我国生态环境监管规范体系化之疏失与完善

刘超 吕稣

摘 要：生态环境监管职能分散交叉、多头管理的体制性障碍是我国生态环境监管效能不高的重要成因，这一体制性障碍可以进一步归因于构成生态环境监管体制的法律规范的体系化疏失：一方面，生态环境监管主体职责边界模糊的缺陷与相关法律表述模糊不清、表达不规范紧密相关;另一方面，在生态环境领域以要素为依据的分散式立法体系化程度不高的语境下，监管体制法律规范之间多有冲突、协调性不足，难以协同服务于监管制度的有效实施。因此，完善我国生态环境监管体制可以法律规范的体系化为出发点和落脚点，包括从形式层面完善法律条款的立法表述以及从内容层面实现法律制度体系化这两个维度展开，促进立法内部不同监管主体之间沟通协调机制的形成，实现生态环境监管体制的系统化、综合化。

关键词：生态环境监管;体系化;协调机制

作者简介：刘超，华侨大学法学院/案例法研究中心教授，法学博士，主要研究方向：环境法学、能源法学（E-mail：1919liuchao@126.com;福建 泉州 362021）;吕稣，华侨大学法学院研究生，主要研究方向：环境法学。

中图分类号：D922.68文献标识码：A

文章编号：1006-1398（2021）02-0110-13

生态环境监管是行政机关代表国家履行生态环境保护职能的主要手段。环境法律关系中的“监管主体”以环境行政机关为主，包括各级人民政府及相关职能部门。《宪法》第105条规定“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”《行政诉讼法》第25条第4款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”根据前述法律规范，“行政机关”包括各级人民政府及其相关职能部门两大类。参见秦鹏、何建祥：《检察环境行政公益诉讼受案范围的实证分析》，《浙江工商大学学报》2018年第4期，第6—18页。近些年来，我国生态环境领域立法愈发活跃，环境保护法律修订频繁、数量庞大，一方面折射了社会经济迅猛发展之时生态环境问题的严峻性以及国家对治理环境问题的重视，另一方面，生态环境法律实施的有限绩效，逐渐暴露了立法“繁荣”背后“零碎无序”的问题，这种现状反映在生态环境监管体制中，表现为体制规范上的冲突、不协调以及职能上的交叉重叠、边界模糊等问题。党的十九届四中全会明确提出，“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系。”党的十九届五中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》在全面深化改革“加快转变政府职能”部分，也进一步提出“建设职责明确、依法行政的政府治理体系。”生态环境监管体制法律规范的体系化，有助于构建科学合理的生态环境监管体制，提升生态环境监管效率和生态环境法律实施的社会效果。

一 体系性视角下我国生态环境监管体制的困境

体制是制度运行的基础和保障，生态环境监管主要是指行政机关管控对生态环境产生不利影响的行为与事项，实现对生态环境的治理。因此，生态环境监管体制既要契合生态环境的整体性以及环境要素的关联性等自然特征，也需要在具体监管制度设计时有效因应具有区域性和跨域性、动态性和复合性、不确定性和复杂性的生态环境问题。

2018年国务院机构改革之前，我国环境行政管理职能分散在与生态环境保护相关的环境保护部、国家发展和改革委员会、国土资源部、交通运输部、农业部、林业局、住房和城乡建设部、海洋局、水利部、气象局、统计局、商务部等十余个部委中，如此精细的分工模式虽然符合现代化管理的特征和趋势，但其体制弊端同样十分明显：第一，人为分割的监管机构、过于分散的事权配置与生态环境不可分割的自然属性之间不相适应;第二，体制内职能越分散、监管主体越多元，越不利于责任主体的确定与各自职责的分别履行，影响监管效能。

