国家治理法治化刍论

摘要：改革开放以来，国家治理法治化经历了社会主义法制建设、建设社会主义法治国家和全面推进依法治国三个阶段。国家治理法治化是国家治理体系和治理能力现代化的核心要义，其包含国家治理体系的法治化和国家治理能力的法治化两个层面。国家治理体系的法治化从不同的角度有不同的实现路径，国家治理能力的法治化是指用法治思维和法治方式实现思想引领能力、统筹推动能力和制度保障能力的转型升级。当前国家治理法治化的主要任务是发展中国特色社会主义法治理论，坚持党的领导与依规治党，全面加强法治政府建设，完善人民代表大会制度以及建设法治社会。

关键词：国家治理法治化；国家治理体系；国家治理能力

中图分类号：D920.1文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）03-0038-11

作者简介：聂洋，北京大学光华管理学院博士研究生。

一、国家治理法治化的发展历程

国家治理法治化是一个系统工程，需要坚持与时俱进，不断发展完善。改革开放以来，国家治理一个突出的特点是逐步向法治化方向转型，是党领导人民积极主动“变法图强”的过程。回顾这段波澜壮阔的历史进程，法治建设在整体内容上是围绕建立符合社会主义法治的市场经济体制的需要来推进的，通过不断探索和完善逐步建立起我国社会主义市场经济法治体系。在法治建设方面是从无法可依，到有法可依，再到科学立法、民主立法，从而实现良法善治的过程。在行政方式上整体呈现出从依文件政策办事，到有法必依、依法办事，再到严格执法、公正执法的过程。根据不同时期和发展阶段法治建设的特点和历史任务，大体可以分为社会主义法制建设、建设社会主义法治国家和全面推进依法治国三个阶段：

1.第一阶段：1978年至20世纪90年代初期

这一阶段国家治理的主要特点是强调“法制建设”，主要任务是逐步建立健全以社会主义市场经济为中心的基础主干法规制度。通过总结中华人民共和国成立以来我国法治建设的成功经验和“文革”的深刻教训，全国上下充分认识到了民主法制的重要意义并开展了持续探索，取得了一系列法制建设新成就。党的十一届三中全会，开创了改革开放和社会主义现代化建设的新时代，同时也开启了社会主义法治道路建设的新征程。这一时期明确提出要“保障人民民主、健全社会主义法制”，要做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。1978年12月13日，邓小平同志在中共中央工作会议闭幕会上提出：“为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。1979年6月15日，邓小平同志又强调：“为了实现四个现代化，必须发扬社会主义民主和加强社会主义法制。”[1]1982年，党的十二大首次将“党必须在宪法和法律范围内活动”写入党章。同年12月4日，第五届全国人大第五次会议审议通过的《中华人民共和国宪法》，明确规定了“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”，党章和宪法的规定突显了宪法法律的权威，在我国法治建设史上具有标志性意义，意味着作为执政党的中国共产党也不得有超越宪法和法律的特权，在制度上解决了党大还是法大的问题。1984年，党中央提出“从依政策办事，逐步转变为既要依政策办事，又要依法律办事”的方针。1987年，党的十三大又进一步强调“法制建设必须贯穿于改革的全过程”。1993年，党的十四届三中全会提出“各级政府机关都要依法行政、依法办事”。同年，第八届全国人大第一次会议上审议通过的《政府工作报告》中进一步强调要“依法办事、依法行政”。总体来看，从改革开放到20世纪90年代初期这一阶段出台了宪法、刑法、民法通则以及三大诉讼法等一批基础主干法律法规，法制建设的“四梁八柱”基本立起来了，整体侧重于制定经济发展、政府管理方面的法律法规。“从1979年到1993年，全国人大及其常委员制定的约130个法律中，反映政府经济、行政管理性的法律约70来个，占一半多。”[2]

