县域推进乡村振兴战略的实践与思考

杨彦伟

摘要：近年来，河北省涉县深刻把握党中央关于实施乡村振兴战略的内涵，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，立足县域县情，积极探索振兴乡村的有效途径。本文以涉县“修路利农、旅游兴农、产业富农”三大领域为切入点，总结了涉县在推进乡村振兴战略过程中取得的成绩，研究探讨部分县域在实施乡村振兴战略过程中存在的问题，并提出了相应的对策和建议。

关键词：乡村振兴 实践分析 对策建议

乡村振兴，产业是基础、乡风是灵魂、生态是命脉、善治是保障、民生是根本。近年来，河北省涉县深刻把握党中央关于实施乡村振兴战略的内涵，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，立足县域县情，积极探索振兴乡村的有效途径。

一、涉县推进乡村振兴战略取得的成绩

2018年以来，涉县以乡村振兴战略为引领，坚定不移走保护优先、生态优先、绿色优先的发展之路，着力落实“四好农村路”建设规划，配合建成千里旅游通道，积极发展农村特色产业，推动“修路利农、旅游兴农、产业富农”三景迸发，努力实现“生态环境优、群众收入佳、农村产业兴”的三赢效果。

（一）“修路利农”模式促进乡村振兴战略迈出新步伐

涉县坚持因地制宜、借路兴村发展理念，着力使农村公路建设与优化城镇布局、农村经济社会发展和广大农民安全便捷出行相适应；围绕乡村振兴战略目标，大力破除制约农村发展的交通瓶颈，集中力量修建了四通八达的农村公路网，为推进乡村振兴战略开辟新路径。目前，全县农村公路总里程达到1251公里，建制村通客车率达到100%，方便了农村群众出行，繁荣了乡村经济，推动农村经济社会发展进入快车道。

1.创新农村公路建设模式。涉县80%的面积是山地，复杂的地理环境严重制约农村交通设施建设，影响群众脱贫致富。为此，涉县把建设好农村公路当作实施乡村振兴战略的重大措施和造福乡村群众的一项基础性工作，探索总结出了涉县版的“汇集六种力量修大路，实施六条路径破难题，强调七条原则护生态”农村公路建设模式，创造性推进农村公路建设。

2.创造农村公路管护模式。涉县推行乡村公路“路长制”管护模式，在境内乡村公路各路段设置路长，强化其对责任路段的巡查管养，督促养护单位按照要求开展道路养护工作，及时解决巡查发现的问题，切实提高养护水平，提升养护质量；推行“全覆盖、分层级、精细化”管理措施，确保道路设施完好，努力实现农村公路“建好、养好、管好、运营好”目标。

3.创建乡村路网物流体系。涉县努力搭建境内农村公路网，推动县乡村三级物流网络全覆盖，打开了乡村振兴进与出的双向通道，为乡村振兴提供坚实的交通运输保障。截至2019年，涉县实现境内建制村全部通客车，畅通了县、乡、村的三级物流网络，电商、超市等购物场所覆盖至所有建制村，给乡村群众带来了切实的便利和实惠。

（二）“旅游兴农”策略助力乡村振兴战略打开新局面

涉县立足本地特色农业、山区生态资源和红色文化优势，把遍布全境的景点、景区串联成线，加强沿线乡村基础设施建设，把乡村振兴战略与发展乡村旅游结合起来，助力乡村经济发展，带动村民增收致富，取得了良好的生态效益和经济效益。

1.利用乡土特色资源吸引游客。涉县充分挖掘农业农村生态资源，集中力量打造太行红河谷景区，坚持以“山青、水秀、田韵、绿脉、文魂、村美”为设计主题，高标准规划沿线45个村庄的旅游亮点，着力突出“山、水、红、古、田、庄、遗”涉县旅游特色。着力完善乡村服务设施，鼓励农村居民依托本村优势资源，发展农村休闲观光、文化体验、健康养老等产业，尤其是发展民宿、采摘、农家乐等特色富民项目，着力增加农业农村生态产品供给。

