新制度经济学视角下的城市更新探讨

邢硕

摘 要：在未来的五至十年内，我国的城镇化建设将进入以质量为核心的转型升级的建设新阶段。因此，国际国内的城市更新学者就如何快速转变城市发展方式、如何优先发展城市内涵与文化名片、如何进行城市品质创新建设等，展开了一系列的讨论。城市更新，作为推动城市主题自我调节与发展的关键，自城市诞生之日起便已存在，如20世纪中叶西方发达国家的部分城市中出现的“城市病”，就是如今重视并逐步推动城市更新的导火索。城市更新，换言之就是中国时常出现的棚户区改造、城市环境治理与综合改建等名词与现象。当前我国多地根据自身城市特色进行了大胆的创新与探索。

关键词：新制度经济学;城市更新;策略;

Abstract：In the next five to ten years， China's urbanization construction will enter a new stage of transformation and upgrading with quality as the core. Therefore， international and domestic urban renewal scholars have launched a series of discussions on how to quickly change the urban development mode， how to give priority to the development of urban connotation and cultural business cards， and how to carry out the innovative construction of urban quality. Urban renewal， as the key to promoting the self-regulation and development of urban theme， has existed since the birth of the city. For example， the "urban disease" in some cities in western developed countries in the middle of the 20th century is the fuse to pay attention to and gradually promote urban renewal. Urban renewal， in other words， is the terms and phenomena of shanty town transformation， urban environmental governance and comprehensive reconstruction in China. At present， many places in China have made bold innovation and exploration according to their own urban characteristics.

key word： New Institutional Economics; urban renewal; strategy

引言

城市是人类文明的结晶，文明是一座城市的灵魂。一个城市的文明程度，是城市综合竞争力的重要组成部分，也是城市形象和发展水平的体现。刚刚召开的全市创建全国文明城市暨城市更新行动启动大会，开启了创建全国文明城市的新征程、吹响了实施城市更新行动的冲锋号。党的十八大以来，对做好城市工作和文明创建工作作出了一系列重要论述，党的十九大又提出新的要求，为我们创建全国文明城市、实施城市更新行动指明了方向、提供了遵循。抓好这两项工作，不是锦上添花的选择题，而是实现高质量发展的必答题。

1新制度经济学视角

高质量的制度是经济有效运行与经济高质量发展的基础条件与核心要素，是影响经济增长的核心因素。在新发展阶段，高质量发展是“十四五”乃至更长时期我国经济社会发展的主题。近几十年来新的技术革命及其伴随而来的新产业、新业态、新模式极大地推动了经济发展，同时带来了新发展与旧经济制度的冲突，造就了对制度创新的强烈需求。技术进步只能表征一般的经济发展问题，而比较和分析制度变迁能追根溯源解释技术为何出现并发生。高质量的关键在于提高生产效率，摆脱过去粗放式增长，形成以创新为基础的新动能及新的增长模式，而政府、企业、市场主体在生产、治理阶段中效率的提升本质上就是从一种交易费用较高的制度转向交易费用更低的制度安排的结果。由此，改革不合理的制度安排、推动制度创新与演进是实现各个经济主体“高质量发展”的关键，以交易费用为基础的新制度经济学为深入理解高质量内涵、衡量与提升各主体生产效率提供了新的理论分析视角。新制度经济学过去探讨了诸如不完全合约、产权配置、公地悲剧、集体行动、制度变迁等各类经典经济问题，与法律、历史、政治科学、社会学等各个学科交叉综合，研究面和适用性较广。新制度经济学形成了以交易费用为核心的分析范式，并為经济分析提供新的理论视角，然而该领域过去热衷于比较分析、案例分析和口述研究等，随着制度因素日益受到重视，新技术和新方法的不断革新应用，使得及时关注新制度经济学的发展前沿动向尤为重要。