2018年3月17日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《关于国务院机构改革方案的决定》。根据国务院机构改革方案，生态环境部统一履行生态保护和环境污染防治职责，自然资源部统一履行资源保护和开发利用监督以及国土空间用途管制职责，在一定程度上解决了我国长期以来在环境监管方面条块分割过细的体制性障碍。目前，由国家发展和改革委员会、农业农村部、住房和城乡建设部、水利部等部门与生态环境部、自然资源部共同承担广义上的生态环境监管职能。总体而言，尽管2018年国务院机构改革的“三定方案”明确了国家机构的各自职能配置、内设机构和人员编制，推进了行政监管体制改革的法治化，但仍无法彻底矫正事权配置中以职能部门为本位、以部门利益为导向的特点，使得承担生态环境监管职责的有关职能部门之间的关系难以清晰厘清、部门之间分工以及协调机制未能得到落实。并且，“三定方案”毕竟不是法律，对于推进职能、权限、责任法定化的作用有限，欲最大限度地减少监管实践中职能交叉、多头监管的现象，还应当尽快以法律规范的形式落实行政法治对于监管体制的要求。马怀德、孔祥稳：《中国行政法治四十年：成就、经验与展望》，《法学》2018年第9期，第34—52页。因此，从单一生态环境监管职能部门视角出发，其各自承担的监管职责相对明晰，但若从体系化视角审视，却依然存在内生性体制困境。故此，审视我国当前生态环境监管体制的困境、省思监管体制弊端的制度成因，是进一步探究完善对策的前提。

二 生态环境监管体制的立法表达缺陷

生态环境监管体制本质上关涉生态环境监管机构的结构设置、职责划分及其运行方式。生态环境监管机构的职责划分与权力分配是生态环境监管体制的核心。生态环境监管权力的取得有两种方式，一是法律直接赋予政府及其职能部门生态环境监管权力，二是政府及其职能部门通过行政授权的方式赋予下级政府及其职能部门相关的生态环境监管权力，从权力法定的层面分析，监管权的取得本质上仍是通过法律赋予。张忠民、冀鹏飞：《论生态环境监管体制改革的事权配置逻辑》，《南京工业大学学报（社会科学版）》2020年第6期，第1—12页。因此，现行生态环境法律体系的相关规定是当前生态环境监管体制的内涵与构造的法律依据，对我国生态环境监管体制的分析必须以现行法律体系的规定为对象。我国现行生态环境法律体系的相关规定构成了生态环境监管体制的基本法律规范体系，《环境保护法》和环境单行法中“监督管理”一章的法律规范确立了我国生态环境监管体制的制度体系，因此，需要从规范层面梳理并检视其对环境监管體制的法律表达。

（一）环境保护单行法之间立法表述不统一

在我国没有统一环境法典的法制背景下，环境保护单行法的频繁修改导致相关制度在立法表述上不同步、不协调甚至相互抵牾。多部单行法中规定的环境监管体制在规范表述上具有多样性，“各自表达”使得法律规范之间缺乏衔接、难成体系，分散规定于不同环境法律子系统之间的生态环境监管法律规范呈现出碎片化状态。梳理有关规定，主要可以归纳为以下三类表述形式。

1.“生态环境主管部门对……实施统一监督管理”。采用此种表述方式的法律规范包括《环境保护法》第10条、《环境噪声污染防治法》第6条、《大气污染防治法》第5条、《土壤污染防治法》第7条、《水污染防治法》第9条、《固体废物污染环境防治法》第9条、《放射性污染防治法》第8条。其中，由于大气和水的流动性较强、污染的跨区域性显著，《大气污染防治法》和《水污染防治法》在监督管理立法中只规定了“县级以上”地方主管部门的监管职责;基于放射性污染危险性强、专业要求高，《放射性污染防治法》在监管体制上只规定了中央一级“国务院环境保护行政主管部门”的监管职责。其余污染防治单行法则规定了中央和地方（县级以上）分级管理，各级生态环境主管部门统一监管、其他有关部门在各自职责范围内实施监管的监管体制。由于多部法律于2018年国务院机构改革之前制定、修订或修改，《环境保护法》《水污染防治法》还采用“环境保护主管部门”的表达，《放射性污染防治法》采用“环境保护行政主管部门”的表达。

2.“……主管部门（统一）负责监督管理工作”。这类立法表述明确规定由监管职能部门“负责”某一环境要素的管理和监督工作，比如，《土地管理法》第5条、《水法》第12条、《海洋环境保护法》第5条、《深海海底区域资源勘探开发法》第5条、《海域使用管理法》第7条以及《海岛保护法》第5条的规定。上述法律规范以“负责”作为监管事务的谓语动词进行表述，主体为对以海洋资源为主的自然资源开发利用和海洋环境保护事项担负责任的行政机关。由于法律的滞后性和稳定性，在国务院机构改革前制定或修改的法律难免在主管部门的表达上各有差异，导致监管主体在解决海洋环境问题面临职能交叉时容易出现缺乏分工合作机制的法律依据的情形。国务院机构改革后，自然资源部对外保留国家海洋局的牌子，负责海洋生态、海洋生态、海域海岸线和海岛修复以及海洋开发利用和保护的监督管理工作;同时，生态环境部设有海洋生态环境司，负责全国海洋生态环境监管工作。二者在解决海洋生态环境问题时存在职能上的交叉，但此时各自的分工及权能界限无法找到法律依据。

