环境行政代履行制度适用困境及破解路径

牛祉涵 潘星雨

摘 要：环境是人们的“公共财产”，是人类赖以生存和生活的自然因素。然而在经济快速发展的今天，污染、破坏环境的现象屡见不鲜，损害人们“环境权”的行为也时常发生。为了缓减环境污染，彻底解决环境治理执行难的问题，高效、便捷、经济的“行政代履行制度”应运而生。但基于一些客观原因，环境行政代履行制度在实践中的适用率并不高，其设计的立法目的在一定程度上难以实现。立足该背景，笔者将在本文中梳理环境行政代履行制度现阶段面临的困境，并针对各个方面追根溯源找到相应具有建设性意义的对策，以扩大环境行政代履行制度的适用范围，力求将环境治理落到实处。

关键词：行政代履行;生态环境修复;生态救济

一、环境行政代履行的立法背景及概念

只有实行最严格的制度，最严密的法制，才能为生态文明建设提供可靠保障 。当下我国环境问题愈发突出，因此完善环境治理制度已迫在眉睫。目前我国环境治理法律体系包含刑法、民法、行政法等多种部门法，而其中起关键作用的当属环境单行法与行政法的调整规范。但一直以来，我国行政法的调整方式以警告、罚款、拘留为主，此种方式着重于限制单位及个人的行为，强调对破坏环境等违法行为所引起的具体责任的追究，虽然能够起到一定的警示效果，但是忽略了对环境破坏所造成的损失进行挽回，遭到污染破坏的环境往往也难以修复。在此背景下，为了使环境污染治理责任落到实处，彻底解决环境治理执行难的问题，2011年6月30日，《中华人民共和国行政强制法》新增了代履行制度，该制度正式被纳入行政法的范畴。

从概念上看，环境行政代履行是指行政机关在依法作出要求破坏、污染环境的当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定后，当事人逾期不履行，经催告仍不履行的，其后果已经造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代其履行，或者委托没有利害关系的第三人代为履行。从我国《行政强制法》第五十条至第五十二条的条文中，可以大概了解代履行的适用条件、主体、程序、方式等内容的相应规定。换言之，环境行政代履行是在当事人对环境造成污染破坏后不及时承担修复责任，或是仅依靠当事人自己根本无法对其所造成的环境破坏进行修复的情况下，基于环境治理的公益性以及环境本身的特殊性，由行政机关代替当事人来履行修复责任或者行政机关委托无利害关系的第三人来进行专业修复的制度。简而言之，整个代履行过程可以分为：行政机关确定责任、当事人逾期不履行或无法履行责任、行政机关催告、行政机关代为履行四个环节，各个环节缺一不可，且彼此不可割裂。由此可见，环境行政代履行制度本质上扩大了行政机关保护环境的责任，同时考虑到了当事人无法履行或怠于履行修复环境的情形。且该制度基于对保护环境重要性的深刻认识，充分地结合了环境治理与当事人权益保障，有利于高效解决环境问题，保障环境治理体系。

二、环境行政代履行制度实行的原因

现阶段人们对于“绿水青山”的渴望以及日益严峻的环境问题是当前环境行政代履行制度实施的主要原因，而环境行政代履行制度本身具有的便捷性、高效性和经济性也是无法忽略的重要因素。因此，笔者总结了以下几个环境行政代履行制度实行的原因：

首先，环境具有公益性。与民事纠纷的私主体私权利不同，环境属于人类共有的财产。因而为了维护公民的“环境权”，在当事人无法承担或者怠于承担修复环境的责任时，由第三方介入，代替本应履行责任的当事人进行环境的修复，能够减少公民公共财产遭受到的损失。

其次，从司法实践来看，环境一旦遭到污染破坏很难清除和恢复，甚至具有不可逆性，但如果不及时进行修复，污染很可能再度扩大，因此及时对遭到污染与破坏的环境进行修复是防止损害扩大化的有效途径。然而通常行政机关在发现存在破坏、污染环境等违法行为时，相关行为已经对环境造成了一定程度的损害，且由于责任人环保意识欠缺或能力有限，大多数情况下责任人无法独自履行修复责任，而环境行政代履行制度的应用能够缓解履行不能与亟待处理的环境污染之间的冲突。