2.依托旅游通道发展乡村旅游。涉县充分发挥千里旅游通道的串联功能，按照“一镇一特，一村一品”原则，对沿途乡村进行重点开发，把农耕文化、自然生态、民俗记忆、历史人文等旅游符号融入村景，积极探索“农村+合作社+乡村旅游”的新路子，努力实现产业发展、农民增收。比如，在偏城镇南艾铺村成立中药材种植合作社，积极发展连翘、柴胡等中药材种植产业，着力打造“富且美”的景观产业长廊。

3.实施重点项目助力乡村振兴。涉县以旅游兴业为导向，积极开展乡土项目宣传推介，加大重点旅游项目建设力度，加快推进乡村产业振兴，切实增强农民群众的幸福感和获得感。积极传承红色文化，扩展红色品牌，对革命遗址、遗迹进行修缮保护，规划建设太行颂文化园、红色记忆小镇，完成将军大道、赤水湾湿地公园、太行山干部学院、胜利广场等项目建設。努力培育乡村旅游新业态，以更乐镇张家庄村举办民俗灯展、振兴花灯产业为背景，组织拍摄乡村振兴题材电影《田梗上的花灯》并在各大网站公开上映，着力宣传推介涉县更乐镇花灯产业，提高其知名度和美誉度，释放乡村振兴新动能。

（三）“产业富农”工程推动乡村振兴战略谱写新篇章

1.流转土地实施农作物规模化经营。涉县地域面积广阔，但山场占比较大，耕地面积较小，农民分散种植农作物收益不佳。该县根据土地流转政策，鼓励农户在保留承包权的基础上转让承包地使用权，通过转包、转让、入股、合作、租赁等方式出让经营权，引导农民将承包的土地向专业大户、合作农场、农业园区流转，积极发展农业规模经营。例如，索堡镇上温村采用“村集体+种植能人+贫困户”模式经营，流转种植条件较好的土地50余亩，通过筹资、上级争取等形式筹集资金50万元建成8个标准化蔬菜大棚和32亩露地蔬菜种植基地，生产包括香菇、菌棒在内的特色蔬菜，帮助部分农民在家门口就业增收，取得了较好的经济和社会效益。

2.发展传统特色产业助力乡村发展。涉县瞄准当地传统特色产业，大力实施农村产业增效提质工程，打造绿色富民产业，推进农业高质量发展，加快实现乡村振兴。大力发展花椒、核桃、柿子、黑枣等传统特色经济作物，以规模化发展经济作物带动农民增收。积极发展传统特色产业，通过“乡村特色资源+企业+农户”的模式，打造果品采摘、农业观光、乡村民宿等特色产业，支撑带动乡村经济发展。

3.引导社会资本发展绿色循环产业。涉县积极开展村企合作尝试，着力打造乡村循环经济链。鼓励具有资源禀赋优势的地方乡村吸引企业进驻合作，通过建立健全利益共享机制，盘活农村自然资源、集体资产，增强村集体经济组织活力，改善农村生产、生活、生态和文化条件。同时，引导资源循环企业利用自身优势发展农业循环产业，建立农作物秸秆、畜禽粪便等收储体系，消化吸收丰富的农业废弃物，大力发展有机肥、秸秆饲料、生物质燃料等产业，推动农村环境整治，美化乡村人居环境。比如，索堡镇常乐村引进冰葡萄种植、酿酒项目，充分利用农作物秸秆，家禽粪便等有机废弃物生产有机肥、沼气、有机农药，打造千亩种植生产大农庄，主营特色葡萄种植和高端冰葡萄酒研发生产，推动农业科技、生态环保、旅游观光等产业全面发展。

二、基层实施乡村振兴战略面临的挑战

以涉县为代表的县域基层在推进乡村振兴战略时取得了不错的成绩，但部分县区、部分乡村在资金投入、产业提质、土地流转、基础设施、人才队伍、助农扶智等领域还存在着若干短板，亟待采取措施加以解决。

（一）乡村振兴投入尚显不足

部分乡村缺乏村级产业，经济基础薄弱，村集体收入极其有限，可供用于乡村建设的资金捉襟见肘；而上级组织、财政、扶贫、农业农村等部门下达的资金多是专项资金，可供村集体自行安排使用的资金较少；有限的资金投入与乡村振兴巨大的资金需求之间存在着较大的矛盾。