2.第二阶段：1997年至2011年

这一阶段国家治理的主要特点是强调建设“法治国家”，主要任务是要依法治国，建设法治政府，进一步完善中国特色社会主义法律体系。1997年，党的十五大明确提出要“依法治国，建设社会主义法治国家”，这是我国历史上首次提出要建设社会主义法治国家，具有非常重要的历史意义，开启了法治建设的新征程。随后，1999年，第九届全国人大第二次会议审议通过的第三次宪法修正案明确规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。同年11月，国务院发布了《关于全面推进依法行政的决定》，明确提出“依法行政是依法治国的重要组成部分”。2002年，党的十六大提出“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”，蕴含着党要依法执政的重要思想。2004年3月14日，第十届全国人大第二次会议通过的第四次宪法修正案将“国家尊重和保障人权”载入宪法，翻开了我国人权保障的新篇章，此后出台了三个《国家人权行动计划》，还举办了北京人权论坛①，“将保障人民的生存权和发展权放在首位”，逐渐走出了一条适合我国国情的人权发展道路[3]。2004年3月，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”[4]。2007年，党的十七大报告要求“实现国家各项工作法治化”，体现出法治建设的目标与任务的广泛深入[5]。2010年，国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》，“明确要求加强依法行政工作考核”[6]。2011年1月，吴邦国同志指出中国特色社会主义法律体系已经形成。至此，我国法治建设取得了阶段性的重大成就。

3.第三阶段：党的十八大以来的法治建设新时代

这一阶段国家治理的主要特点是突出强调“全面依法治国”，主要任务是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。2012年11月8日，黨的十八大明确提出“要加快建设社会主义法治国家，全面推进依法治国”。2013年11月12日，党的十八届三中全会提出要建设“法治中国”，提出“必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”，表明法治建设要在国家治理各个方面全方位系统性地展开。2014年10月23日，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，首次将“完善的党内法规体系”作为中国特色社会主义法治体系的五大基础主干体系之一，开启了依法治国和依规治党有机统一的法治新时代。这是我们党历史上首次以“全面依法治国”为主题召开全会，把法治建设提高到了前所未有的高度。2017年10月24日，党的十九大强调“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障”，进一步明确了依法治国与中国特色社会主义的内在关系。2018年3月11日，第十三届全国人大第一次会议通过的第五次宪法修正案，将“健全社会主义法制”修改为“健全社会主义法治”，从而与建设社会主义法治国家相对应。在宪法第二十七条中增加了国家工作人员宪法宣誓制度，此后由各级人大任命的行政机关、监察机关、审判机关和检察机关干部都要举行宪法宣誓仪式，这是尊崇宪法权威的重要举措。同年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，提出“组建中央全面依法治国委员会，负责全面依法治国的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实”，进一步理顺了全面依法治国的体制机制。2019年10月31日，党的十九届四中全会提出我国国家制度和国家治理体系的显著优势之一就是“坚持全面依法治国，建设社会主义法治国家，切实保障社会公平正义和人民权利”。2020年10月29日，党的十九届五中全会公报明确指出，“十三五”时期，全面依法治国取得重大进展。公报还明确提出基本建成法治国家、法治政府、法治社会是到二〇三五年基本实现社会主义现代化的远景目标之一。

总的来看，改革开放以来，经过几十年的法治建设，我们已经建立起了中国特色社会主义法律体系，依法治国的法治观念已经深入人心，各级党委政府的法治意识和法治能力也已普遍增强。特别是党的十八大以来，我国法治建设全面提速，法治国家、法治政府、法治社会建设全面铺开，新时代国家治理驶入了法治化的快车道。新时期实现国家治理体系和治理能力现代化的中心工作就是以习近平法治思想为指导，深刻理解全面推进依法治国的大政方针，统筹兼顾、重点突出、久久为功，充分发挥法治在国家治理现代化过程中的引领、规范和保障作用。国家治理体系现代化的核心是要通过法治的方式形成体系完整、内容科学、协调统一的国家治理体系。国家治理能力现代化的核心是要提高全社会的法治思维和法治能力，尤其要提高各级领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。

