古城保护背景下交通优化策略研究——以绍兴古城为例

彭 俊 戚益朵 曹鼎臣 胡亚芳 陈利花

(绍兴市城市规划设计研究院，浙江 绍兴 312000)

0 引言

由于我国古城历史上往往作为城市的政治、经济和文化中心，目前已不能适应城市发展需要，出现了老城区人口密集、交通拥堵、用地结构不合理等问题.亟待对老城区的用地、交通进行疏解和整治，由于局限于“头痛医头、脚痛医脚”的整治思维，使得古城的道路越建越宽，停车设施越建越多，进而产生了大量的机动车交通功能，既破坏了古城的格局与肌理，又造成了古城的交通拥堵.现代化进程下的机动车交通流很难通过古城区的狭窄街巷来消化，如何平衡古城保护与发展的关系、优化古城交通变得尤为重要.为满足市民出行与古城保护的要求，需根据古城实际制定适宜的交通策略与交通方案，满足古城的可持续发展.目前国内外学者对于古城区(中心区)交通改善已有一定的探索，主要体现在疏解古城功能、发展公共交通、提高支路网密度、古城新增停车场等四个层面.沙里宁1918年提出有机疏散理论，主张把城市的人口和工作岗位分散到中心区外围，缓解中心区拥堵；巴黎市政府于20世纪60年代初提出了“公交优先”的理念，提出发展公共交通、限制小汽车通行缓解巴黎老城的交通拥堵.南京老城区2006年以来通过发挥支路毛细血管作用、提高支路网密度，按照正金字塔式路网密度指标的结构优化老城区道路交通.近年来为缓解苏州古城区交通拥堵、停车难的问题，苏州市积极推进改善停车的系列工程，加强停车泊位建设[1].本文针对绍兴古城交通规划实践案例，建立了一套体系完整、可操作性强的古城交通优化的技术方法.创新性地提出从城市整体出发，从疏解非古城功能着手疏解古城交通，在古城外围建设多级交通保护环，减少入城交通.并针对古城历史文化特色，将传统文化元素融入公共交通，增强公交吸引.利用传统水网、历史街巷特色，串联街区、景点，打造具有古城特色的慢行系统.文章确定的古城交通优化策略部分已付诸实施，对于国内外同类城市交通规划以及政策的制定具有示范和指导作用.

1 绍兴古城交通概况

1.1 用地情况

绍兴古城(以下简称“古城”)指绍兴环城河外侧河沿以内约8.32 km2的历史城区，是越王勾践建城以来不同历史时期不断演化而成.古城历来都是区域政治、商业和手工业聚集地，是绍兴市人口最为稠密的地区.现存越子城、八字桥、蕺山街(书圣故里)、鲁迅故里、西小河-新河弄(阳明故里)、石门槛、前观巷8片历史文化街区，文保单位48处，约占越城区总数的一半.截至2018年底，古城范围内有2个街道，28个社区,常住人口约13万人.随着《绍兴古城保护条例》的出台，古城的人口得到了一定的控制.部分人口和城市功能开始外迁，但居住、商业服务业、公共服务设施用地依然占据较大比例，由于居民外迁和古城内用地集中所导致的居民出行需求增大使古城面临着更大的道路交通压力[2].

1.2 交通概况

古城格局起步于春秋越国时期，勾践引水入城进行功能分区，形成“勾践小城，山阴大城”，街道呈“井”字布局；发展于秦汉至隋唐时期，鉴湖围筑，开拓了山会平原，北人南迁，城市人口增加，商业繁荣；完善于宋代，宋代古城政治地位上升，促进了城市的发展，宋代形成的“坊巷制”，基本奠定了绍兴的城市空间格局，形成了“一河一街”“一河两街”“有河无街”“有街无河”的街河布局,非常适宜步行，见图1.明清随着三江闸的建成，古城的水环境有了很大程度地改善，城内河道众多，古城形成“三山万户巷盘曲，百桥千街水纵横”的典型水城.现状道路以井字架和环城路为骨架的“外环内方格”城市道路系统，主次干路、支路总长约50 km，路网密度约6 km/km2，人均道路面积约为6 m2，道路资源稀缺.交通流量主要分布在胜利路、人民路、中兴路、解放路形成的 “井字架” 路网以及环城路、延安路等城市道路上，并在交叉口聚集，交通拥堵状况明显，尤其在早晚高峰时段. 此外，还有约80条巷路，宽度主要在3 m～5 m，分布均匀，串联各个景点，总长度45.3 km，密度为5.4 km/km2，绝大部分仅适合于非机动车及行人出行[3]，见图2.

