办好“剩余事务”，应该怎么做？

曾那迦

现如今，有些人在完成自己本职工作之外，还要保质保量完成领导交办的任务。领导直接交办的事务受到其关注和重视，一些领办人员也因此渐渐变为领导身边的“红人”——但这并不意味着领办人就能丢下岗位工作专职于领导交办的事务，在一些体制内人士眼中，超出常规工作之外的这些事务已然成为额外负担。

武汉大学社会学院研究员杨华接受廉政瞭望·官察室记者采访。

武汉大学社会学院研究员杨华曾就此现象进行了较为长期的基层调研。领导交办的现象在基层是否普遍，造成这种现象的原因是什么，交办事务过多过滥给基层单位产生了怎样的影响？带着上述问题，廉政瞭望·官察室記者专访了杨华。

“部门缝隙”带来的“剩余事务”

“随着现在党政机关事务不断增加，整个体制内都忙起来了。一方面，体制内工作者本身岗位工作变多了，同时许多领导还需要创新政绩，就会有很多东西得交办下来。”杨华告诉记者，从他每年在区县一级的调研情况来看，“领导交办的事”已经越发普遍并呈现出增多的趋势。

2019年4月、8月和9月，杨华和其团队到某直辖市基层进行过50多天的调研，杨华对该区乡村各级领导干部进行了访谈。

彼时，杨华一行人到区司法局去做评估，一名从中国社科院毕业三年的沈姓小伙子负责接待和协调。“我们需要调研哪个部门，需要找什么样的人，都是他给我们安排，然后带我们前往。我和他聊天时得知，他同时还得完成自己的法制文审工作。”一段时间的相处，杨华开始和身边这个年轻人聊起“领导交办的事”。

有时候，领导交办会演变成上级层层交办、下级层层等交办的局面。小沈告诉杨华，自己刚来到法制办，正碰上区长需要推动一项新工作，并交办给了法制办主任，主任承接下来，却又不能把这当做自己的全部工作，就交办给手下的人员。

小沈自述，工作的头两年一直跟着主任在干区长交办的事务。“感觉自己在2年时间里做了5年的事情，其中80%的时间是在做领导交办的事情，只有用剩余时间来做本职工作。”他告诉杨华。

杨华把政府部门因界限和功能上的分割所导致的政府职能割裂化、碎片化问题形容为“部门缝隙”。“这些由部门缝隙带来、被撇在专业部门之外的治理事务被称为‘剩余事务，它们具有综合性、复杂性等特点，既存在于县级党委政府中，也大量出现在基层单位内部。这些‘剩余事务逐渐演变成领导交办的事。”他告诉记者，由于“部门缝隙”的存在，有些领导交办下来的事，即使明确交到哪个部门、科室，他们也会尽量推出去。

例如，杨华调研发现，“12345”市长热线下乡后，某地村民拨打市长热线投诉堆放在村头的猪粪臭味影响其居家生活。市长热线向乡镇、村一级反馈问题并督促解决。但乡镇国土所、环保所、大气办、农办却都推诿说该事项不在自己的职责范畴。乡镇党委书记只得以环境污染为由把这项工作交办给刚提拔上来的环保所主任，该主任也只有想方设法“为领导分忧解难”。

一些领办人明面上虽然对领导交办的事较为积极，但私下也会产生情绪。杨华说，“领导交办的事”毕竟是额外的工作，挤占工作人员额外的时间和精力，往往工作量还很大。“尤其当领导交办的事情过多过滥时，领办人把自己和别的同事一做比较，往往显得忙的忙死，闲的闲死。”

甄别人才的一种方式

不少“领导交办的事”来自领导本人或更上级的新点子，这些创新和改革措施往往不是某一个科室或工作人员的职责范围，因此没有法定的责任承担人。因而单位主要领导必须将这些工作交办给某些能够胜任的人来落实。“笼统一点地说，领导有两种方式来推动这些工作，一种是运动式管理，但这种方式会耗费过多的人力资源。另一种就是把这些活儿硬派给某个或某些人去承担。”杨华说。

由于体制内岗位工作和“领导交办的事”之间有一个弹性空间，对领导而言，要有效创造政绩，就必须选择靠谱、值得信任、用得顺手的人来交办这些事务。

事实上，大多数领办人其实也并不排斥领导交办的任务，对于他们而言，被交办任务意味着自己走进了领导的视野，即获得了证明能力的绝佳机会。杨华调研发现，顺利完成领导交办事务的工作人员一般都在之后的工作中得到了较好的安置。

杨华说：“体制内有两条线索：一条即科层制的上下级关系，还有就是领导和领办事情的人这样一条线索。很多事务通过这样的方式来推动，我们在调研中发现很多地方都有这个现象。”