2城市更新的进展概述

城市更新的本质是改旧得新，总体可以分为增量时代的更新和存量时代的更新。在增量时代，我国的城镇化率处于不断升高的状态，城市规模尚存在巨大的扩张潜力。地方政府依靠土地政策谋求发展，城市更新的思路以新城建设为主，多采用大拆大建的模式，通过土地增值、出售新造的建筑获得大量资本。这个阶段城市更新的特点为面积扩张、楼宇重建、注重物质、成本低而产出高等，短时间内，城市面貌焕然一新，地方政府、房地产商因此获得巨大收益。随着人们对居住环境的认识和要求不断提高，改造功能衰退的旧城区将成为城市的常态。而且随着城市发展从增量时代进入存量时代，旧思维模式下的城市更新无法适应新时代需求，诸如“城市古迹破坏”“社区衰败瓦解”“公众参与不够”等一系列负面问题随之产生，城市更新也面临转型和创新的需求。在理论研究和实践探索的基础上，城市更新开始向综合化、有机化、生态化、传承化、多元化的方向发展，“有机更新”“可持续更新”的概念也相继提出。更多的城市开始选择新理念下的更新，在实践中不断完善城市更新的理论方法。

3城市更新过程中产生的问题

3.1缺乏控规措施

在我国城市整体建设规划用地管理方面，控规用地是一项重要的管理措施，主要目的是针对规划用地管理性质和具体控制用地指标的确定。我国控规用地指标的确立缺乏科学性和灵活性，为提高操作与管理效率，我国相关部门编制了一套完整的控制指标，并模式化地套用到规划区域的所有地块，使得控规指标在全国范围内趋同，导致城市地域特色逐渐消失，难以保证城市空间环境的高质量。我国以往的规划控规主要针对尚未建成开发的西部地区，在新区整体规划体系布局和发展指标体系设定的工作过程中，难以结合新区建设实际情况进行系统数据分析。

3.2整体规划实施困难

开展我国城市更新管理工作的一个重点任务就是对我国城市用地资源进行合理出让和规划管理，制定有关我国城市用地的具体性质和城市开发用地利用具体情况的详细法律规定，使我国城市更新管理工作有据可依。但此设计方法对于未来城市景观环境的综合改造利用效果有限，城市建筑密集型地区新建景观区的数量较少，景观高度也要在国家规定高度标准以内，给未来城市用地的综合规划增加了难度。相关部门应充分结合市政城市形态和城区土地和水资源利用现状，对各个市政工程建设项目的决策可行性和规划实施中的价值因素予以综合分析，将市政城市更新与规划控规协调管理结合起来，以逐步提高市政城市规划项目设计的决策科学性与决策合理性。

4新制度经济学视角下的城市更新策略

4.1提出城市空间治理、社会治理、行政管理、投融资等体制机制改革举措

在一般性地讨论城市空间治理、社会治理、行政管理、投融资等体制机制基础上，应坚持系统观念，积极开展“系统集成改革”。一方面，城市管理的精細化水平是各自领域改革是不是深入的体现;另一方面，城市治理的智慧化是是“系统集成改革”的有效手段。通过精细化方法和智慧化手段推进新型城市建设发展，是拟解决的难点问题。之所以说其是难点问题，主要是因为每个城市的情况不同，管理水平和治理能力有别。

4.2发展绿色交通体系

建立可持续发展的交通体系意味着更新城市的动脉系统，可以起到缓解交通拥堵、降低能源消耗、提升环境质量、改善居民生活体验等多种效果，从刺激生态旅游的角度为城市生态产品价值的实现提供动力。一是在规划设计、土地开发上，提倡紧凑型的城市，避免再造成“工作一城、生活另一城”的现象，实现城市交通路线的简练，减少出行时间。二是在出行方式上，支持便利的公共交通体系，扩大公共交通的辐射范围，保证公共交通路线的高效利用。三是推行运用智能交通系统，提高交通工具的精准度和运行效率。四是基于城市调查统计，规划建造足够且先进的停车场等配套设施，减少无谓的交通量。