图1 街河布局现状示意图

图2 道路交通现状图

1.3 存在问题

1.3.1 土地利用与交通供给不协调

古城原为绍兴市的行政中心、文化中心、商业中心，市区级公共服务功能齐全，集聚了大量的居住、行政、商业、文化等功能，形成了大量的诸如大型医院、学校、商务、办公等大型交通吸引点.导致“早晚高峰”“钟摆式交通”出现.加之，古城以南为大规模居住区，古城以北镜湖新区为绍兴新的城市核心，城市功能的不合理导致南北向交通量大，加剧了城市内部及周边交通拥堵，解放路和中兴路高峰时段交通拥堵严重.

1.3.2 支路网密度低

城市主干路6条，总长度24.3 km，路网密度2.9 km/k；城市次干路8条，总长度11.6公里，路网密度1.4 km/km2；城市支路总长度13.6公里，密度约1.6 km/km2.路网结构不合理，流量集中在干道，未发挥支路毛细血管作用.主干路密度过高，次干路密度满足标准，支路网密度较低，不及规范要求的一半.已建成的支路也多互不对应，丁字路口、尽端式道路较多，尚未形成网络系统.且道路路幅过窄，行人与非机动车的干扰严重.

1.3.3 道路功能混合使用现象偏多

商业区机动交通与人行交通混杂.出现大量的“门脸房”，使很多道路兼具“商业性”和“交通性”的双重功能，解放路尤甚.既限制了道路交通功能的正常发挥，也制约了沿线土地的开发利用.同时由于道路断面较窄，而且有公交线路经由，行人及非机动车对机动车干扰严重，加重了本来已十分紧张的交通拥挤状况，拥堵时有发生.

1.3.4 静态设施缺乏

近几年来绍兴机动车增长迅速，古城内大型停车场较少.集中停车场多为单位内部使用，未共享，社会公共停车利用率低，不能满足需求.另外古城内每年接待约1 500万人次，造成了较大的旅游停车需求，旅游景点周边停车以小汽车为主，旅游巴士多以路边停靠为主，城内旅游大巴停车场仅6处100余处车位，严重不足.另外城市对外出口处缺乏停车中转设施，未对入城交通进行截留.

1.3.5 公共交通吸引力不强

公交可以发挥价格杠杆吸引公交客流的作用，然而市区公交虽然线网密度大(达4.3 km/k)，但重复系数高.长期的低票价未能有效吸引客流，采用公交出行的主要群体集中在出行距离较长的学生群体和低收入的老年人群体，而对上班族的吸引力较弱.究其原因主要在于公交车线路长、速度慢、不准时等问题，给乘客带来较高的时间成本.公交运行效率低下、服务水平不足弱化了低票价的吸引力.

以上诸多问题从客观层面反映了古城交通具有历史性、特殊性、复杂性等基本特征，相比新区通达性的路网具有先天不足.产生诸多问题的原因主要是随着古城人口增长和交通流增加，古城的原有空间形态和路网结构适应不了快速城镇化生活方式和出行要求.加之古城绿色交通、公共交通体系不完善，出行方式有待进一步完善.为保证古城的可持续发展，需秉承人文交通、绿色交通、低碳交通的发展理念，制定可持续、与古城保护相适应的交通策略，提升居民和游客出行品质.