3.“……主管部门主管……监督管理工作”。包括《水土保持法》第5条、《草原法》第8条、《渔业法》第6条第1款、《森林法》第9条第1款、《矿产资源法》第11条、《野生动物保护法》第7条等，主要出现在自然资源立法中。

通过横向对比生态环境领域的监管体制法律规范，以上三种表述形式的差异主要体现在“统一监督管理”“负责”与“主管”这三个相对抽象的近义动词之间，且具体含义缺乏立法界定。从文义解释角度而言，容易造成监管主体在理解和执行上的歧义与偏差，不利于行政机关公正、高效地开展执法及联合执法工作。例如，在生态保护修复的监管工作中，实施统一监管的生态环境主管部门与承担监管主管工作的自然资源主管部门存在职能上的交叉。各自的“三定方案”分别规定前者“指导协调和监督生态保护修复工作”，后者“统一行使生态保护修复职责”。此时，分工、协调机制的缺位和体系化不足的缺陷得以显现，二者在如何履行各自法定职责、既避免冲突又避免监管空白时，难以依据法律确定理想的均衡点。具体到地方政府的相应职能部门，主管部门之间更容易出现推卸责任的情形，单行法规范之间立法表述的不统一将直接影响生态环境监管效率。此外，虽然自然资源保护与环境污染防治在其子系统内部能够保持形式上的相对统一，但从生态环境领域立法的整体上考察，以單一环境要素为保护对象的立法以及以多个监管主体共同承担监管职责的体制设计，折射了监管体制设计缺乏整体性视角的立法理念与制度逻辑，子领域之间互相独立的生态环境监管体制设计，难以充分因应生态环境问题的系统性与关联性。故此，我国生态环境监管体制还未具备形成系统、完整的监管体系的法律规范条件，体系化不足加剧了不同生态环境监管职能部门之间关系不清的矛盾，造成监管职责交叉混乱，影响生态环境监管效能。

（二）生态环境立法中监管体制的相关规定用语模糊

1.《环境保护法》是生态环境领域的基础性法律，但其在监管体制的规定上对单行法的指导作用有限。该法第10条规定了生态环境的监管体制， 《环境保护法》第10条：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理;县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。”条文表述中采用了“统一监督管理”“有关部门”等模糊概念，具有较大的不确定性。虽然一定程度的抽象概念符合其作为基础性法律的定位，可以为调整具体环境要素或某一领域事项的单行法的落实提供操作、调整空间，但是其弊端仍然明显：第一，立法用语表述模糊、笼统，为监管执法部门留下了较大的解释空间，利益导向不同的部门会对“统一监督管理”产生不同甚至冲突的理解，导致分管部门容易消极执法、推脱责任，王灿发：《论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径》，《政法论坛》2003年第4期，第50—58页;王曦、邓旸：《从“统一监督管理”到“综合协调”——<中华人民共和国环境保护法>第7条评析》，《吉林大学社会科学学报》2011年第6期，第85—92页。而承担“统一监督管理”的部门不论是基于法律的模糊规定还是分管部门的怠于履职，都容易出现超出其职能边界行使权力的违法情形。第二，目前各部门行使监管职权的范围尚不明确，一旦在平级关系的横向部门之间引起对立或形成“领导—隶属”关系，将不利于体制内部的分工配合与沟通协调，还会削弱行政机关监管权力的权威性，影响后续制定并实施更加完善、具体的监管规则。