1.村级组织运转资金缺乏。村级工作涉及方方面面，党建宣传、办公差旅、卫生防疫、护林防火、计划生育等各个方面都需要花钱，而维系村级组织运转基本靠上级补贴，能拿出来用于乡村振兴的剩余资金严重不足。

2.乡镇、村欠款负债较多。部分地方实施旅游兴业战略，涉及的乡镇、村在建设旅游通道、打造景观等方面投入大量的资金，各相关乡镇、村不同程度留有外欠，而乡镇、村集体缺乏收入，债务难以化解，导致基层干部很难开展工作，已经部分影响基层稳定。

3.基础设施资金需求较大。调查发现，部分村在储水池维修、污水管网铺设、道路拓宽硬化、经济沟道路修建等方面有较大的资金需求，但难以从上级部门争取资金或只能争取部分资金，多数相关村集体限于自身财力也无力承担。

（二）产业提质工程呈现瓶颈

产业是乡村的基础。“没有产业优势，发展就撑不起脊梁；没有产业带动，乡村就燃不起激情。”县域乡村特色产业众多，但产业链条较短，缺乏支柱性产业，高附加值业务较少；诸如特色旅游、粉条加工、中药材种植等产业仍停留在比较初级低端的水平，增值创收能力不高。

1.低端产业仍占主流。部分县域开展的特色作物种植、粉条加工、花灯生产等产业仍然比较分散，未能形成规模化效应，传统产业未能与大市场进行有效对接，农产品的附加值不能得到充分提高；传统的农业生产多为小户零散经营，流转整合程度不高，产业布局较为分散，未能大量培育出农业龙头企业，品牌建设力度不够，缺少农产品销售平台。

2.产业结构不够优化。对于花椒、柿子、核桃等特色农产品，生产、加工主要集中在产业链中低端环节，农业产业链过短，定价话语权不足。仅有的少数农产品加工企业研发能力弱，仓储、冷链物流体系不健全，未能形成科研、生产、加工和销售的完整产业链，抵抗市场风险能力不足；“农业+”发展广度深度不够，与工业、旅游业、文化产业以及物流业整合仍欠紧密，产业结构不够优化，特色产品质量不高，发展活力欠缺，后劲不足。

（三）土地流转模式出现障碍

国家出台土地流转政策以来，部分县域推动农村土地适时流转，实施合作社和种植大户规模化经营模式，以发挥土地更大潜力，创造更多农业财富。但在具体实践过程中，仍存在以下问题。

1.土地流转规模依然较小。土地是农民的命根子，许多基层村民受这种思想意识束缚，宁肯放弃耕作也不愿流转；而承包大户承包期限较长、提供土地租金较少、拒绝面积较小不便耕作地块等原因，也增加了农村流转土地的难度。调查发现，部分乡镇村土地仍以当地农户分散经营为主，市场化、规模化的种植技术普及率不高，农产品产量较低，收入与成本倒挂现象仍然存在，个别地方诸如柿子、黑枣、核桃等特色农产品烂在枝头无人经管，有的农作物因产量太低、销路不佳而被遗弃在田间，甚至部分山间地块被弃耕撂荒。

2.未能合理利用流转土地。部分村集体组织在签订集体土地流转合同时考虑不周，发包时间过长，后续约束措施欠缺，导致个别农业用地被改變农业用途。在少数乡村，极个别土地承包人为所欲为，在流转土地上以建设农场临时用房为名行建固有建筑之实，同时进行进行绿化造景、修建道路，致使流转土地出现“非农化、非粮化”情形，即使拆除地上建筑被也难以恢复耕种。

3.个别流转土地被变相侵占。近年来，在探索资本下乡的过程中，部分地方取得了良好成效，但也存在着个别资本下乡乱象，村集体土地被内部或外部资本变相侵占，少数地方土地流转疑似变成资本的“圈地运动”。比如，有的乡村部分地段位置较好，可能因企业进驻会被政府征用，结果却被个别村级组织成员通过安插代理人等手段低价长期承包租用；一旦目标地块被征用，征地补偿将落入承包人之手，存在以合法手段攫取政府征地补偿、变相侵吞村集体资产嫌疑。