2 交通优化重点

2.1 城市交通与土地利用相协调，合理引导古城发展

针对古城区人口密度高、交通压力大的特点，首先应对古城区人口、用地、交通进行疏解，将古城区的非古城功能，如市级行政办公、大型商业、生产性服务业、工业仓储等功能适当迁出，严格控制老城区的人口密度.其次城市土地利用与交通协调发展战略体现在城市性质、功能、布局、空间结构、开发强度等方面.针对老城区集中了城市的主要职能，人口密集、交通流量大，而新城区功能不完善，发展缓慢等特点，应将老城区的部分功能适当迁出，严格控制老城区地块的容积率、建筑密度以及人口规模[4].在《绍兴市城市总体规划》“一心、三片、三楔”的城市空间结构的指引下，城市结构形态的主要特征为组团式城市.将古城片区吸引大量交通流的原市级公共服务、行政办公、商业商务等功能逐渐向周边新区疏解，古城定位为历史文化名城核心区，主要功能以历史文化、旅游、商业发展为主.需要以城市交通走廊连接城市组团，以公共交通优先支撑组团平衡发展.以快速道路为骨架，构筑城市机动车走廊，截流并疏解城区对外交通、片区间的长距离交通，支撑和引导古城周边地区的开发、用地调整和功能疏散，有效地保护古城.

2.2 将古城公交优先落到实处，增强公交吸引力

针对古城公交吸引力不强的问题，应借鉴国内外同类公交发展的相关经验，并结合自身交通发展特点，制定了交通发展总体政策.着力构建“立体、高效、绿色、智能”的现代综合交通体系.坚持“公交优先”战略，构成多方式、多层次、满足多重需求的综合公交客运体系.形成以轨道交通、大运量快速公共交通为骨架，以保证古城与各城市组团的快速连接；以常规公交为基础，满足城市公交服务的覆盖率；其他多种交通方式为补充的公共交通结构体系，包括水上巴士、旅游专线、学生班线、超市班线、社区巴士等，以满足各类地区点对点的可达性.按照城市总体规划要求公共交通出行率为30%、慢行交通出行率为55%、小汽车出行率为15%，保障公共交通的主体地位[5].增强绍兴公交的吸引力一是要提高公交的服务水平，提高舒适性、稳定性与可达性.二是加强对外交通枢纽，如自行车、步行系统的衔接，保障古城居民出行的“最后一公里”.三是针对古城特色发展人文公交，融入绍兴文化特色，包括线路设计和车身设计等.

2.3 处理好交通发展与古城保护的关系，保护街巷格局

与常规的城市交通改造不同，对古城区进行交通改善，应当在尊重古城的布局风格、保护古城的传统风貌、延续现有路网空间尺度的前提下进行改善[6].因此老城区道路组织应当充分考虑人文古迹约束，道路规划应考虑到城市历史遗存保护与串联，必须保持街巷格局的完整，保护城市河道水系.道路交通在规划过程中应保护原有空间肌理和格局，避免“新城式开发”的大拆大建[7].可选择景观优美、历史文脉浓厚、具有典型性的支路进行有重点、有选择的保护，并对沿线景观进行改造，突出其文化历史氛围.而不是陷入机动化交通的发展思维对传统街巷进行拓宽.必要时组织系统的旅游路线，削弱其机动车交通功能，实行交通管制，设置无车区域，禁止机动车交通通行.在区域外部布设干路，并设置适量的停车场与公交枢纽，解决该片区居民出行不便问题.

