新时代强化国有企业党领导内部审计工作的研究

陈艳娇 许佳

[摘要]本文旨在讨论党领导内部审计的必然性及独特优势，分析当前国有企业中党领导内部审计尚存的缺陷，并在此基础上提出优化建议。

[关键词]新时代   国有企业   内部审计   党的领导

本文系南京审计大学审计学一流专业建设与创新人才培养专项重点课题“审计学专业课程建设问题研究”（2020JG078）阶段性成果

一、引言

习近平总书记在党的十九大报告中提出“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位”。同时，党的十九大报告强调，“坚持党对一切工作的领导。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。新时代赋予审计更多新的使命，需要审计人员提升政治意识。内部审计作为我国审计监督体系的重要组成部分，在新时代背景下，同样肩负着重要的政治使命，需要接受党的领导。2018年审计署修订出台的《审计署关于内部审计工作的规定》（以下简称《规定》）中明确提出，“国有企业内部审计机构或者履行内部审计职责的内设机构应当在企业党组织、董事会（或者主要负责人）直接领导下开展内部审计工作，向其负责并报告工作”。2020年国资委出臺的《关于深化中央企业内部审计监督工作的实施意见》（以下简称《意见》）中强调，要“建立健全党委（党组）、董事会（或主要负责人）直接领导下的内部审计领导体制”。党领导内部审计，是一种具有中国特色的内部审计领导体制。

二、党领导内部审计工作的必然性

（一）由中国特色社会主义最本质特征决定

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。从国家宏观层面看，党的十九大报告把“坚持党对一切工作的领导”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略的第一条。十三届全国人大一次会议审议通过的宪法修正案，把“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”载入宪法总纲。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》，把坚持党的全面领导作为“十四五”时期经济社会发展必须遵循的原则。从国有企业层面看，2016年10月召开的全国国有企业党的建设工作会议中，习近平总书记指出，“坚持党的领导、加强党的建设，是我国国有企业的光荣传统，是国有企业的‘根和‘魂，是我国国有企业的独特优势”。2019年中共中央印发的《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》指出，要“坚持加强党的领导和完善公司治理相统一，把党的领导融入公司治理各环节”。从内部审计层面看，前文所述的《规定》和《意见》都明确强调了党对国有企业内部审计工作的直接领导。

可见，无论在国家宏观层面、国有企业层面还是内部审计层面，都需要充分发挥党的领导作用。国企内部审计既是国有企业内部的重要监督机构，也是我国审计监督体系的重要组成部分。因此，加强党对国企内部审计工作的领导，是顺应新时代国有企业及内部审计发展的必然要求。