二、国家治理法治化的内涵

法治是治国理政的基本方式，法治实施水平很大程度上决定了国家治理的现代化水平。2014年，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出要通过全面依法治国，推进国家治理体系和治理能力现代化。其后，许多专家学者围绕法治与国家治理现代化展开了热烈讨论。有的学者提出：“法治是国家治理现代化的核心，法治理念下的国家治理现代化要求实现国家治理的法治化”[7]；有的学者提出：“依法治国是推进国家治理现代化的重要内容和主要途径，而推进国家治理体系和治理能力现代化，核心是要推进国家治理法治化。”[8]除此之外，还有不少学者从不同角度强调了法治对实现国家治理现代化的重要性[9]。总的来看，学界普遍认为国家治理体系和治理能力现代化的核心和关键就是国家治理法治化，而国家治理法治化则主要包括国家治理体系的法治化和国家治理能力的法治化两个方面。

1.国家治理体系法治化

国家治理体系从具体内容来分，可以分为经济体系、政治体系、文化体系、生态文明体系等若干领域。从我国的体制机制来看，我国的国家治理体系从不同角度可以概括为“三个部分”“四个方面”“五个层次”。相应地，实现国家治理体系的法治化，也可以分别从这几个角度来论述。

按照国家治理体系所规范的对象来划分，主要是国家、政府和社会，相应地，整个国家治理体系的内容也可以划分为三个部分。国家治理体系法治化的路径就可以通过以下三个方向去实现，即：依法治国建设法治国家，依法行政建设法治政府，依法治理建设法治社会。要想实现国家治理体系的法治化就要“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。党的十九大提出，从2020年到2035年，要基本建成法治国家、法治政府、法治社会，正是对应这三个部分的总体要求。这三个部分中当前存在的突出问题主要有：在法治国家方面，部分领域的法律制度跟不上经济社会发展的需要；在法治政府方面，考核督查机制不健全、如何培养和监督领导干部这个“关键少数”的体制机制还有待完善；在法治社会方面，公民依法参与国家治理的渠道不太畅通、普法机制还有待完善。

按照国家治理体系中制度的制定主体来划分，主要是党委、人大、政府和社会四个方面。其中，国家监察机构出台的制度主要侧重于党内监督，可以归入党委主体方面的范畴；法院和检察院系统的制度主要是围绕法律法规出台的司法解释，可以归入人大主体方面的范畴。首先，党委是党内法规制度制定的主体。党的十八大以来，党中央高度重视党内法规制度建设，取得了辉煌的成果，党的领导更加坚强有力，领导方式更加注重法治思维和法治方式的运用。无论是反腐败还是全面深化改革都得到了党政军民学各方面的积极拥护，政治领导能力和组织领导能力得到了显著增强。首先，国家治理的法治化要坚持党的领导，在党的领导下统筹协调各方，通过法治方式推进国家治理的规范化、现代化。其次，人大是法律法规制定的主体，必须始终坚持在党的领导下，按照法定权限和程序，制定、修改、废止、解释法律法规。虽然我国已经形成了中国特色社会主义法律体系，但随着经济社会的发展，还需要与时俱进不断完善，确保重大改革于法有据，用法治思维和法治方式全面深入推进改革不断向前发展。再次，政府是政府规章和规范性文件的制定主体。政府规章和规范性文件是国家治理体系的重要组成部分，因其制定时效强，对社会各个领域的规范比较及时，在国家治理体系中占据重要位置。由于多年来的积累，一些规章制度、政策文件该废止的没有废止、该修改的没有及时修改，导致了国家治理体系内部存在不协调、不一致现象。最后，社会是“软法”的制定主体。这主要是涉及民间的各种组织和团体制定的一些社会规范，如各地行业组织协会出台的一些规范措施，一些公民自治组织约定俗成的风俗习惯等。整体尚未形成系统完整的制度体系，零散分布于各个行业、各个区域，需要加强规范管理，及时予以引导。2020年12月7日，中共中央印发的《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》也明确规定，要加强对社会规范制订和实施情况的监督，制订自律性社会规范的示范文本，使社会规范制订和实施符合法治原则和精神。充分发挥社会规范在协调社会关系、约束社会行为、维护社会秩序等方面的积极作用。