2.4 重点发展慢行交通系统，引导市民低碳出行

古城内沿河、沿路、公园广场等绿化空间构成了优质的慢行资源，规划应提升慢行廊道，挖掘慢行资源，优化背街小巷，以“以人为本、绿色低碳”为目标，打造一个展现古城特色，兼顾交通旅游等多重功能，满足全域旅游的慢行系统.古城的环城河慢行系统不是孤立存在的，他与其空间格局、历史风貌是相互渗透[8]的.古城内有着丰富的水资源、桥资源，可充分利用其水陆并行的优势，结合现有的水上交通游线和游船码头、城墙遗址，营造水陆联动的慢行空间.利用古城特色水网、恢复水上公共交通功能，结合滨水空间的重塑和水质的改善提升，使绍兴恢复水中有船，岸边有人，沿途有景的生产生活画面，构建亲切怡人、自在畅游的水上活动游线/公交系统[9]，丰富各类水上活动，营造宜人滨水环境.

3 交通规划方案

3.1 外围建立交通保护环，减少古城内交通穿越

解放大道、中兴路为穿越古城南北向的主干道，现状承担着过多的通勤交通，未来随着古城旅游人口的增加将导致道路更加拥堵.为切实保护古城、延续现有路网尺度，避免大量的过境交通穿越、破坏古城的历史环境，利用古城外围的主次干路形成交通保护环是相当有必要的，对穿越古城的东西向，尤其是南北向的交通通过外围交通环线进行分流.规划建立并完善古城外围交通保护环，加宽并优化环线道路横断面，减少古城过境交通穿越.规划形成三级古城交通保护环，通过交通管控等方式控制解放路和中兴路进入古城车流量.其中一级保护环为古城内最外围环线，由环城东路、环城南路、环城西路、环城北路组成，未来主要承担古城内部车辆、旅游及公共交通功能；二级保护环为越西路-城南大道-平江路-二环北路形成的交通环线，距离一级保护环600 m～1 000 m，主要承担由南至北的过境交通、通勤交通；三级保护环为二环东路、南路、西路、北路，距离一级保护环1 600 m～3 000 m，主要承接进出高速路和国道等的城市外部交通.详见图3.

图3 古城交通保护环示意图

3.2 优化古城内部交通，梳理特色交通系统

针对古城内部支路网不完善的情况，应以“疏导为主、改善为辅”的基本原则.通过交通整治、管理，充分挖掘道路潜力，优化古城内部交通.主要通过完善支路网、打通断头路、改善交叉口、设置小型集中停车场等形式综合梳理古城交通系统，增加古城内部道路连通性，发挥支路毛细血管作用，最大限度地提高道路的通行能力.规划开辟连通次干路1段，开辟疏通车行支路12条，开辟疏通步行支路15条，满足车行需求局部拓宽支路若干条，如图4所示. 规划增加点对点小型停车场，停车场主要分布在历史文化街区、旅游景点周边，停靠主要以大巴车、社区巴士为主，让景点停留更便捷.另外通过横断面设计、路权管理等方式整治古城道路，对交通进行合理分流，使得机动车、非机动车、公交车、步行交通各行其道，减少相互影响，有效提高道路的通行能力.道路系统设计和规划中体现对步行、自行车和公共交通的优先思想，例如采取公交优先配时、设置公交专用道、自行车在交叉口优先权、提供行人两次过街驻足区、安装行人过街信号灯等措施进行保障.

图4 道路交通规划图

3.3 构建特色公交体系，提高公交出行比例

通过建立以快速公共交通(轨道交通)为骨架，以常规公交为主体，以其他辅助公共交通方式(水上巴士、出租车、学生班线、超市班线、短驳线等)为补充的公共交通系统[10]，构成多方式、多层次、满足多重需求的综合公交客运体系.规划古城内公共交通，形成“二条轨道交通、三级公交体系、二类旅游专线”，见图5.

图5 古城公共交通规划图

二条轨道交通:轨道交通一号线与轨道交通四号线(《绍兴市轨道交通线网规划》已明确)，一号线在古城内南北向沿解放大道设置并东连至杭州(现在建)，四号线在古城内东西向沿胜利路设置.未来轨道交通将是古城内居民主要的交通出行方式，沿线主要商场、超市、大型住区等人群集散区域附近设置若干轨道交通站点及换乘枢纽，老城内站点按照800 m半径轨道交通服务覆盖率达85%，能满足老城区大部分居民轨道交通出行需求.