再次，基于“公共委托论”的理论应当将环境保护的职责交由国家，且又因为行政机关是国家权力执行机关，行政机关在符合法定条件的情形下，选择自行或者委托第三方对污染进行处置与治理，充分体现了行政机关执权的强制性与高效性，有效结合了行政机关的组织优势与第三方环境机构的技术优势，有利于切实修复环境，提高治理环境的效能。因此，行政机关应当成为环境治理的主要机关。

最后，现阶段关于治理环境的方式主要是依托于司法手段与行政手段，而其中适用率较高的当属司法手段中的提起环境公益诉讼。但是由于该手段本质上属于诉讼，具有诉讼本身周期长，程序复杂的特征，采取该手段往往会延误环境的及时修复与治理。且在我国，相较于着重对环境治理责任的具体追责，当前的主要任务是保护、改善环境，防治污染与其他公害，合理利用自然资源。因此应当充分发挥环境行政代履行经济、便捷、高效的作用，提高“行政代履行”手段在所有解决环境问题手段中的适用比重，帮助解决、改善环境问题。

由此可见，环境行政代履行制度的应用，在一定程度上缓解了环境遭到污染后当事人无法及时修复的情形，立足于环境自身的公益性与难以修复性，较好地平衡了环境保护与履行不能之間的矛盾。

三、环境行政代履行制度适用的困境

但是，目前在环境执法实践中环境行政代履行制度的适用率并不高，代履行制度不仅未发挥其实际效果，还引起了环境执法人员的诟病。通过收集数据、采访调研等方式，笔者也再次印证了该制度使用率不高的结论。

调研采访：以徐州市为调查范围，设计调查问卷，向行政机关以及第三方环境保护组织询问了以下几个问题：1.近年来环境案件的数量有多少？2.采用环境行政代履行方式解决案件的占比？3.环境修复过程中的收费标准以及追索费用的途径？4.目前环境行政代履行制度实施的阻碍有哪些？5.是否有相关建议帮助解决环境行政代履行制度实施时所面临的问题？

整理访谈：总结访谈的结论

经过数据分析、问卷调查以及访谈整理等方式所得出的结论，笔者也据此梳理出了环境行政代履行制度实施过程中所面临的困境：

（一）相关立法不够完善

我国《行政强制法》第50条规定了“危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源”为行政代履行的适用范围，然而环境行政代履行制度却未被写入《环境保护法》中，且雖然有一些环境单行法规定了代履行制度，但仍然有一些单行法，如《大气污染防治法》未对代履行制度进行规定。

同时，相关条文也并未明确代履行单位的范围，而仅以“有关单位”、“有治理能力的单位”对代履行主体进行表述 ，关于行政机关本身是否能够独自承担代履行职责的规定也较为模糊。众所周知，完善明确的法律是行政机关执法的前提与依据，此类模糊的规定极易导致有关单位在司法实践中互相推诿，从而不利于及时修复环境、保障公共权益。

此外，由于当前法律并未明确规定环境行政代履行的具体实施程序，而仅在《行政强制法》中对此进行了一般性的规定，因而在司法实践中普遍存在着代履行程序缺位的现象。《行政强制法》第52条规定，除“需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物” 的情况，行政机关均应在实施代履行决定前对当事人进行催告，当事人逾期不履行代履行责任的，行政机关则代为履行。催告是保障当事人权利的必经程序，是环境行政代履行制度中不可缺少的内容。现阶段各个环境行政单行法中并未对催告程序进行相应的规定，而仅在《行政强制法》中模糊地作出了“当事人逾期不履行，经催告仍不履行，有关部门可以代履行”的规定。催告程序在实践中的缺失，不仅无法切实保障当事人陈述申辩的权利，在一定程度上还会导致行政机关虽然自行对遭到污染的环境进行了修复，但未意识到自己是在实施代履行。