按照国家治理体系的层级来划分，我国的国家治理体系从纵向上可以概括为“一元两级五个层次”。“一元”是指我们国家的法规、规章、规范性文件等各个方面的制度整体统一于社会主义国家治理体系；“两级”是指中央和地方两级；“五个层次”是指整个国家治理体系可以大体分为中央和国家、省级、市级、县级、乡镇级五个层次。我国国家治理的基本模式是黨委领导，人大、政府协调贯彻落实，自上而下层层推进的模式。首先是党中央会议或者文件提出国家治理新主张，然后由全国人大审议通过宪法修正案、政府工作报告，制定、修改、废止相关法律法规的方式，将党的主张及时上升为国家意志。国家治理体系的法治化就是要求各级党委、人大、政府要建立健全法规、规章和规范性文件体系，并使之有机结合、协调统一。

2.国家治理能力法治化

宏观来看，国家治理能力可以概括为“思想引领能力”“统筹推动能力”“制度保障能力”。对于现代化国家来说，这三项治理能力都与法治息息相关。

（1）思想引领能力

“思想引领能力”是指国家治理首先要有正确的指导思想，指引国家治理的前进方向。正如习近平总书记指出的，要“明确宣示举什么旗、走什么路、以什么样的精神状态、担负什么样的历史使命、实现什么样的奋斗目标。”只有这样，才能让国家的全体人民知道向哪个方向使劲、朝哪个方向努力，国家才能组织起来，形成强大的凝聚力，建设好一个国家。例如，新中国在不同时期都有不同的指导思想——马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想，正是在这一系列指导思想的指引下，我们取得了中国革命、建设、改革、复兴历程中一个又一个伟大胜利，综合国力稳步提升，创造了世界经济社会发展的奇迹。思想引领需要通过法治化来实现、保障，如党的十九大把习近平新时代中国特色社会主义思想写进党章，随后的第十三届全国人大第一次会议又把习近平新时代中国特色社会主义思想载入宪法，从而把党的指导思想转化为国家治理指导思想。

（2）统筹推动能力

“统筹推动能力”是指统筹协调各方面各层次的力量，形成规范经济社会各个方面的具体政策措施，贯彻落实指导思想对经济社会发展的指引作用。好的思想并不一定能得到所有人的拥护，很可能个别既得利益集团不愿拥护，或者是明里暗里极力反对。这就需要领导者能够统筹协调各方力量，把先进的、正确的、符合当前发展需要的好思想，有步骤、有组织、成体系地通过法治思维和法治方式转化成具体的政策措施推进实施，形成国家治理的实际效能。例如，在邓小平理论的指导下，我国实行改革开放，逐步完善社会主义市场经济体制机制，实现了经济飞速发展。在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，全面推进脱贫攻坚、全面建设小康、实行供给侧结构性改革，推动经济社会高质量发展。实践证明，这一系列指导思想和与之配套的政策措施都需要通过法治的方式，才能得到有效贯彻落实，从而不断推动国家的发展进步，取得了举世瞩目的辉煌成就，彰显了国家治理效能，为制度自信打下了坚实基础。

（3）制度保障能力

“制度保障能力”是指在思想引领、统筹协调的基础上，把经过实践证明的符合经济社会发展客观需要的好的规则、制度等及时通过法律、法规、规章的形式固定下来，确保不朝令夕改，实现稳中求进，持续指导国家治理的方方面面。中国特色社会主义制度是党团结带领人民群众经过70多年探索总结出来的中国发展道路，随着中国特色社会主义实践不断向前发展，法治建设也必须向前发展完善，才能发挥法治固根本、利长远的制度之治效果。制度如果没有法治保障就不能在社会形成一个稳定的预期，经济社会发展就必然出现混乱，没有规矩不成方圆，但规矩千变万化也会让人无所适从。因此，制度的保障能力对于国家治理来说也是极其重要的一个环节。例如，中华人民共和国成立至今，我们通过宪法法律、党内法规制度、国家规章制度等形式，把一系列国家治理思想写进宪法、写进党章，使之成为指导党和国家执政兴国的根本遵循。把一系列基本国策、重大战略举措写进法律法规、政府规章、政策文件，使之成为指导国家治理方方面面发展进步的规范措施。

三、当前国家治理法治化的重点任务

国家治理法治化的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，实现国家治理体系和治理能力现代化。当前，國家治理法治化主要有以下重点任务：