（二）由内部审计建立及发展的历史实践证明

从历史实践的角度看，中国共产党自成立以来，其在审计及内部审计的建立与发展过程中都发挥着重要作用。在共产党成立初期，中国共产党人到安源路矿组织开展工人运动并成立了工人俱乐部，随着俱乐部规模的不断扩大与经费的逐渐积累，1923年俱乐部决定成立经济委员会，其下设的审查部负有审查俱乐部的一切经济收支的职责，这是中国共产党成立初期领导的较早的审计监督尝试。在大革命时期，1925年中国共产党领导设立了省港罢工委员会，并在其下专门设立了审计局，规定审计局有审计省港罢工委员会各机关所有经常费用的权力，这是在党的领导下成立的最早以“审计”命名的审计机构，党领导下审计工作的开展使得罢工委员会的一切经费开支得到有效监控。在土地革命时期，中华苏维埃共和国临时中央政府成立后，先在财政组织系统内设立了审计机构，1934年1月在瑞金召开中华苏维埃第二次全国代表大会后，临时中央政府在中央执行委员会设立中央审计委员会作为专门的审计机构，紧紧围绕党领导下的苏区经济建设和反“围剿”军事斗争来开展审计工作，中央审计委员会的成立，使审计职能从财政管理机关中独立出来。在抗日战争时期，为了适应当时我国的政治、经济及军事形势，陕甘宁边区审计机构的设置几经变化，有时独立于财政机关，有时又与财政机关相合并，面对当时经济紧张的局面，党领导下的审计工作在节约开支、反贪污等方面发挥了重要作用。在解放战争时期，各解放区对财政的监督沿袭和发展了抗日战争时期行之有效的审计制度，如1948年成立了西北审计委员会，对中共中央西北局负责。总体而言，这一时期开展的审计工作在党的领导下为发展当时经济、支持人民解放战争作出了重要贡献。在新中国成立初期，审计工作沿用了新中国成立前的一些做法，中央政府和地方政府的财政部门设有审计机构，实施审计监督，在恢复国民经济的过程中起到了积极作用。1982年，《中华人民共和国宪法》确定在我国实行审计监督制度，1983年审计署成立。1983年国务院批转的《审计署关于开展审计工作几个问题的请示》指出，“建立和健全部门、单位的内部审计，是搞好国家审计监督工作的基础”。1985年审计署发布了第一个专门针对内部审计的法规文件《审计署关于内部审计工作的若干规定》。随着国家政治形势和经济情况的变化，党不断更新对内部审计工作的部署和要求，体现着对内部审计的领导。2018年3月，审计署出台了《审计署关于内部审计工作的规定》，突出了党组织在内部审计工作中的领导地位，对内部审计工作提出了更高的要求，内部审计也进入了新的发展阶段。

长期的历史实践证明，正是党中央的高度重视和正确领导，才成就了我国内部审计的快速发展，才能使内部审计在国家审计监督体系中充分发挥重要作用，进而推动我国经济的高质量发展。

三、党领导内部审计的独特优势

（一）提高内部审计政治站位，推动国家重大决策部署落实

《规定》关于内部审计机构应当履行职责的阐述中，第一条就提出，“对本单位及所属单位贯彻落实国家重大政策措施情况进行审计”。这是首次将推动国家重大决策部署落实作为内部审计应当履行的职责写入有关的规章制度，表明在新时代背景下，国家对内部审计提出了更高的要求，需要内部审计机构及内部审计人员加强政治意识、提高政治站位，需要内部审计充分发挥其独特优势，积极与国家审计、社会审计相互协作，推动落实党和国家的决策部署。而党可以从政治层面部署、推进、指导、监督内部审计工作，从政治层面分析问题、提出建议，保障内部审计机构及人员守住政治底线，防止内部审计工作偏离国家规定的方向，领导内部审计充分发挥其在拓宽审计范围及加深审计深度方面的优势，推进形成审计全覆盖。加强党对国企内部审计工作的领导能够帮助内部审计提高政治站位，能够使党中央的主张和意图贯彻到内部审计的工作计划制订、工作开展、报告的出具等各个环节，促进内部审计工作与党和国家的工作相接轨，促进国家的重大决策部署得到有效落实。

（二）提升内部审计权威性，保障内部审计独立性

内部审计作为单位的内生监督机构，在开展工作时容易受到企业内部诸多因素的干扰。而由党领导内部审计，可以在一定程度上提升内部审计的权威性和独立性。首先，无论在国家宏观层面、国有企业层面还是内部审计层面，党的领导地位都得到了明确的规定。党是组织路线的领导者，是组织方针政策的最终决策者，党在组织中具有很高的权威。因此，由党领导内部审计，可以提升内部审计在组织内部的权威性。其次，由党领导内部审计可以提高内部审计的独立性。独立性是内部审计工作有效开展的重要保障，在党组织直接领导下开展的内部审计工作可以独立地、不受干扰地对包括董事会、管理层、财务部门等展开全面的监督，克服了传统审计领导模式的不足，有助于拓宽内部审计监督的覆盖面，加强内部审计的独立性，提高内部审计工作的质量和效果。