2.各单行立法的监管体制规范过于简单、抽象，未能弥补基础法中的不足。前文所梳理的表述形式中，几乎每一部污染防治单行法均重复出现了“统一监督管理”的立法表述，但在生态环境专项立法中对“统一监督管理”进行具体化、针对性立法规定方面尚存在不足。例如在监管特定环境要素的污染防治事务中究竟何为“统一监督管理”？如何“统一监督管理”？此外，《大气污染防治法》《放射性污染防治法》《深海海底区域资源勘探开发法》《海岛保护法》均规定了“有关部门”却没有明确“有关部门”的范围，《环境噪声污染防治法》《土壤污染防治法》《水污染防治法》《水土保持法》《固体废物污染环境防治法》等单行法虽列举了“有关部门”，规定其在“各自职责”范围内实施监管，但未明晰“各自职责”的基本内涵，也未对各部门如何各自实施监管规定具体制度措施。这意味着：第一，各部门的职责内容、权限范围还没有得到法律（狭义）明确界定，制约了监督管理机制的体系化构建;第二，尽管各部门制定了“三定方案”、公布了各部门的主要职责，但是部门之间的职能缺乏权限划定，在职能交叉领域彼此之间关系不清，造成责任主体认定困难，不利于问责机制的高效开展以及对于环境行政机关履行法定职责的有效督促。

虽然从立法规律上来看，国家层面的立法大多以原则性规范为主，将明细化、针对性强的规定留给法规和地方立法等，但是这与条文表述风格的尽量明确具体、可操作化的要求之间并不冲突。由于环境监管体制规范涉及不同国家机关、多级政府以及横向、纵向体制内部的关系，关乎影响人类生存发展的重大环境问题，中央立法层面应当进行权威的、明确的规定，尽量避免不同职能部门甚至政府之间的推诿扯皮。刘超：《<长江法>制定中涉水事权央地划分的法理与制度》，《政法论丛》2018年第6期，第81—93页。故此，《环境保护法》与生态环境单行法中对生态环境监管体制的相关立法表达均模棱两可，多部生态环境法律规范分散规定的监管体制规范难以形成一个有机统一、分工协作的规范体系。

三 生态环境监管制度协调性上的疏失

前文从形式层面梳理检讨了我国生态环境监管体制法律规范在立法表达上的缺陷，即从立法表达的逻辑规则、语法规则和修辞规则等方面审视与评估立法技术的运用。立法形式承载了立法内容，进一步从立法内容上梳理与审视当前的生态环境监管体制立法实属必要。在我国已有多部生态环境单行法并存的法制语境下，本文主要从生态环境监管体制在规范内容的协调性层面切入分析。

（一）法律规范之间的协调不足引致多头监管

1.法律针对同一要素污染事项规定由多个部门共同监管。例如，《土壤污染防治法》第7条第1款规定由多个职能部门“在各自职责范围内”承担土壤污染防治监督管理职责。类似规定包括《海洋环境保护法》第5条、《水污染防治法》第9条第3款、《固体废物污染环境防治法》第9条第1款，等等。以生态环境问题及其治理实践的复杂性、多样化特征为前提，这种“九龙治水”的监管体制安排

在当前生态环境保护分散立法的立法模式下

是正常的甚至是必然的结果，但是权限与职责划分的缺乏则会导致监管职能过于分散，在相关体制规范尚未形成逻辑周延、相互协调的规范体系的条件下，不同职能部门之间的职能一旦产生重复与冲突则无法律依据进行疏通，无序状态下监管缺位容易滋生，由此导致的问责困难又将进一步减缓环境治理进度。马英娟：《独立、合作与可问责——探寻中国食品安全监管体制改革之路》，《河北大学学报（哲学社会科学版）》2015年第1期，第38—45页。因此，生态环境监管体制规范亟待体系化，从而实现“九龙共治”的整合式监管执法局面。

2.不同单行立法针对同一环境要素规定了不同主管部门。这一类型的多头监管以“水監管”面临的困境最为典型。《水污染防治法》第9条与《水法》第12条、《水土保持法》第5条、《防洪法》第8条分别规定了水环境与水资源、水生态、水安全的监管主体。《水污染防治法》规定的监管主体为生态环境主管部门，《水法》《水土保持法》《防洪法》规定的监管主体为水行政主管部门。这种分别立法的思路在割裂水资源承载的不同价值的基础上，进一步拆解了治理“水问题”的职能，水事立法体系忽略了水的自然属性和客观特征。而且，权能边界的模糊以及法律规范之间协调性和衔接性的缺乏再次将法律依据不足的解释、执行难题转移给法律实施部门，既是放权也是责任的移转。冉冉：《如何理解环境治理的“地方分权”悖论：一个推诿政治的理论视角》，《经济社会体制比较》2019年第4期，第68—76页。这将造成各部门对其局部利益的追求和公共利益导向的偏离，滋生权力竞争和权力寻租，有损环境立法体系和执法体系的权威性，表面上反映为生态环境监管的不及时、不到位，实际上将由全社会共同承担其不利后果。