1.坚持党的领导与依规治党

党的领导是实现国家治理法治化的根本保证。从国家治理体系法治化的“四个方面”来看，党委是排在第一位的制度制定主体，并对其他三个主体制定相关制度体系具有非常重要的指导作用。从国家治理能力法治化来看，无论是“思想引领能力”还是“统筹推动能力”都离不开党的领导和全面从严治党，从而实现党的思想引领、政治领导的核心作用。在党的坚强领导下，统筹国家治理法治化建设的方方面面，通过立体式推进、全方位发展，实现全领域各层次的国家治理制度的系统化、规范化、科学化。

2017年，中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》中明确指出，治国必先治党、治党务必从严、从严必依法度。打铁还需自身硬，党领导人民制定宪法法律和政策文件，党自身必须带头遵守法律法规、规章制度，坚持运用法治思维和法治方式管党治党、全面从严治党。党的十八大以来，国家治理的一个突出特点就是依规治党，高度重视党内法规制度建设，积极推动完善党内法规制度体系，弥补了之前制度治党、依规治党的党内法规制度短板，把全面从严治党纳入“四个全面”总体战略布局，取得了明显成效，党风政风随之好转。根据中纪委网站的公布信息，仅2020年，全国纪检监察机关共立案61.8万件，处分60.4万人（其中党纪处分52.2万人）。全面从严治党、依规治党是保持党的先进性、增强党的凝聚力和提高党的执政能力的重要举措，也是推进国家治理体系和治理能力法治化的必然要求，需要持之以恒、久久为功。

2.完善人民代表大会制度

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。从国家治理体系法治化的“四个方面”来看，人大是法律法规制度体系的制定主体；从国家治理体系法治化的“五个层次”来看，要想构建“一元两级五层次”的国家治理体系，首要的就是人大制定好协调统一、上下贯通的法律法规体系。从国家治理能力法治化来看，“制度保障能力”和“统筹推动能力”都需要通过人大制定相关法律法规来实现。党的十九届四中全会公报中明确规定要坚持和完善人民代表大会制度。从当前的形势来看，需要注重做好以下三个方面工作：

（1）充实立法工作人才队伍

当前普遍存在立法队伍人才不足的问题。从法治相关部门来看，长期存在执法人才、司法人才人数总体比例偏高、立法人才数量比例偏低的现象。再加上立法体制机制的原因导致立法项目紧张，立法周期比较长，很多需要及时予以修改废止的法律法规提不上日程安排，使得在一些领域现行法律法规无法满足社会发展的实践需要，从而需要更多的人去执法、参与司法，进入一个违法多、执法多、审判多的恶性循环。

其二，加强法治能力培养。法治能力水平的培养主要来源于理论与实践，理论是接受法学教育和培训，实践是担任法治相关工作从而达到干中学的效果。从当前情况来看，有过法学教育经历或在法治相关部门任职经历的省委书记、省长和市委书记、市长还属于少数。受过法学教育、又有法治相关工作经历的党政一把手主官的比例非常低，从数量上来看，还不能完全满足全面推进依法治国，建设法治中国的事业要求。因此，如何提高领导干部的法治素养就成为当前法治建设面临的亟须解决的重大现实问题。一是需要从工作实践中提高。对于重点培养的领导干部和后备干部可以有计划地优先安排到法治相关部门历练，在工作中不断学习培养法治思维和法治能力。二是需要从理论学习中提高。可以通过各种途径和方式对党政领导干部特别是党政一把手持续加强法治教育培训，有步骤、有计划地逐步对重要岗位的领导干部和后备干部进行专门法治培训。三是需要坚决贯彻落实好党政机关法律顾问制度。根据2016年中办、国办联合印发的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》的要求，党政机关、人民团体、国有企事业单位都要聘请法律顾问、公职律师、公司律师等，特别是党政机关的法律顾问制度尤其重要，事关依法执政、依法行政。近年来，很多地方党政机关也已经聘请了法律顾问团、法律顾问委员会，有的还出台了法律顾问考核机制办法、日常管理辦法等。如果能够充分发挥法律顾问的作用，对于提高各级领导干部的依法执政、依法行政能力水平无疑具有积极意义。