（二）环境测评周期长

不同于一般“恢复原状”的确定性，环境治理具有反弹性与表象性。对于一些环境污染案件，环境遭受的破坏往往不是可以立刻恢复的，且在实际修复的过程中，当事人对其造成损害的后果也通常难以一次性发现。生态系统受到的影响，生态整体恢复力的破坏，甚至是永久性的破坏，即使当下已经完成了环境修复与治理的工作，但未来是否会发生损害的反弹却无法预测。因此，由于环境破坏短时间内损害的不可确定性，有关单位在对环境遭受的损害进行评估时，会放眼于将来，同时对被治理修复环境的恢复力进行界定。而这就需要通过长期的监察来实现环境修复过程的闭环，导致环境治理整个环节具有周期较长、程序繁琐的特征。

（三）全面监管未实际落实

在环境行政代履行制度实施的过程中，行政机关对代履行全过程的监管是该制度真正发挥保障生态公益作用的基础，行政机关包括相关利益人员的参与也是公共诉求充分表达的前提。然而当下《行政强制法》仅规定了对短期内代履行过程的监管，忽略了环境治理的长期性。同时，环境治理与修复的复杂性也要求行政机关全程参与、及时追踪。但由于相关代履行制度的法律规定较为模糊，有关单位代履行意识较为淡薄，行政机关对代履行制度实施的监管暂未对应修复的全过程，且即使对应也难以落实到实处，监督全过程在司法实践的达成率不高。

（四）环境治理的难度大

鉴于环境治理程序的繁琐与复杂，因此专业主体的介入就显得十分重要，当前环境行政代履行制度中主要是依靠第三方环境服务机构对遭受污染的环境进行测评与修复。但由于治理专业性较强、第三方机构的数量有限、相关测评人员的技术水平有待提高等原因，环境测评与治理在实践中开展的难度较大。以大气污染为例，大气污染成因复杂，通常包括常规污染物和难以处理的细颗粒物，且其常与汽车尾气、工厂排放气体混合一体，因此增大了治理难度，并且目前的科学技术在处理细颗粒物时还明显不足。

（五）代履行费用追偿难

代履行需要委托专业的第三方机构，进行环境测评和治理，按照具体规定的收费方式合理确认总价。但是目前我国《行政强制法》第51条对环境行政代履行制度的履行费用仅做出了“合理成本”的限定，此项模糊的表述引发了一系列问题：“合理”的标准如何确定？修复成本应当采取何种计算方式？代履行制度是否允许第三方机构从中获利？

同时，《行政强制法》规定“由当事人负担”的费用追索方式过于模糊，可能会导致环境行政代履行制度在实践中难以实施。环境修复的复杂性与治理的长期性决定了代履行所需的高额费用，若当事人无法承担或拒绝承担代履行费用时由谁来兜底？国家垫付费用的资金来源？垫付代履行资金的管理由谁负担？对于不履行责任的当事人的后续处理？毋庸置疑，对于污染严重、金额巨大的环境治理修复案件，追偿费用方式与标准的模糊、无能力收缴的救济措施的空缺，是现阶段环境行政代履行制度适用率低下的重要原因。

四、环境行政代履行制度的完善路径

为了解决环境行政代履行制度在司法实践中适用率不高的问题，让环境行政代履行制度发挥实际作用，接下来笔者将结合上文分析的该制度现阶段所面临的困境，提出几点针对性的建议，以期帮助环境问题的解决，保障我国公民的环境权，改善和维护我国公民赖以生存和生活的环境。

第一，要具化相关的法律法规。明确《行政强制法》与环境单行法之间的关系，将代履行制度作为环境法的一项基本制度。同时也要依托《行政强制法》中关于代履行制度的一般性规定，基于环境自身所具有的公益性、特殊性与污染破坏的不可逆性，在环境法及有关单行法中具体完善代履行制度的启动条件与适用程序，使得行政机关与第三方机构在适用环境行政代履行制度的过程中有法可依。