（二）法律规范的冲突导致主管部门与同级政府之间存在职能交叉

1.同一部法律文件中的不同法律规范之间存在冲突。《环境保护法》第6条第2款规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”，明确了各级人民政府的生态环境保护义务;《环境保护法》第10条则规定环境保护主管部门（现生态环境主管部门）对生态环境保护工作实施统一监督管理。然而，制定环境质量标准和污染排放标准作为环境监管的手段之一，由第15条、第16条授权省级人民政府对国家环境标准未作规定的项目制定环境质量标准和污染物排放标准，与第10条规定的内容存在矛盾。钭晓东：《论环境监管体制桎梏的破除及其改良路径——<环境保护法>修改中的环境监管体制命题探讨》，《甘肃政法学院学报》2010年第2期，第94—98页。 对于这一矛盾，若从《环境保护法》立法没有准确区分政府与具体职能部门的职责、具体工作内容的承担属于政府内部事务的角度进行阐释，则无法以同样理由解释第24条、第44条等条款在环境监管职责的规定中对具体职能部门和所属人民政府进行的区分。

类似冲突也存在于单行法中。《土壤污染防治法》第6条、《固体废物污染环境防治法》第8条规定“由各级政府组织、协调、督促有关部门依法履行监督管理职责”，同时在相关条款中规定“由生态环境主管部门对本行政区域污染防治工作实施统一监督管理，相关主管部门在各自职责范围内实施监督管理。”部分单行法明确规定政府在多个职能部门履行环境监管职责时应当起到组织、协调、督促作用，而且要求区分不同职能部门之间的统管部门与有关部门。显然，遵循此种逻辑进行推论的同时，还要尊重横向职能部门之间没有层级关系的客观事实，当生态环境主管部门与其他相关职能部门同时受到所隶属政府的领导与命令时，明确规定统一监管部门并区别于其他相关分管部门的规范意义何在？如何理解立法期待统管部门在生态环境监管中发挥不与政府角色重合的作用呢？

2.不同法律文件规定的监管职能存在冲突。与上述规定由政府负责组织、协调职能的单行法不同，现行《海洋环境保护法》第5条第1款和《防洪法》第8条第3款明确界定了主管部门“统一监督管理”的含义，理解为“指导、协调和监督”或“组织、协调、监督、指导”。这使得本具有上下级关系的生态环境监管主管部门与同级政府之间存在职能配置上的交叉，不利于监管权力结构的合理配置与监管职能的高效发挥。

实际上，主管部门与地方政府之间的职能交叉与冲突具有较大的体制弊端。从立法层面审视，大多数单行立法在总则一章中均规定了政府保护生态环境的全面、综合性义务。 《森林法》第5条规定：“各级人民政府应当保障森林生态保护修复的投入，促进林业发展”;《水法》第8条第2款规定：“各级人民政府应当采取措施，加强对节约用水的管理，建立节约用水技术开发推广体系，培育和发展节约用水產业”;《固体废物污染环境防治法》第7条第1款规定“地方各级人民政府对本行政区域固体废物污染环境防治负责”;《水污染防治法》第4条第2款规定：“地方各级人民政府对本行政区域的水环境质量负责，应当及时采取措施防治水污染”;《土壤污染防治法》第5条第1款规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域土壤污染防治和安全利用负责”;《大气污染防治法》第3条第2款规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，控制或者逐步削减大气污染物的排放量，使大气环境质量达到规定标准并逐步改善”。在强调主管部门与地方政府之间的隶属关系的同时，各单行法却未对政府与相关主管部门之间在生态环境监管工作中的权力配置与界限予以明确规定，只是将这一原则性规定置于其立法服务对象中予以重复，使得主管部门在生态环境监管的实施中处于相对被动的地位。实际上，生态环境主管部门作为环境监管的统管部门和环境质量责任的责任承担主体享有的惩处决定权力和能够采取的行政强制措施十分有限，加之分管部门在监管职权行使中承担的有限责任，导致监管主体之间的权责配置不合理、不科学。巩固：《政府激励视角下的<环境保护法>修改》，《法学》2013年第1期，第52—65页。