三级公交体系：针对老城区日益恶化的交通问题，力图通过公交通道的建设，满足古城内居民的交通出行需求，形成“公交快速通道-公交干线通道-常规公交通道”三级体系，并设置公交专用道，古城内公交站点按照300 m半径公共交通服务覆盖率达100%.公交快速通道作为各个组团之间联系的主要通道，主要分布在城市主干道上，共3条，东西向沿环城北路、人民路，南北向沿中兴大道，运送速度为25 km/h～30 km/h.公交干线通道为在各区内部以次干道为基础而形成的主要通道，作为公交快速通道的有效补充，共2条，东西向位于城南的环城南路，南北向沿解放大道，运送速度为15 km/h～20 km/h.常规公交通道作为快速通道和干线通道覆盖区域之外形成的公交通道，提高公交网络覆盖面的有效手段，分布在公交快速通道和干线通道以外的城市道路上，运送速度根据具体路况而定，一般为10 km/h～15 km/h.

二类旅游专线：一类为陆上旅游专线，另一类为水上旅游专线.按照绍兴市委市政府关于“交旅融合发展”的战略部署，设置一条陆上旅游专线，即环城公交专线-越巴士，线路把古城区内多片历史文化街区有机串联起来并形成环线覆盖古城区内的主要旅游景点，“串点成线”有效助力全域旅游向多元化发展.特色公交车身融合“绍兴文化”元素，以水文化、桥文化、酒文化、书法文化、戏曲文化和名仕文化为主题进行设计，见图6.配备移动电视、5G网络、GPS定位系统、车辆智能管理系统等先进设施，提高服务水平，丰富游客体验.水上旅游专线为兼容观光、度假和交通功能的“乌篷船专线”“画舫船专线”.乌篷船专线为城内水上游线，适合城内各河道要求船身宽度为1.2 m～1.5 m，通过水上游线串联 各历史街区与旅游景点，形成各类主题旅游线路；画舫船专线依托环城河形成环城游线，并依托鉴湖及浙东运河与区外主要景点相连，船宽度为5 m～8 m满足大容量载客要求.加快修建水上旅游配套设施，在传统水乡风貌突出的特色空间节点增设游船码头，引入民众喜闻乐见的各类水上活动，开发独特的水城旅游产品，带来丰富多元的水上体验.

图6 越巴士-乌篷船-画舫船设计意向图

3.4 划定无车区域范围，规划慢行交通系统

为改变古城内以往“重车轻人”的建设思路，规划共划定8片无车区域，共约290公顷，约占老城区面积的35%.为古城内8片历史文化街区及其周边形成的7片无车区域，面积约210公顷，目的是保护街巷肌理，增强游客安全感；另1片为环城河内侧绿地形成的无车区域，面积约80公顷.无车区域内以传统街巷及慢行路径为主，禁止机动车通行，见图7.区域外围可设置若干社会停车场保障区内居民停车.依托9片无车区域构建“两环”以步行为主慢行系统，东南西北通过四条慢行步道联系“两环”.一环为“内环文化旅游路径”，分别连接“阳明故里-书圣故里-周恩来故里-八字桥街区-鲁迅故里-前观巷-越子城”，路径全长约7.3 km，依托绍兴传统街巷而形成，分布形态为历史文化街区内的巷道、弄堂、里弄等，宽度多在3 m～6 m.对沿线景观进行提升，补充文化旅游相关的服务设施，改善核心文化展示片区的慢行体验.另一环为“环城河滨水休闲步行道”，依托环城河及其内侧绿地组成，全长约12.2 km，以休闲健身为主，延续护城河作为古城的空间边界，打造成以休闲游憩、绿地公园和活力社区为主题的带状地区，形成古城外围风景优美、环境宜人的景观界面[11].并结合公共交通站点，建立慢行系统与城市公共交通衔接良好的换乘系统.

