水环境治理平台概念模型研究

康曦

同济大学经济与管理学院

水环境治理一直是重要的公共问题。2020年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，要求到2025年，建立健全现代环境治理体系。[1]水环境治理应该顺应时代潮流，运用现代化、科学化的治理方法和治理框架，满足生态文明建设的需求。

当一个行动主体的决策和行为影响到其他行动主体的决策和行为时，协作对于解决跨越组织和管辖边界的棘手问题变得至关重要。[2]由于水资源是流动的、分布不均匀的，且与其他地球圈层密不可分，治理起来自然需要跨职能部门、跨行政区域的协作。[3]协作有很多优势，但同时也包含着一些风险。[4]为了应对风险，克服集体行动的障碍，决策者制定了正式或非正式的规则，或称为“机构”，[5]机构集体行动（institutional collective action，简称ICA）的方法已应用于若干政策领域。其最大规模的实证研究集中在资源管理方面，特别是水资源领域。[6]将权力下放给多个责任主体时，可能造成机构性集体行动困境（ICA dilemmas），后文将对其内容和产生的原因进行阐释。困境需要运用一些“整合机制”（integration mechanism）来进行改善或消除。我国的水环境治理从“九龙治水”的局面到如今河湖长制的推行，流域治理一体化程度有所提高，但实施过程中也存在一些缺陷。若要将制度优势转化为治理效能，在公共产品和公共服务的提供需要跨区域、跨部门协调合作的情况下，就必须探索出有效的区域治理机制。

大多数的协作都要求机构化设计和资源的利用与交换。近年来，“协作平台”（collaborative platforms）的概念被提出，被认为是一种“通用的组织逻辑”或是解决社会问题的战略，用以回答“如何在目标导向下改善和扩大协作治理”的问题。随着大数据时代的到来和互联网技术的飞速发展，我们逐渐向“平台社会”（platform society）发展，它强调在线平台和社会结构之间不可分割的关系。平台的逻辑能够从技术，软件开发以及组织理论领域转换为治理和公共管理领域，即“平台治理”（platforms governance)，后文将对其作为应对河湖长制中机构集体行动困境的整合机制进行探讨。目前对河湖长制的治理平台研究主要集中在技术手段、内容设计、地方经验几个方面：ASP.NET 平台、H5+、Tomcat 服务器、SQL Server、Arcgis API For Javascript等信息技术能够实现信息平台从客户端到数据库再到信息展示调用的技术需求；[7]河长制信息平台需要具备联系河湖长，监督考核，问题上报、处理、跟踪，信息储存等功能，并确保网络、数据与用户安全；[8]一些县市开发使用了“智慧河长”、“河长通”等应用程序，具有一定信息技术平台治理的经验。以上研究缺乏对公共管理的理论研究，没有对水环境治理平台进行抽象性的总结，未关注到平台治理的基本原理与机制。

一、我国水环境治理中的“机构集体行动困境”

政策干预的规模与强制程度，和政策问题的具体规模与性质相匹配是政策设计的既定原则，但在实践中，这种匹配由于机构集体行动困境而变得复杂，困境直接产生于权力的分割或划分，其中，一个政府部门在一个或多个特定职能领域的决定将会对其他政府部门或其职能产生影响，政策责任的碎片化会造成规模不经济、正外部性和负外部性，以及常见的财政和资源问题。集体行动理论表明，在缺乏将政策或管辖范围内的决策通过机制进行整合的情况下，单个决策的效率低下将导致结果在整体上效率低下。

机构集体行动困境分为横向、纵向和功能性的。如果政府规模与政策工具不匹配，而不能独立有效地提供其他政府希望提供的公共服务，或者提供公共服务产生的外部性跨越了管辖边界时，就会出现横向集体行动困境；当各级政府组织同时追求相似的政策目标时，各级政府之间就会出现纵向集体行动困境，比如经济发展与环境治理；公共服务、政策和资源系统的连通性会导致功能性集体行动困境。当地方政府或不同层级的政府试图解决困境时，就需要协作机制，但协作存在着一些风险，机构集体行动框架将其分为三类：一是难以协调互利机会，所有政策参与者都有相同的目标，风险通常是信息或技术的，例如缺乏足够的信息来确定联合协作的对象；二是划分问题，难以就集体行动的利益和成本的分配达成协议；三是叛离问题，参与者有不遵守协议的可能，会通过隐瞒信息、逃避或偏离承诺而采取机会主义行动。