（四）公共设施管理仍存短板

在现有考核机制引导下，部分地方对农村公共基础设施前期投入建设力度较大，但后续养护投入不足；基层村集体又缺乏公用资金，导致部分乡村公共基础设施缺乏养护，未能充分发挥作用。

1.重建设，轻管护。出于完成上级交办任务或争取上级专项补贴目的，部分乡村在建设基础设施时往往投入较多资金，成效也很显著，但缺乏后续资金跟进投入，许多投资较大的基础设施处于无人管护状态，缺少必要的维修保养措施，损坏、荒废现象比较常见，道路坑坑洼洼，水渠破败渗漏，垃圾箱、健身器材损坏丢失，公共设施项目未能持久的发挥预期作用。

2.重数量，轻效益。当下基层考核机制可能更侧重于公共设施项目建设数量方面，而对公共设施项目质量和效益考虑相对较少。个别地方在评价农村基础设施的成效时，评价标准往往是投资规模、道路里程、绿化面积、卫生室面积、图书室数量等可见标准，对公共设施项目质量、使用效率、使用效益关注较少。例如，有的乡村图书室落成以来，仅应付上级检查时开放，图书蒙上厚厚灰尘无人问津，使用率不高。

3.重表观，轻内涵。部分农村注重表象而不关注里子，临路两侧、村干道周边干净整洁，宣传标语、造势条幅随处可见，但村内基础设施残破不堪。有的村垃圾池长期未清理，各种建筑生活垃圾溢出池外，垃圾池已变成垃圾山；有的村未建设排水设施，村内污水横流，冬天结冰，给安全出行带来隐患；有的村饮水塔、饮水管道年久失修，老化泄漏，给村民安全饮水带来不便。

（五）人才队伍建设尚有劣势

1.优秀村干部缺乏。限于当下机制原因，村级组织中除村党支部书记、村主任外，其他村干部固定补助收入较低，个人发展前景也不明朗；部分村干部为获得更高收入而放弃村内职位外出打工，村干部队伍的稳定性堪忧；由于缺乏激励机制，村级组织对年轻人也缺乏吸引力，特别是有一定知识和技能的大学毕业生普遍不愿意留在农村当干部，村级组织难以吸收新鲜血液。

2.基层农技人才匮乏。部分地方农业技术人才水平与农村产业发展需求出现较大差距，推广新型蔬菜大棚、养殖优良品种牲畜、实施规模化中药材种植等都需要一定的技术，基层农民急需培训，但部分地区农技人员知识老化，技术落后，并不能提供有效的咨询服务。

3.乡村优质人口流失。由于优质教育资源不断向城镇集中，乡村学校留不住学生，而无学生就难留住家长，年富力强的村民长期在外，村内常住人口越来越少，仅剩难以转出的老弱病残人员。“无人就无业，无业村难兴”，长此以往，乡村振兴可能沦为空谈。

三、完善推进乡村振兴战略的对策和建议

针对上述问题，地方可对农村公共设施、特色产业、土地流转、驻村人才等乡村振兴要素进行统筹安排，整合各涉农部门力量，安排专项资金，有针对性地进行扶持；着力打造乡村振兴先导乡，培育乡村振兴示范村，发挥其引领示范作用；基层上上下下应齐抓共管，全面推进乡村振兴工程。

（一）外引内筹，整合涉农资金集中使用

实施乡村振兴，“必须解决钱从哪里来的问题。要健全投入保障制度，创新投融资机制，加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局中，确保投入力度不断增强、总量持续增加。”

1.加大财政投入力度。实施乡村振兴战略，加大财政投入力度始终是最可靠、最有效的手段，要改变以财政收支平衡为目的的支农预算编制模式，根据乡村振兴实际资金需求编制财政支农预算、安排支农资金，着力解决财政投入不足问题。