4.加强法治社会建设

党的十九大把法治社会基本建成确立为到2035年基本实现社会主义现代化的重要目标之一。党的十九届四中全会明确规定，要“加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，加快形成完善的党内法规体系”。《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》更是明确规定，法治社会建设是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，要全面提升社会治理法治化水平。从国家治理体系法治化的“三个部分”和“四个方面”来看，都离不开法治社会的建设。从国家治理能力法治化的“统筹推动能力”来看，法治社会的建设是统筹社会各方资源力量，实现国家治理法治化的重要举措和必由之路。因此，有必要统筹协调好社会各方面的力量形成社会治理的整体合力。

（1）在立法方面，拓宽公众参与渠道

《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》中明确规定，制定与人民生产生活和现实利益密切相关的经济社会政策和出台重大改革措施，要充分体现公平正义和社会责任，畅通公众参与重大公共决策的渠道，采取多种形式广泛听取群众意见，切实保障公民、法人和其他组织合法权益。目前，“公众参与的程序框架，特别是关于参与途径、过程公开、参与的互动性、回应性，以及法律责任等方面的规则，尚存在明显不足”[13]。对于国家层面的立法，社会各界参与起草制定过程和征求意见的态势日趋显现，如《外国人永久居留管理条例》起草过程中，司法部、国家移民管理局召开了征求意见座谈会，充分听取企事业单位人员、社区干部居民和专家学者的意见建议，同时还主动通过开通网上征求意见渠道广泛征求各方面的意见建议[14]。但在地方性法规制定时，尽管一般都会通过报纸媒体征求意见，但很少有人关注。一方面，可能是宣传渠道不够。需要通过电视、报纸、微信等途径，加强立法解读宣传，让社会知晓建议渠道；另一方面，可能与征求意见的机制有关。对于收到的意见建议如何办理，要有官方回应。

（2）在执法方面，设立执法监督员制度

《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》中明确规定要建立人民群众监督评价机制。可以采取定期组织执法监督员与电视、报纸等媒体一起参与一线执法的方式，加强执法的透明度和社会参与度。让人民群众了解执法的过程和面临的问题与难处，消除不必要的对立和误解。对于重大疑难案件，还可以建立专家、相关部门、利益相关方、媒体、纪检机关联合参与制度，避免出现执法犯法、以权谋私、以权压人、权力滥用，这样既能提高执法的公信力和认可度，也是普法的有效方式。

（3）在司法方面，拓宽公益诉讼的领域

党的十八届四中全会提出要探索建立提起公益诉讼制度。2017年7月1日，最新的《中华人民共和国民事诉讼法》与《中华人民共和国行政诉讼法》施行后，公益诉讼工作正式全面展开。2019年10月25日，据最高人民检察院在第十三届全国人大常委会第十四次会议联组会议上的报告透露，2017年7月至2019年9月，全国检察机关共立案公益诉讼案件214740件，其中生态环境和资源保护领域公益诉讼案件118012件，占立案总数的54.96%[15]。从各方面了解的情况来看，公益诉讼已经从比较热门的环保领域，逐步扩展到公共交通、野生动物保护等诸多领域。例如，长沙市检察机关对公共交通领域存在的酒驾问题，启动行政公益诉讼立案程序。长沙市交通运输局立即开展专项整治工作，对全市范围内140余家驾校、7家公交车公司和1家网约车公司进行了摸排检查，并通过建章立制，巩固检查建议效果，促进交通运输行业监管规范化、法治化发展[16]。未来公益诉讼的范围必然还将进一步扩大，如目前社会上侵犯个人信息的违法犯罪行为屡见不鲜，给人民群众的财产和人身安全造成了很大的危害，而公民个人举证和诉讼的成本又很高，因此需尽快纳入公益诉讼的范畴。