他和团队后来在北京、湖南等地调研时发现，一些基层单位实际上在用承担“领导交办的事”作为工作人员真实能力的评判标准、提拔重用的重要条件。杨华表示：“单位内部的政治激励主要附着在‘领导交办的事上面。”

上文提到的小沈即是如此，虽然跟着主任接手了来自区长的交办任务一开始困难重重，但也逼着他不断查阅资料，提高业务水平。当时主任经常带着他去参加区长办公会，这个新人因此有了机会去学习领导如何思考问题，并有机会跟更高层级的领导沟通。在来回往复之间锻炼了自己的胆力、能力。

“他发现两年时间过去，自己对体制内工作认识的高度、深度都超过了一起考进体制内做着纯粹业务性工作的同学。”杨华说，“双方在思想和工作能力上的差距已经很大。”领办人经常受到交办领导的直接过问、点拨，跟领导近距离接触多了，倘若交办的工作完成得好，就更容易被领导记住。

后来，2019年9月，杨华第三次去该区做调查时，区委组织部已经点名要调小沈过去，几年领办区长交办的工作已经把他锻炼出来，能力甚至被其他部门认可。杨华在该区接触的另一名常被交办事务的事业编制女干部也因为工作出色，被调到区政府办公室去任职。

杨华表示，无论是对领导还是领办人，“领导交办的事”都有较强的灵活性，往往缺少法定配套资源和固定流程，需要工作人员发挥主观能动性，自行调动资源去解决，过程中也容易激发起他们的积极性和创造性。

在基层单位，尽管影响提拔重用的因素较多、较复杂，但是被提拔重用的人一般都得满足有能力、态度好、积极上进等条件，这种人事激励机制对普通工作人员有较大的激励效应。从这个层面来看，“领导交办的事”可以一定程度上激活体制资源，并根据事务的性质充分调动和合理配置人力资源，实现人事激励与治理事务相匹配。

破除领导交办过滥的负面影响

杨华在某县结识了司法局80后刘科长，此人被领导重用之后，手头一直做着职责范围之外的事情，连正常的休息和陪伴家人的时间都大大缩短。之前在司法所工作时，他尚有时间陪伴家人，但接手“领导交办的事”以后，就没有那么多自己可以支配的时间了。“以前每个周末都陪孩子父母，现在只能每月陪一次;以前早上七点起床，现在五点半就得起床了。”他爱人为此也多有抱怨：“官没升高，钱也没多挣。”

像劉科长这样得到领导重用后拼命加班的人并非少数。随着“领导交办的事”在基层单位越发普遍，领导交办过多过滥的问题已经不罕见。基层领办人员本职工作与被交办工作的比例严重不协调的情况很常见。如何防范和破除“领导交办的事”过多过滥所造成的负面影响，已经成为体制内工作者和公共管理研究者面对的新命题。

杨华认为，体制科层化的一个重要表现是做事处处留痕，目前已经推广完善的台账式管理就是为此而生。但做领导交办的事情可以超脱于科层制的“束缚”，一般不需要刻意留痕，领导交办事情之后很少有程序性的监控手段，他们需要的是领办人把任务圆满完成的结果。

“在这个意义上，领导交办事情的机制是典型的‘包干制。”杨华指出，目前来看很难把这种现象从体制内完全杜绝掉。不过公务员法实施以后，很多非岗位的领导交办事务，公务员可以凭借法律赋予的权利推掉这些“分外之事”。但记者在多地采访了解到，如何推掉领导交办的事而不得罪领导，实际操作起来却很难。

基层是党的执政之基、力量之源。“领导交办的事”虽然带来一种激励机制，但它是非制度化的，使得领办人在操劳过后不一定能获得与其劳动匹配的激励，也容易挫伤基层公职人员的斗志。

对此，杨华建议应建立落实基层导向崇尚实干的考核与激励体系，构建和完善基层公共管理标准化机制，破除“潜规则”，亮出“明规则”，应该大胆探索领导交办的急事、难事的正向激励机制、容错纠错机制，促进体制内行为规范化、科学化、高效化，并有效地发现和约束领导不断向下级“加码”的情况。

消除领导交办过多过滥的不良影响，需要进一步从制度上防止“干与不干一个样、干多干少一个样、干好干坏一个样”，将敢于担当、实绩突出的领办人的物质、精神激励规范化。

同时，从根本上而言，消减“领导交办”过多过滥现象的本质还是在于加强对相关党政一把手权力的监督管理。杨华说，要继续完善党纪法规，规范领导的责任权力，让权力真正在制度的笼子里运行下去。