图7 古城慢行系统结构图

4 实施对策建议

4.1 制定共享停车政策，缓解停车难问题

深度挖掘停车资源，弥补古城停车供应缺口，缓解停车难问题.引导城市居民合理地利用小汽车出行，处理好居民机动化出行习惯和停车设施不足的矛盾，推动“共享停车”政策的实施，即推进闲置车位社会共享.统筹使用生活圈内停车位，通过资源共享的方式，充分发挥政府各部门、企事业单位、学校等非居住类用地的停车泊位作用，在双休日、节假日及夜间错时面向周边公众免费开放；推进老旧小区的改造，居民同意、条件允许、利用社区低效空置用地空间建设地下或地面的公共停车库，缓解老旧小区停车不足问题.此外应建立区域差异性停车设施建设政策和收费政策.人员密集的中心区，提供适量的停车设施，并实施较高的收费；外围区着重解决住宅区停车、换乘停车设施.

4.2 出台交通管制政策，减少机动车进入古城

古城内实施公共交通优先，应出台交通管制政策，逐步扩大古城内机动车禁行区、限行区和单向交通组织范围.古城内部除允许公家车、救护车、军警车等特殊车辆进出外，应严格限制机动车进出古城.建议采用“价格杠杆+政府调控+外围停车换乘”等手段，控制进入古城的机动车交通，通过发放通行证、单双号限行、进城收费、停车导向等形式实施.倡导古城内尤其是历史文化街区内居民尽量少使用小汽车出行，并给予一定的交通补贴，鼓励其公交出行.外地车辆可采取错峰限行进入古城或通过停车换乘地铁、公交车等方式进入古城.在古城外围主要出入口附近结合轨道交通线路、公交枢纽站设置若干座“P+R”停车场(“Park and Ride”的缩写，P+R停车场即换乘停车场，市民驾车停进古城外的P+R停车场，然后去换乘公交车、地铁抵达古城内目的地，下班后再坐地铁到达停车场，驾车回家)，方便市民停车换乘公共交通进入古城.

4.3 制定公交优先政策，鼓励市民公交出行

公交企业自身因具有公益性和市场性相结合的特点，政府应对公交企业发展给予一定的政策上的支持和法规上的保障[12].这些优惠政策措施主要表现在投资融资政策、税费和补贴、经营政策和技术支持政策这四个方面.投资融资政策为政府通过建立“公共交通发展基金”形式用以支持公交改革和发展.税费和补贴为政府对公交在收费方面采取一些优惠政策，如减收国家税收、免养路费等其他费用.经营政策为鼓励公交企业开展多种经营，并进行以改善企业经营环境为出发点的多方面综合扶持，如燃料供应优先、上盖物业开发、公交广告租赁等.技术支持政策为公交运营公司、企业通过高科技手段提高公交服务水平，包括车辆、车票、车辆调度、企业管理等各个方面，如节能公交开发、自助乘车系统等.

5 结论

在古城保护背景下所面临的交通问题是国内很多古城的共性问题，特别是在机动车保有量不断增长的今天，我国许多古城内部道路已经被拓宽改造，建设了大量停车场，使古城产生了大量的机动车交通功能.古城的交通优化必须从城市整体结构出发，跳出“需求满足型”的怪圈[13].古城内应疏解非古城功能与机动车交通，在外面建设新城承接古城疏解的部分功能.结合人文交通、绿色交通、低碳交通的发展策略，以古城为核心构建综合交通体系，充分发挥各种交通方式的作用，有效挖掘道路潜力，优化古城内部交通.充分利用水网、河网、传统街巷，构建特色公交体系，提高公交出行比例.划定无车区域，将慢行系统布局与山水资源、传统街巷、历史风貌保护等进行有机结合，打造具有古城特色的慢行系统.古城交通发展还需要政府层面制定各项政策疏解古城机动车交通堵塞、发展古城公共交通、引导市民低碳出行，形成可持续发展的交通模式.