2.引导社会资本加入。地方可建立健全政府政策引导、群众筹资筹劳、社会力量支持等多元化投入保障机制，吸引各种资本投向农村。同时，优化支农项目和资金使用权限，通过科学的规划和有效的项目平台承接项目，确保资金投向准确、使用科学、成效显著。

3.整合资金集中投放。基层可完善资金供给机制，着力解决资金沉淀，分散、供需错配等问题，在增加乡村振兴资金投入的同时开展涉农资金整合，统筹分配农村基础设施和公共服务项目资金，采取“以奖代补、先建后补、完工即验、即验即补”方式下达资金，防止资金拖延、滞留。

（二）因地制宜，推进乡村产业提档升级

各地应充分考虑当地实际情况和地域特色，着眼于乡村产业振兴长远目标，完善乡村产业布局，活化存量，优化增量，推动乡村产业换代晋级。

1.着力构建乡村产业体系。各地应坚持“政府引导、企业建设、项目支撑、市场运作”模式，鼓励农产品深加工企业、手工艺品加工企业等市场主体，依托乡镇工业园区和现代农业产业园区，充分吸收农村土地、劳动力、原料等地域资源要素，推动产业链条向乡村延伸，促进乡村产业聚集，建立健全乡村产业体系。

2.推动现有产业转型升级。各地可实施存量产业消化升级战略，培育壮大存量产业，推动乡村产业发展提质增效。要立足现有产业，推进产业升级和技术更新，壮大产业基础，深度开发特色农产品、传统工艺品，提高产品附加值和产业竞争力，提升农产品知名度和美誉度。

3.延伸产业链条提质增效。地方要树立全产业链发展理念，延伸产业链条，实现从单一农产品生产向多元化经营转型，做大做强产业生态圈，大力引进产业上游企业和下游企业，形成产业链条，推动链上企业更具竞争力；要力促价值链向高端拓展，提升产业发展的附加值，加快推进优势主导产业，打造农村经济新的增长点。

（三）提质增效，推动流转土地合理经营

基层应对农村闲置的土地加速整治、盘活，推动土地流转制度化、常态化，加快推进农村土地流转，科学化经营。

1.引导村民对土地进行整治。基层农村可组织引导村民对耕作基础条件差、生产效益低的撂荒土地进行整治，垒堰筑坝，修渠引水，充分改善其生产条件，有效治理和解决土地荒芜、荒废问题，为助力粮食生产打下基础。

2.引进企业实施规模化种植。地方可推广应用“村委+基地+农户”的合作模式，吸引有实力的农业企业前来发展种植业，推动撂荒土地复耕复种，培育规模化的农业种植基地，充分发挥其引领示范作用。

3.推廣乡村土地流转新模式。基层可强化村“两委”和村民小组干部的责任，通过“公司+合作社+农户”模式，树立合作守约意识，盘活农村土地资源，推动土地流转和复耕复产；可采用流转承包的形式，由合作社展开经营；可选择优良品种和先进技术，着力增产增收，带动农村产业全面发展，实现“灭荒复耕、农业增效、农民增收、企业盈利、乡村富裕”的正向循环模式。

（四）建管结合，完善公共设施管护机制

对于公共设施问题，基层应探索管理维护新办法，实践高效使用新举措，切实加强公共设施的管理力度，提高公共设施的使用效率和效益。

1.强化顶层设计引导。上级部门要在长效运营机制和相关标准制定等方面进行综合考虑，对公共设施建设管理模式进行总结探索，引导农民自我管理和维护；要健全经费保障机制，实行上级资金“输血”和乡村自身“造血”两轮驱动，探索住户付费、村集体补贴和政府补助相结合的管护经费保障机制，不断巩固和扩大乡村振兴建设成果。

2.优化绩效评价标准。上级政府应将农村公共设施管理纳入地方政府考核评价体系，既要考评政府的投入资金和产出数量，更要评估公共设施的使用效率和使用效益；要建立政府考评公众参与机制，以农民群众参与度和欢迎度为参考要素，在评价指标中设置民众满意度指标，让农民参与评估。