（三）发挥党组织纪律优势，强化内部审计队伍建设

党一直以来具备的强大而独特的优势之一就在于其严肃的组织纪律和完备的组织体系。内部审计人员应当具备良好的职业道德和纪律性，这与党员的纪律要求是可以相互结合的。加强党对内部审计的领导，可以利用党的独特优势，通过加强思想政治教育与培训、加强组织管理与持续监督、加强纪律考察与严肃惩处，以党的纪律要求内部审计人员，带动提升内部审计人员的职业道德，不断纠正错误思想和作风，坚决打击官僚主义、形式主义，加强内部审计队伍的纪律与作风建设，提升反腐败工作的质量，推动形成建设实事求是、踏实进取的企业内部审计工作氛围。同时，党领导内部审计可以坚持党管干部的原则，以内部审计干部建设作为抓手，将政治标准作为首要标准，由党推荐、选拔内部审计领导干部，由党制定内部审计领导干部工作的路线、方针、政策，由党严格、持续考察内部审计干部的政治水平、廉洁情况、工作能力等，以干部带动群众，强化内部审计队伍建设。

（四）统筹协调内部审计资源，凝聚内部审计力量

当前，党对内部审计工作的要求越来越高，但内部审计资源总体上来说不够充足。因此，亟需破解人少事多的矛盾，从而推动审计全覆盖的实现。中国共产党拥有广泛而深厚的群众基础、严密完善的组织体系、稳固的政治地位以及强大的定力与凝聚力，这使得党能够凝聚力量、统筹全局、协调各方。一方面，党的领导能够调配国家审计、社会审计和内部审计的资源与力量，能够统筹中央与地方审计的力量，从而形成各个类型、各个层次相结合的全面审计监督体系，既使得内部审计在审计监督体系中的作用得以充分体现，也使得内部审计可以“对外借力”，形成内外部审计的联动机制。另一方面，在党的领导下，内部审计可以通过项目统筹，从宏观上进行全盘考虑，采取融合式、嵌入式等方式，做到审计项目之间的相互融合，做到信息共享、成果共用，提高审计效率、节约审计资源;可以通过组织方式统筹，集中管理、统一调配内部审计资源，实现国企总部统领全局、各级所属单位之间协同联动的内部审计新格局。

四、当前国企中党领导内部审计存在的不足剖析

（一）内部审计机构政治意识尚待提高

在新时代背景下，内部审计机构首先应当旗帜鲜明讲政治，充分理解党领导内部审计的优越性，将党的领导贯穿于内部审计工作的方方面面。然而，当前国企内部审计实践中，一些企业仅关注业务的发展，却对建立健全党在企业内部审计工作中的领导有所忽视，导致党对内部审计的领导力较弱，难以充分利用党的独特优势对内部审计的权威性与独立性加以保障。同时，部分企业不够重视内部党建工作，内部审计人员政治意识不强，政治敏锐度不够，进而出现内部审计机构组织涣散、纪律松弛等问题。另外，一些企业内部虽注重党建，但存在党建与审计业务脱节的现象，将党的领导与建设局限于宏观层面、思想层面，而忽视与内部审计实务的结合、与国家对内部审计战略要求的结合。这些现象说明当前部分企业对党领导内部审计的认识仍然存在一定的偏差，政治意识不够明晰。

（二）党委与其他机构职责界定不够清晰

如前所述，尽管许多规章制度都强调要加强党对企业内部审计的领导，许多国企也展开了对党直接领导内部审计体制机制的探索，但在实践中部分企业仍然存在党委与董事会、监事会、审计委员会等机构职责划分不清晰的现象，不能清楚地认识党究竟在哪些方面发挥领导作用，发挥什么样的领导作用。有的认为党委发挥领导作用的范围应尽可能扩大，企业的决策事项无论大小都要经过党委开会进行讨论并决策，导致本该属于其他机构处理的事务最终都變成党委的工作，模糊了企业党委工作的中心和重点;而有的企业党委仅对党建党务工作、内部审计的人事和政策等问题负责，缺乏规范化的领导内容界定，党的领导范围过小，难以触及内部审计的实际工作内容，党领导的独特优势未能真正体现。

