城市群发展，重在协同

何瑾

“十四五”规划纲要明确提出“以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展”，足证“十四五”时期城市群、都市圈的发展是我国新型城镇化发展的重点。在此期间，城市群的发展关键在于充分协同，在于更好地“消除分歧，握紧拳头，加强合作”，城市群的发展与崛起亦将重塑区域乃至更广范畴的经济地理。当中国人口加速向城市群和都市群集聚，需要有更多的协同发展机制予以梳理解决，并在空间单元里打破行政管辖边界对于城市群、都市圈发展的相关障碍。

破解“竞大于合”怪圈

现下我国已形成长三角、珠三角、京津冀、长江中游、川渝、中原、山东半岛、辽中南、海峡西岸、关中等诸多城市群，这些不同发展程度的城市紧密联系组成的城市集合体依然存在发展段位之别，也因此深度诠释着“为了竞争必须合作”之义。

政策供给对于跨行政区域的城市群协同发展尤为重要。此前京津冀协同发展战略、粤港澳大湾区发展战略、长三角一体化发展战略和成渝城市群发展战略是国家战略对城市群发展的有力支撑。“十四五”规划纲要明确提出，促进19个城市群发展，其中优化提升京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游等城市群，发展壮大山东半岛、粤闽浙沿海、中原、关中平原、北部湾等城市群，培育发展哈长、辽中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、兰州-西宁、宁夏沿黄、天山北坡等城市群。

“未来中国城市群内部不同城市之间应该更加互补合作”，上海交通大学中国发展研究院执行院长陆铭提出该观点的理由是此前对于城市群内部的城市和城市之间，特别是大城市和小城市之间、中心城市和外围城市之间的理解往往过多强调竞争关系，甚至导致一定程度的内耗，而更新后的城市群关系解读已充分认识到城市和城市之间的协作和分工的重要作用。

城市間的携手合作本不是新鲜事儿，从人员交流、产业合作到投融资互信，城市互动正日益频密，但如何提升正向效率尚是探讨重点。中国区域经济学会副会长肖金成对促进城市群内城市协同发展与合作提出了五条建议，“坚持市场主导作用，发挥上级政府的引导调控作用、构建产业协作平台，推动产业转移对接、探索各种合作方式，建立利益协调机制、统筹公共设施建设，推动公共服务共享、完善发展合作规划，构建有利于区域合作的政策体系。”

合作是城市网络中城市间的固有关系，区域合作则是城市群协同发展的重点内容。明晰城市群、都市圈建设之道的成都出台了全国首个都市圈规划协同工作机制《成都都市圈规划协同工作机制》，力图进一步推动成都都市圈和成德眉资4市发展规划、国土空间规划和重大专项规划、区域规划的统一融合，充分发挥省市联动、4市互动作用；该举措正被其他城市所效仿。另据仲量联行近期提出的观点，中国已形成“箭式”城市群的全新发展格局，过去十年间在GDP经济总量、社会消费品零售总额、固定资产投资、进出口贸易总额等重要经济指标上均表现亮眼的成渝双城正是中国“箭式”城市群新格局下纵深内陆广袤腹地、连接亚欧大陆的战略支点。这对城市竞合关系中“竞大于合”的解析又有了新佐证。

充分运筹“聚散”关系

中国宏观经济学会副会长巴曙松认为城市群之所以被称为一个空间载体，“是因为在城市群这样一个更加多元、开放，更加富有容量的地理空间上实现三重目标：实现大中小城市和小城镇的协调发展；分流特大中心城市的人口和产业；促进在中部形成一个新兴的增长极。”如此可见，区域一体化是最好的利益共同体，同城化是广被认可的主题，以此为目标促进城际空间功能协同一体。

不同的城市群处于不同的发展阶段，在协同发展中实现叠加成效需要因时、因地施行多种举措。因看到了目前城市群之间较为严重的非合作博弈现象，中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞直言导致协同发展存留问题的原因有二，“一是城市群协同事务管理缺位，二是城市群协同损益处理缺位。”他就此提出了借聚散之力让城市群成为实现多重目标的战略高地的观点，“以中国方案的治理，激发城市群聚散协同发展的内在动力。顺应聚散规律，利用党政组织和效率优势，明确界定和公平处理参与主题。一是要制定激励行动的顶层制度，把城市群作为重要的层级和维度，制定真正能够激励实际行动的顶层政策和基层操作规范。二是要建立协同治理的组织体系，建立治理组织，包括综合决策委员会、专委会、平台公司。授予适当权力，比如上下行政权力的让渡。三是建立明确责任目标，并且分解。四是建立明确考核和问责机制。”

产业是城市群发展的重要基础，特别是大体量、高质量的产业，被视为城市群发展的根本支撑，这其中的竞合关系尤为复杂，如何平衡各个城市群及城市之间的利益是为考验，这同样可以利用资源、资本的“聚散”效应。各地在推行产业增量战略、存量战略、赋能战略的同时，还可充分验证发挥协同战略，比如“通过在中心城市和周边城市之间打造科创走廊、智造走廊及各类特色产业小镇，以及共建园区等形式，促进产业在不同城市间的有序分工和有效协作，推动城市群产业向高端方向发展。”各界的共识还包括，城市群协同中要发挥市场力量，通过共建产业链联盟和企业家联盟等方式，推动、细化产业链的分工合作，共享范围经济和规模经济所带来的协同发展红利。