针对环境行政代履行实施单位范围不明的问题，环境法及相关环境单行法可以对代履行单位的概念进行具化的规定，再由地方依据该概念罗列具有环境代履行资格的第三方环境服务机构，形成环境代履行单位名单，建立第三方信息平台。与通过考核且符合条件的第三方环境服务机构签署长期合作协议，在实施代履行制度时直接启动。此种做法能够使得第三方环境服务机构及时介入，巧妙地结合了第三方环境服务机构的专业性与环境治理的迫切性，有利于最大限度地弥补环境所遭受的污染、破坏，具有高效性与便捷性。

而为了解决环境行政代履行制度实施过程中程序缺失的问题，切实保障当事人的陈述申辩权，给予当事人一定的选择权与造成环境损害后的弥补机会，进一步明确环境代履行制度的催告程序是必经之路。基于此，相关法律应当详细规定催告程序应当采用的方式与步骤。笔者认为，将催告程序书面化是现阶段的最佳选择。在当事人造成环境污染与破坏，需要承担修复责任时，应当出具书面的催告通知书，写明应当承担履行责任的法律依据、期限，不履行的法律后果以及当事人对该决定不服的救济途径。该书面形式不仅能够高效、明确地表明当事人应当承担修复责任的理由与期限，赋予当事人选择的余地，同时也能够成为当事人申请救济的一项依据。

完善的法律是行政机关实施环境行政代履行制度的前提与基础，因此，为了提高该制度的适用率，实现其立法目的，必须具化相关的法律条文。此外，还可以通过司法解释、颁布法律文件等方式进一步明确行政机关的适用标准和法院的司法審查标准。

第二，落实行政机关在环境代履行制度中的全程监管。基于环境本身的公益性，行政机关在环境代履行制度中的全程参与是维护公众知情权，保障公众环境权的重要手段。对此，应当对环境行政代履行制度实施过程中各行政机关的工作职能进行具体划分，详细规定行政机关的监管程序与要求，力求使得环境代履行制度履行过程中的各责任机关都能够各司其职、互相配合、互相监督。努力建立起高效、清廉的环境代履行监管体系，助力环境行政代履行制度的实施。

第三，明确环境行政代履行的收费标准与追索方式。当前，由于具体代履行收费标准的缺失，导致在司法实践中通常难以计算代履行的实际费用。为此，详细的收费标准应当被制定出来。基于此标准，有关行政机关以及第三方机构可以在实际成本的基础上计算环境代履行所需花费。

与此同时，为了具化环境代履行费用的追索方式，首先应当对代履行费用的性质进行认定。不同于其他行政强制措施，收取费用是代履行制度最典型的特征，因而笔者认为代履行费用属于具有公法性质的行政相对人的金钱义务的标的物，并建议以实施“行政机关向法院申请强制执行”的措施最为恰当。在行政机关或是第三方环境服务机构实施“代履行”后，赋予了行政相对人对于执行费用的可以诉讼的权利，明确代履行执行后的可诉性。此外，在收缴费用方面，也可以借鉴其他国家的措施，实施事前与事后收费，给予当事人选择缴纳代履行费用方式的机会。

五、结语

环境行政代履行制度是生态救济的重要途径，它能够及时承担环境修复的责任，有助于公共生态权益实现的最大化。完善相关法律规定、明确代履行收费标准、落实费用追索程序、加强行政机关的全面监管，能够提高环境行政代履行制度的适用率，使该制度真正发挥作用。

党的十九大报告提出“像对待生命一样对待生态环境”，这更加警示我们要重视生态环境问题，不断潜心探索，提高环境行政代履行制度的可操作性，将代履行制度活用、实用起来，才能充分解决环境治理问题，保护绿水青山。

参考文献：

[1]习近平生态文明思想研究——从“两山”重要思想到生态文明思想体系

[2]蔡珠莎.环境行政代履行制度研究[D].现代经济信息

作者简介：牛祉涵（2000—），女，民族：汉，籍贯：江苏连云港，学历：本科在读，研究方向：法律，单位：江苏师范大学

基金项目：江苏省大学生省级创新创业训练计划重点项目《山水林田湖草一体化修复法治保障研究—以徐州市为例》，项目编号：202010320068Z

※指导老师：王慧