（三）党委领导能力有待加强

当前尽管许多国企已开始积极探索党领导内部审计的有益实践，但部分企业内部党委的领导能力仍存在不足。一些企业内部党委成员缺乏对企业生产经营和内部审计管理方面的专业知识，找不准党组织工作与内部审计工作的最佳结合点，导致在决策时点子不多、方法不活，在监督时看不出问题、说不清原因。同时对国家政策方针的理解不够深刻，导致在领导内部审计开展重大政策跟踪审计等工作时方向把不准、执行有偏差。另外，新时代对企业经营管理与内部审计提出了更高的要求，大数据、云计算等信息化技术已经被逐渐运用到企业经营与审计实践中，而部分企业党委的领导方式方法存在一定滞后性，数字化思维有待进一步加强。

（四）党委与其他机构联动不足

党對内部审计的领导既要与企业的其他监督机构划清权责与界限，同时也需要与其他机构以恰当的方式加强联动，提高领导效率、发挥领导优势。而当前部分国企党委在领导内部审计时存在与其他机构联动性不足的问题，与企业内部原有的监督机构结合不够紧密，一些企业尚未建立党委与企业的监事会、纪检监察等部门的联动机制，合作与沟通不足，难以做到信息互联互通、资源共享共用，不利于建成企业内部全面有效、权责分明的联动监督体系，监督效率较低。

五、将党的领导优势转化成内部审计效能的路径分析

基于前文对党领导内部审计的必然性、独特优势、现存问题的分析，结合当前国企内部审计实际情况，从以下五个方面对党领导国企内部审计的路径进行分析，试图将党的领导优势切实转化为内部审计效能。

（一）加强国企内部审计机构的政治意识

强化内部审计机构的政治意识，是将党的领导优势切实转化为内部审计效能的首要前提。内部审计工作就是要发现问题并提出建议，这意味着审计人员每天都会面对问题，如果没有较高的政治觉悟和思想、没有坚定纯洁的理想信念作为支撑，很可能会在工作中抵不住诱惑、找不准方向、失去了信心。党应当领导国企内部审计人员切实增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，充分运用各种学习教育契机，领导内部审计队伍努力学好基本原理、学好党章党史、学好最新思想和重要讲话精神，领导内部审计队伍及时主动地学习、联系实际地学习，强化政治意识，时刻保持清醒的头脑和政治敏锐性，保持对党的忠诚和崇高的理想信念，提升内部审计在审计监督体系中的归属感与使命感，丰富内部审计的政治内涵。

（二）完善党领导国企内部审计的体制

部分国企已在党领导内部审计的体制方面进行了有益的探索，有的成立了党委审计委员会，由党委书记担任委员会负责人;有的设立党组审计工作领导小组，由党政一把手担任小组负责人，纪委书记、总经理、副总经理为成员，内部审计直接向审计工作领导小组汇报，使内部审计置于党的直接领导下。在基层党组织层面，国企应当建立独立的内部审计党支部，积极从内部审计人员中发现人才，培养发展党员，不断提高基层党员覆盖度，保障党的领导全方位、无死角。同时，应当根据内部审计部门的实际情况，及时调整党支部设置和支部管理方法，如在组织大型中长期审计项目时，组建项目临时党支部开展活动，打造灵活应变、充满活力、团结一致、纪律严明的审计党支部，加强内部审计队伍的团结性与纪律性，强化党对内部审计工作的领导。