（4）在普法方面，拓宽渠道和方式

普法是全面推进依法治国的一项重要基础性工作，也是一项必须长期坚持的重大任务。从1986年至今，党中央、国务院已连续批转了7个五年普法规划，为营造遵纪守法的社会法治环境发挥了重要作用。当前普法主要有两个方面不足：一是没有一个公开权威、现行有效的法律法规库。网络上零散地充斥着各种版本的法律法规，影响了普法的效果，也不便于民众查找。可以考虑建立一个及时更新的可以随时查询的法律法规库。二是普法方式还有待多样化。可以多采取前文所述的人民群众参与立法、执法和监督司法等方式，以及采取一些群众喜闻乐见，娱乐学习一体化的方式开展普法工作。例如，在公交车、地铁、机场等公共场所采取公益广告、小微公益电影等方式普法；或者在出现社会热点事件时，公安机关、司法机关及时发布通知，向全社会普法，这样可能会产生事半功倍的效果。以新冠肺炎疫情防控为例，不少地方的公安机关及时通过微信、官方媒体等各种途径公布并查处涉及危害公共安全的犯罪行为，让人民群众自愿配合政府和社区的疫情管控，取得了良好的效果。

5.发展中国特色社会主义法治理论

理论来源于实践，又反过来指导实践，实践是检验真理的唯一标准。从国家治理体系法治化来看，治理体系的建立需要社会主义法治理论的指导，治理体系的建立和实效，又反过来为理论升华提供必要的实践土壤。从国家治理能力法治化来看，国家治理必需的“思想引领能力”和“制度保障能力”也都需要社会主义法治理论的指导和支撑。尤其是在当前新发展阶段，如何总结提炼形成和完善社会主义法治理论体系对实现国家治理法治化具有非常重要的理论与现实意义，是当前与长远的必然选择，是构建中国特色社会主义社会科学话语体系的重要组成部分。

（1）存在的问题

当前的法学理论研究还一定程度上存在“言必称西方”；理论与实践结合不强；定性研究、单学科方法研究偏多等问题。尽管已经有不少年轻学者和知名专家学者长期基于中国法治实践，总结提出了一系列重要理论。目前涉足实证研究、跨学科领域研究的论文数量和质量都呈现出增多的态势。但从总体来看，理论探讨类文章依然占大多数，实践研究调研类的文章比较稀缺。实际上法学各个领域都迫切需要高质量的实证研究，特别是在中国特色社会主义的大背景下，中國法治建设中存在大量需要通过实证研究去分析解决的问题。例如在合同法、经济法、环境法、知识产权法等诸多领域就很少有高质量的实证研究论文，而这些领域其实都是非常需要实证研究去分析解决法治实践中面临的现实问题的，都跟中国特色社会主义法治实践紧密相关。究其原因，一方面主要是由于相当一部分学者从一开始学习法律，接触的内容主要是西方的法学理论、法治模式，缺少对中国特色社会主义法治理论和实践的深刻认识，深入基层一线调研又比较少，很容易潜移默化地视西方法学理论和法治模式为“标杆”“潮流”。“部分法学人因法治实践不完全符合自己的想象与期待而放弃对这种实践的关注和参与。”“西方法文化的强势影响形成了法学人轻薄中国实践的认识偏向”“法学理论界和法学实务界缺少必要的沟通渠道”[17]。另一方面是由于我国法学人才培养体制的原因，从知识结构来看，绝大部分法学学者都是纯法科毕业生，由于法学学科主干课程设置的原因，没有深入学习数学、统计学、社会调查方法等定量分析课程，不具备进行定量研究的知识结构。

（2）路径举措

发展中国特色社会主义法治理论体系，需要学习借鉴其他国家优秀法治文明成果，更重要的是要基于我国法治建设长期以来的丰富实践和成功经验，不断总结提炼出新的法治理论。因此，一方面需要贯彻落实好《从律师和法学专家中公开选拔立法工作者、法官、检察官办法》，建立起法学专家参与法治建设具体实践工作的长效机制，增加专家学者参与法治实务的热情，厚植中国特色社会主义法治理论的实践土壤。加大从法治实践部门引进师资的力度，实现法学理论与实务人才的双向流动。另一方面，还需要优化法学教育主干课程设置，增加定量分析类课程，加大跨学科复合型人才培养力度，优化知识结构，从根源上解决法学院校老师教书育人的知识结构问题。着重培养一支忠实于中国法治建设的复合型法治人才队伍，积极参与中国法治实践、开展法学教学研究，为实现国家治理法治化转型奠定坚实基础。

参考文献：

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实习编辑：肖丽芬