《突发事件应对法》在应急理念上存在的问题与建议

青宇航

摘 要：我国从2003年开始研究应急管理工作，至2018年3月国家应急管理部成立，在这过去的15年中，人们对应急工作的理解也不断地在更新。而《突发事件应对法》自2007年11月1日实施以来，未做过任何修订，缘于过去对应急的认知水平，其中的理念、管理体制等已与当下应急管理理念不符，笔者从应急管理角度思考提出《突发事件应对法》存在的问题与建议。

关键词：突发事件应对法;应急管理;问题;建议

一、《突发事件应对法》出台背景

2003年在7月28日全国防治非典工作会议上指出，“突发事件应急机制不健全，处理和管理危机能力不强;一些地方和部门缺乏应对突发事件的准备和能力。我们要高度重视存在的问题，采取切实措施加以解决，真正使这次防治非典斗争成为我们改进工作、更好地推动事业发展的一个重要契机。"会上强调，从长远发展看，要进一步研究并切实抓好促进经济社会协调发展、统筹城乡经济社会发展、加强公共卫生建设工作、推进社会管理体制的建设和创新、加强宣传舆论工作、狠抓依法治国基本方略的落实、增强对外开放条件下做好工作的能力、加强党的执政能力建设、做好关心群众生产生活工作等9个方面的工作。也就是在这个非典发生以后，历经4年我国制定颁实施了《突发事件应对法》（研究初期叫《紧急状态法》），保障了老百姓的人身财产安全，维护了社会秩序公共秩序、国家安全，规范了各类政府机关应对突发事件的行为。

二、《突发事件应对法》在应急理念上存在的问题与建议

突发事件应对法从最当初设想的《紧急状态法》最终演变面《突发事件应对法》，鉴于当初对应急管理的认识的局限性，《突发事件应对法》除了存在诸如中国政法大学马怀德副校长所述责任规定不刚性、不够周延，责任主体缺失外，从应急管理角度来看该法与目前应急管理的理念上也存在诸多不适宜的地方。

1、章节设置不够清晰、不够专业

突发事件应对法，第二至五章的划分是按照事前预防与应急准备（第二章），事发监测与预警（第三章），事中应急处置与救援（第四章），事后恢复与重建（第五章）事件发展过程传述的，看似合理，却不符合应急管理的四个阶段预防、准备、响应、恢复的闭环管理过程，也未能理解这四个阶段的真正含义。

第三章监测与预警中不乏预防与应急准备的内容，第37至40条说的都是信息的报送，信息报送是一个应急准备过程。第41条国家建立健全突发事件监测制度……，监测制度又是一个预防过程，事实上还有一种监测是属于应急响应的，如灾区的环境污染情况实时监测。第45条第2款：……准备应急设施和避难场所，并确保其处于良好状态、随时可以投入正常使用;第4款：采取必要措施，确保交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施的安全和正常运行;这本身就是应急准备工作，当发布警报时现准备是来不及的。

第四章应急处置与救援，应急处置与救援本身就很难说清何为应急处置？何为应急救援？应急处置本身就是应急救援的行为，应急救援也离不开应急处置，处置与救援分不开说不清，但都是应对突发事件而采取的应急行动，其实质为应急响应。

章节设置莫不如采用“事件预防、应急准备、应急响应、事后恢复”方式叙述既清晰明了又符合应急管理的四个阶段。

2、事件分類缺失环境突发事件

第3条本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

目前深受国家重视的环境突发事件没能在该法中体现，虽在突发事件应对法的解读中对事故灾害（难）有这样描述的“事故灾害：主要包括工矿商贸等企业的种类安全事故，运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。而事实上，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件均可以引发环境污染，显然将环境污染和生态破坏事件仅归属于事故灾难的解释是站不住脚的，另在事故灾难分级时涉及环境的多单列，如2005年吉林石化11.13火灾爆炸事故并引发一起跨省、跨国松花江水污染事件按现在的说法应是一起重大生产安全责任事故和特别重大水污染责任事件，因此建议环境事件应予单列。

3、应急管理体制已不合时宜

第4条国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。

随着政府简化行政审批及新安全生产法的出台，在安全管理方面政府的角色已由管理职能转变为监管职能，分类管理已变成分类指导，同时应急管理也是一个动态管理过程。

第5条突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。

首先预防与准备是有区别的，预防是为了不发生事故，其目的是防止事故的发生;而准备是为了应对事故，其目的是使事故损失最小。突发事件应对法（宗旨为应对事故）不同于安全生产法（宗旨为防止事故），在经历2013青岛黄岛“11.22”原油管道泄漏爆炸事故之后，应急管理工作重点已由应急救援转向应急准备，突发事件的应对应采取平时准备与战时应急相结合（平战结合）的原则。

4、对应急预案的理解不准确

第44条第1款，宣布进入预警期后采取“启动应急预案”措施，应急预案的启动是从签署发布时已经开始，一直处于启动状态，所谓的启动应急预案这种错误的说法准确地说应为启动应急响应。然三、四级警报，强调的是监测与报告，尚未达到启动应急响应。

第45条第2款，调集应急救援所需物资、设备、工具，准备应急设施和避难场所，并确保其处于良好状态、随时可以投入正常使用;应急预案是贯穿应急管理始末的工作方案，物资、装备齐全、管用平时应急准备工作的基本要求，而不是进入预警期才采取行动去确保其齐全、管用。发布一级、二级警报，强调的是进入临战状态，各就各位，依旧未达到启动应急响应条件。

第58条“应当停止执行依照本法规定采取的应急处置措施”，建议改为“应当结束应急响应”。

三、结束语

从2003年应急管理的起步到2018年国家应急管理部的成立，我国的应急管理工作已步入正轨，对应急管理的理解也有了较为全面的认识，笔者建议在应急管理部的主导下有必要对目前的《突发事件应对法》给予必要的修改，从法律的责任上更明确，从应急管理上更专业。

参考文献：

[1]马怀德，周慧.《突发事件应对法》存在的问题与建议[J].人民论坛？学术前沿.2012（07）

作者简介：

青宇航（1972-）男，中石油应急救援培训演练大庆基地副教授，本科毕业于西南石油学院勘查地球物理（计算机软件应用）专业，北京邮电大学软件工程硕士研究生，2013年起从事应急培训与应急管理工作，中石油应急预案审核员。