（三）厘清党领导国企内部审计的内容

要充分发挥把方向、谋大局的领导作用。首先，可以通过党委审计委员会或党委下设内部审计工作领导小组等组织形式，对审计计划的合理性、审计干部的任免及其他重要审计事项展开前置讨论和研究，保证在内部审计工作及决策中始终体现党的思想和意图。在讨论和研究中，应重点关注是否符合党和国家方针政策的要求、是否符合国家法律法规的要求、是否维护社会公众的利益，从政治角度、从大局上进行把关。其次，党要引导内部审计积极跟踪国家重大决策的落实情况，把握正确发展方向。许多国家政策的实施和落实必须由国企来完成，而内部审计作为企业的内生监督机构，能深入企业内部，长期、全程跟踪企业落实国家政策的情况。当前，内部审计要推进企业扎实做好“六稳”工作，全面落实“六保”任务;推进疫情防控政策的落实;推进污染防治、区域协调发展等重要部署的落实等。

要充分发挥落实党的领导作用。首先，要加强党对内部审计的指导与监督，尤其是在政策跟踪审计和经济责任审计中加强指导和监督，发挥党对国家政策理解更加深刻等独特优势，及时发现内部审计工作过程中存在的问题，帮助内部审计人员深化对政策的理解，从而提高内部审计的质量。其次，要完善内部审计报告制度，有关审计计划的制订、审计过程中的重大审计事项和决策等都应当及时向企业党组织汇报，党组织应就其中的重要问题展开讨论研究并及时采取解决措施，针对其中普遍存在的具有倾向性的问题，领导企业深入探究问题根源，完善有关体制机制。最后，党组织应充分发挥其纪律优势，将内部审计工作纳入内部审计党支部考核体系中，建立健全问责制度，充分利用党领导的权威性，对内部审计人员在工作中存在的违规违纪行为严肃问责，并进行相应的纪律处罚。

（四）强化国企党委班子建设

针对当前部分国企党委存在的领导能力不足的问题，必须加快推进国企党委班子建设，提高国企党委领导能力，保障党对内部审计的领导地位。对国企而言，既没有脱离政治的业务，也没有脱离业务的政治。如果不把讲政治作为前提，单纯抓业务就会失去信念、迷失方向;同时，如果党建没有具体业务支持，单纯讲政治又会沦为空话和大话。因此，首先，应把 “一岗双责”制度落到实处，以党委班子建设为抓手，促进国企内部审计的具体业务与党建和党风廉政建设共同发展。其次，应推进党建工作与内部审计业务的融合，既要利用“三会一课”、主题教育学习等契机，不断提升队伍的政治素养、扎实队伍的政治理论基础，又要通过持续的专业教育和培训不断提升队伍的审计专业素养;既要用政治纪律、政治规矩约束队伍，又要用业务知识、业务能力激活队伍。再次，要建立健全总审计师制度，协助党委、董事会的工作，提升国企党委对内部审计业务的了解，进而提高党对国企内部审计的领导能力。最后，应加强对党委班子的信息技术培训。我们的党是一个与时俱进、不断开拓创新的党，要坚决反对守旧主义、原地踏步。因此，国企党委应当跟紧步伐，建立数字化思维，学习使用最前沿的信息化技术，优化领导内部审计的方式，提升领导内部审计的效率。

（五）推进国企党委与其他机构联动

国企党的监督应当与企业内具备监督职能的其他机构，诸如与监事会、纪委监察等有机结合。首先，国企应当建立健全党委领导下的内部审计与监事会、纪委监察之间的常态化沟通机制，实现全方位、全流程的信息共享。其次，要加强党委领导下的内部审计与监事会、纪检监察的协作办公，更好地开展合作，及时对审计发现的问题及线索展开联合调查，充分发挥三者各自的优势，保障问题检查彻底、原因分析透彻、政策把握到位、问题整改落实。最后，要充分发挥党协调各方的领导能力，强化党领导下的内部审计与国企组织人事、财务、法律等部门的日常沟通交流，共同推进国企经营管理，形成联动机制。

（作者单位：南京审计大学政府审计学院，邮政编码：211815，电子邮箱：cyj@nau.edu.cn）

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