根据全市重点林区的地形地貌、森林资源分布、化工园区布局、交通状况、防火设施建设等现状，完善航空应急场站布局，加快推进全市航空救援与应急运营、常态化备勤基地建设，配套建设多支地面航空应急救援队伍，特别是要在重点乡镇加强航空救援备勤基地建设，逐步建设与经济社会发展水平相适应的航空应急救援力量体系。

3.3 强化社会参与

一是大力推动各乡镇（街道）辖区规模以上企业成立专职消防队伍，鼓励中小企业组建兼职消防队伍。二是统筹居民社区兼职应急救援队伍建设，强化居民小区消防救援柜配置。三是注重社会公益救援力量的培育和联系，充分发挥志愿者的宣传作用。四是推进由乡镇（街道）民兵、预备役人员、保安人员、警务人员、医务人员等构成的“一专多能、一队多用”综合性应急救援队伍建设，充分发挥居民自救互救作用。五是創新应急救援模式，鼓励化工园区以及小型企业与邻近社会专业应急救援力量签订服务协议，提升救援的针对性和保障性。六是围绕“打早打小，救早救小”的目标，全面形成专职消防队伍为主力，国家综合性消防队伍为增援，社会应急救援队伍为辅助的乡镇应急救援力量体系。

3.4 强化队伍保障

一是充分发挥政府的主导作用，协调发改、财政等相关部门，将乡镇（街道）应急救援力量建设作为应急管理工作一项长期投入项目纳入财政专项资金，确保有稳定的资金来源。二是强化专职消防队伍的人员及队伍管理，明确队伍性质及职责、人员要求及队伍管理规定、工资待遇、福利以及晋升机制，确保队伍人员稳定。三是强化应急器材装备的配备，严格按照相关标准，保障基本应急器材装备的添置和更新，同时加强无人机、单兵布控球等装备的配备，针对森林灭火自然环境复杂、突发性强、危险性高、处置难度大的重点乡镇，应为森林消防队伍配备无人机侦察、航测、照明设备和火场通信装备，优化逃生背心、避火帐篷等单兵防护装备配备，提高个人装备防护能力和灭火安全系数。四是统筹推进应急志愿者队伍建设，有效地整合社会资源，搭建应急志愿者注册管理平台，充分发挥志愿者应急救援队伍的能动性。逐步完善志愿者应急服务的制度建设，促进应急支援服务工作规范化，界定应急志愿服务范围以及适当限制从事危险性应急志愿服务;加强对应急志愿者队伍的指导和扶持，强化志愿者自救、互救知识培训，增强服务技能;建立健全志愿者参与应急服务的激励和约束机制，加大对应急志愿者宣传报道的力度，对表现突出的志愿者和组织给予必要的奖励。五是强化队伍的培训和演练，落实国家综合性消防救援队伍对乡镇（街道）应急救援队伍的业务指导和日常训练，提高队伍的综合素质和综合救援能力。六是加强应急指挥平台的应用，加快乡镇（街道）应急指挥平台建设，实现与“基层治理四平台”综合指挥系统互联互通，实现统一高效指挥^[8]。七是要提升职业荣誉感和吸引力，对在救援中不畏艰险、指挥得力、表现突出的集体和人员，及时予以表彰，开展典型选树活动，在其子女就学、家属就业等方面给予适当的优待政策，激励各方应急力量的使命感、荣誉感，以及干事创业的奋斗精神。

参考文献

[1]冯桂，张远，冯银均，等.新时代背景下社会应急救援队伍建设的思考[J].科技与创新，2020（4）：103-104，107.

[2]彭碧波，郑静晨.我国应急管理部成立后应急救援力量体系建设与发展研究[J].中国应急救援，2018，72（6）：4-8.

[3]郭其云，邓彪.关于我国基层综合应急救援队伍建设的几点思考[J].城市与减灾，2021（1）：14-18.

[4]丁延运.南宁市应急救援队伍建设存在的问题与对策[J].城市与减灾，2021（5） ：54-57.

[5]高宁.基层应急救援队伍建设的现状分析及建议[J].中国应急救援，2020（1）：10-12.

[6] GA/T 998-2012.乡镇消防队标准[S].2012.

[7] GB/T35547-2017.乡镇消防队[S].2017.

[8]秦智超.基层应急管理信息化现状及对策[J].中国应急救援，2020（5）：21-27.