在多维度的水治理体系中，包含大量的行动主体，他们拥有多个目标，并通过不同类型的联系彼此接触。这种大规模的治理行动使得协作更为复杂。在我国，生产和生活用水、运输和航运、农业灌溉和水产养殖等不同用途的水资源的开发和利用，水污染防治与水环境保护的脱节，不同方面和环节的管理属于不同部门，且部门间协作机制不足，大大降低了水治理的效率；[9]流域组织和地区政府的权力和责任不够明晰，在流域一级，缺乏权威的流域组织对所有水问题进行统筹解决，许多流域组织是某些部委的下属机构，难以实施跨部门协作；法律法规调解省际水纠纷能力较弱，监督和交流机制尚未得到很好的应用，难以简化问责主体，问责程序不完善；水治理中尚未建立政府、企业和公众参与协商的决策机制，公众获取相关信息的途径有限，公众参与的热情意还没有被充分调动起来；许多与水问题有关的部门都在进行监测，依据它们的职能，积累了大量关于水资源、水环境和水生态的数据。这些数据缺少部际数据交换共享机制，甚至在同一部门，信息共享也存在壁垒。由于各部门在数据采集和分析过程中遵循的分析方法和技术规范可能不一致，同一监测点的数据就可能不一致，监测结果甚至是矛盾的，缺少泛型数据库导致了许多数据孤岛，难以用来支持全面、客观、准确地评价中国的水生态质量和水治理相关决策。目前我国的信息平台无法满足水治理需求。在任务复杂，而且行为和政策的互动联系对于成功至关重要时，协作是必要的，如果协作是必要的，但需要采取更广泛的措施，且不协调的风险更高，就需要建立更权威或涵盖范围更广的机制。我国经济受到水资源有限和气候恶化的挑战，需要前瞻性和灵活的政策工具来应对不同经济部门的需求变化和竞争加剧，以确保实现可持续发展。

二、平台治理的理念

“平台”通常由数字技术支持，最初应用于信息技术领域，随后被亚马逊、脸书等公司应用于商业领域，“平台”在治理领域的意义逐渐被重视。Ciborra（1996）是第一位呼吁人们注意平台作为一种独特的组织逻辑的学者。随着互联网，公私伙伴关系，共同生产和协作式治理的文献大量发表，治理越来越被认为是去中心的或分散的，平台加强了这一概念，因为平台通常充当多个而非单个网络的联系组织；随着治理变得更加分散，领导力变得更加间接，促进性和中介化，平台着重于如何利用机构和技术资源来实现分散化和分布式的行动；人们越来越意识到公共部门需要积极应对计划中的和即将发生的变化，有关适应性治理，应急管理的工作都强调了持续适应和改进的重要性，平台为战略性地实现创新与变革提供了框架。平台概念将这三个发展趋势结合在一起，以研究战略领导和内部技术资源如何使多个分布式活动能够创新、适应和变化。

平台为公共治理服务主要有连接、扩展、中介和动员四种方式。第一，通过构建用于连接各个参与者的互动场所，平台可以使公共部门以强大的新方式接触并吸引公民和利益相关者。第二，平台允许可扩展的治理，尤其是公共创新和协作治理的扩大。第三，通过介入一系列并行但相互联系的活动，平台可以扩大解决公共问题的力量的范围。为解决复杂的社会问题，需要涉及多方面力量的结合与统，平台可以为此提供中介性的机构框架。第四，平台可以帮助公共部门动员未使用的资源，促进资源的共享或重用或以协同方式将公共和私人资源整合在一起。

三、水环境综合治理平台概念模型

水环境治理平台为层级结构，主要包含用户层、应用层、数据层和功能层。

（一）用户层

用户层面对政府工作人员和社会公众，用户需在智能终端设备上安装客户端，实现数据交互，完成日常办公、公众参与等操作。

（二）应用层

应用层包括平台端和移动端。该系统通过对基础数据进行分类、处理、共享，体现河长制发现、反应、督察、责任等机制，实现平台的各项服务和功能。

（三）数据层

通过数据对接方式对数据进行统一管理和存储，为综合管理平台提供所需数据支持。

（四）业务层

业务是平台应用系统的支撑层级，是保障系统功能和数据运转的基础。

四、结论

本文基于平台治理理论，围绕水环境治理的目标任务以及水治理体系中的困境，科学研究河湖管理的新策略，设计水环境综合治理平台，为河湖的日常管理提供信息支撑和科学的管理手段，为推动河湖管理协同工作的高效化提供科学的理论指导。