3.固化整治环境措施。基层应推动农民树立“绿水青山就是金山银山”的理念，聚焦农村生活垃圾处理、生活污水处理、村容村貌整治等方面，推进乡村综合整治，建立管护队伍，规范废弃物排放，实施农村人居环境改善提质工程，推广绿色循环发展模式，全面提升乡村生态环境水平，逐步建立农村环境管护长效机制。

（五）筑巢引凤，引导优秀人才长驻支农

地方应围绕落实乡村振兴任务、增加农民收入、提高发展能力等几个方面汇聚合力，坚持人才向乡村振兴一线倾斜政策，积极引导各类优秀人才投身乡村振兴主战场。

1.推进人才工程建设。地方可强化大学生村官培养选派制度，扩大大学生村官入驻农村规模；可通过优先提拔、增加补贴等激励措施，引导县直优秀年轻干部到村任职锻炼；可将部分村级组织干部纳入财政供养渠道，解决其后顾之忧，吸引其长驻农村。同时，推进村级治理体系现代化，考虑乡村干部跨村交叉任职，防止乡村宗族势力把持基层村级组织，侵害村集体和村民利益。

2.推动技术下乡服务。县级政府应当综合考虑基层实际情况，组织农业农村、科技等部门为农民提供免费轮训服务，充分发挥技能人才“传帮带”作用，培训契合基层实际的农业知识、技术和技能，比如耕作、维修农具、田地平整、农电知识、旋耕机具操作等；推广适合本地种植且有市场空间的经济作物，发挥种植大户引领示范作用，带动更多农户学习技术，创业致富，推动乡村产业实现振兴。

3.充实乡村教育资源。地方应坚持问题导向，着力解决城乡教育资源不均衡问题，着力改善办学条件，不断提高教学质量，努力实现城乡教育均等化；可以选派优秀教师轮岗驻村，并给予较高的下乡补助，在提档晋升等方面优先考虑，使农村学生不出村也可享受优质幼儿、小学教育，不出乡也可享受优质初中教育，给其父母以希望，为乡村留住青壮人口。

（六）助扶并举，激发群众致富内生动力

地方政府在不断给乡村“输血”的同时，应当把乡村群众的积极性、主动性、创造性调动起来，激发其创业致富的内生动力，点燃其爱家兴村的激情，鼓励其主动参与农村建设。

1.开展宣传教育激励群众。地方政府应创新助农扶智工作思路，实施“文化净心、技术富脑、事例励人”三大工程；积极开展宣传教育引导，用身边正能正气激励人，用身边创业故事感化人，用身边致富事例教育人，把农村群众的信心树起来、士气立起来、干劲鼓起来，真正激发农村群众的创业热情，使其做到不等、不靠、不要，实现从“要我致富”到“我要致富”的根本性改变，彻底激活其创业干事的内生动力。

2.传授实用技术帮助群众。“授人以鱼不如授人以渔”，农村群众要想有可持续的收入，就必须要有稳定的产业，就需要一定的技术来作支撑和保障。基层应以群众需求为导向，因人而异、因事而异，开设“订单”式技能培训课程，广泛开展实用性技能培训，做到人人有技术、户户有产业、家家有收入。

3.发展特色产业吸纳群众。基层应坚持市场导向，因地制宜地发展特色主导产业；通过“政府搭台、干部带头、大户带动”措施，采取土地入股、代种代养等方式，建立利益联结机制，将农村群众纳入主导产业链条，大力发展地方特色产业，打造农村优质品牌；鼓励群众投资投劳、入股分红，组织农村群众就近务工、就地就业，着力提高其主动参与农村发展的积极性。

参考文献：

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[2]一甘.促进产业提质打造乡村振兴升级版[N/OL].光明网，2019-12-3.

[2]李国祥.如何理解乡村振兴战略的“五个振兴”[G/OL].求是网，2019-8-13.

[4]微觀涉县.涉县：“四好农村路”成为农民致富加速带[N/OL].搜狐网，2018-10-11.

[5]微观涉县.百年花灯点亮山乡振兴梦-涉县山村的新变化[N/OL].搜狐网，2019-10-31.

（作者单位：河北省邯郸市涉县财政局）

责任编辑：欣文