4.3以社区为主导推进城市更新的进行

众所周知，未来城市更新发展的重点应放在构建精神文明社会上，因此，作为城市各区域内精神文化的载体——社区，便应担负起主导、推动城市更新进程的责任。其中，社区内的建筑物产权持有人（即业主），是具有主动参与城市更新工作动机的主要群体。社区要想做好主导与更新工作，就必须推动相关参与激励制度的研究，加强社区主体参与城市更新的主动性与自觉性，构建群体共识的文化认同。同时，政府层面也应做好决策权给予准备，引发社会群体的自觉自发秩序，从意识层面推动社会内的自我修复。要知道，城市具备的文化标签与内涵，才是该城市的立身之本，所以切不可过分强调政府主导，因为政府主导下的理性、现代化改造，有可能导致城市特点与文明文化的丧失。

4.4以“城市更新行动”推进新型城市建设发展

新型城市建设发展是一个实践问题，需要理论指导。全面建设社会主义现代化国家新征程已经启动，我国城市也进入从高速发展到高质量发展的战略转型期，要重新深入思考“什么是新型城市？其如何建设发展？”这个重大问题。新型城市还只是一个新概念，如何向现代化城市迈进，如何真正将高质量发展理念落到城市的建设发展实际中，不仅需要我们在思想观念上进行改变，而且要在实际工作中大胆地进行改革。为贯彻、落实《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）中有关城市更新的指示精神，全国上下掀起了“实施城市更新行动”的热潮，有力地推动了城市建设的新发展。城市更新主张城市建设应该遵循城市内在的秩序和规律，顺应城市的肌理，采用适当的规模、合理的尺度，依据改造的内容和要求，妥善处理关系，在可持续发展的基础上探求城市的更新发展;另一方面，城市更新是提升践行城市更新品质的方法和途径，对城市中已不适应一体化城市社会生活的地区加以必要的改建，使之重新发展和繁荣。

4.5选取最佳的设计方法

城市规划设计主要分为宏观城市设计和微观城市设计两个部分。对我国城市建筑整体空间情况进行的分析设计是。城市宏观规划设计的范畴，主旨在于确定城市的整体空间结构和功能体系。城市微观环境设计更偏向于现代城市主体建筑中的公共信息界面的设计、实施方案以及不断更新的环境控制。由于每个城市所在地域地理环境存在较大差异，在地域城市更新设计过程中，需要因地制宜，针对城市地理环境差异选择不同的城市环境设计更新方法。相对于传统宏观上的设计，微观上的设计目前应用更广泛。微观调研设计将不断提升我国城市环境质量水平作为首要任务，主要采用小型大范围、轻量化的设计思路和渐进式的设计方式，摒弃了大量小规模的宏观调研活动。小规模范围的城市改造设计升级不仅不会直接破坏一个城市的内部整体景观布局，还能够起到美化城市细节的重要作用，使城市建筑物设计更具活力与生命力。

结束语

当前，城市更新已成为各大城市优化结构、提升功能的主要手段，更新理念也从单一的物质更新转向包含建筑更新、文化更新、产业更新、科技更新等在内的系统更新。创建全国文明城市，实施城市更新行动，既有阶段性重点任务，又有需要长期努力的工作，是检验全市党员干部“成色”的试金石。因此，不仅需要突出重点、把握关键，挂图作战、倒排工期，更要由里及表、由点到面，持续用力、久久为功，坚决反对形式主义、官僚主义，杜绝“形象工程”“面子工程”。面对中华复兴之伟业，以人民为中心，实施城市更新行动，推动中国的城市群体进一步完善城市的结构与功能，既是让它们能够没有疾病缠身而愈发地富有朝气、充满活力、焕发新生、再造繁荣，也是从文明的高度让更多的中国城市成为承载与传递新中华文明的“使者”，向世界展示东方的营城智慧与形象。

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