此外，在履行生态环境监管职责过程中，单行法规定的主管部门负责中央或上级部门制定的监管方案、专项计划的落实与执行，郑石明：《改革开放 40 年来中国生态环境监管体制改革回顾与展望》，《社会科学研究》2018年第6期，第28—35页。由于业务的同质性，上下级主管部门之间更多地体现为指导与被指导的关系，而职能部门的人事安排、财政预算等“重要事宜”均直接受到地方政府的控制。在追求复合性目标体系的过程中，“地方人民代表大会、司法体系等横向问责机制的不健全以及纵向问责机制的有限性进一步扩大了地方政府的自主行为空间，以财政收益最大化为行为支配逻辑。”郁建兴、高翔：《地方发展型政府的行为逻辑及制度基础》，《中国社会科学》2012年第5期，第95—112页。如果面临生态环境保护与经济发展的利益冲突，地方政府往往会选择优先回应地方经济发展的诉求，生态环境监管主管部门因而与以经济发展为主要甚至唯一目的的传统职能部门之间不可避免地形成利益冲突关系，且处于相对劣势地位。另外，地方政府还在生态环境监管规则制定方面具有更多话语权，生态环境监管主管部门不得违背本地政府的意志变通制定或执行相关法律与政策。

因此，监管体制规范之间互相矛盾冲突导致体制存在明显弊端：主管部门在监管职能的行使过程中主要受到地方政府的领导与制约，但二者在现行立法规范下的职能交叉以及权限边界划定不清，不利于环境监管主管部门充分发挥专业监管力量。

（三）配套制度难以实现协同提高环境监管效率的功能

《环境保护法》以及单行法规定的生态环境监管制度除了前述梳理的直接规定之外，还镶嵌在一系列配套制度构成的规则体系中，综合定义了生态环境监管制度的全貌。但是，现行环境立法中规定的监管体制配套制度掣肘了其在生态环境监管中的制度功能。《环境保护法》第10条第1款规定“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”，除了《大气污染防治法》和《水污染防治法》外，其他污染防治单行法以及自然资源、生态保护类单行法均确立了这种属地监管模式。这意味着，在环境监管的具体实施中，地方政府往往拥有绝对权威，彼此之间难免在跨区域性、流域性环境问题上由于“环境质量地方政府负责制”的规定存在冲突，《环境保护法》第20条规定了原则性的协调机制而缺乏具体规则和问责机制，使得政府很少能自觉地主动进行内部分工并厘清其与上级、同级政府之间的外部关系，“联合防治协调机制”难以得到有效落实。曾娜：《从协调到协同：区域环境治理联合防治协调机制的实践路径》，《西部法学评论》2020年第2期，第55—63页。其中，环境监管主体之间协调机制的形成因问责制度的不健全带来了一定阻力，主要表现为：

1.上下级政府之间在生态环境监管中的事权配置不清。基于“中央—地方”的环境治理体系设计、《环境保护法》第6条第2款关于地方政府对环境质量负总责的笼统规定以及环境监管立法执法事权划分的缺位，上级向下级的纵向责任推诿逐渐成为普遍现象，同时又因地方政府如何承担责任等具体规则的缺失为其机会主义行为留下了法律漏洞。陈海嵩：《中国环境法治的体制性障碍及治理路径——基于中央环保督察的分析》，《法律科学》2019年第4期，第149—159页。

2.政府的考核评价制度缺乏具体落实条件。即使《环境保护法》第26条、《森林法》第4条、《循环经济促进法》第14条、《节约能源法》第6条、《土壤污染防治法》第5条、《水污染防治法》第6条等都规定了考核评价制度，实现了“经济绩效考核向综合绩效考核的转变”，但考核指标未在配套规范性文件中得到量化，目标责任制和政绩考核的制度改革暂时停留在“政策宣示”层面。王树义、蔡文灿：《论我国环境治理的权力结构》，《法制与社会发展》2016年第3期，第155—166页。由此，上级政府对下级政府没有建立明确的考核体系目标以进行督促和激励，地方政府因而怠于对承担环境监管职责的相关职能部门进行职能整合与合理分工，无法填补前述法律漏洞。

3.监管主体行政责任条款缺乏规范性和有效性。《环境保护法》第67条、第68条规定了各级人民政府及其环境保护主管部门、其他负有环境保护监督管理职责的部门，以及这些行政机关的工作人员的环境行政法律责任制度，但并未对先前通过义务性规范或禁止性规范设定的监管主体的行为模式规定相应法律后果。虽然第68条以“其他违法行为”兜底，但违反义务性规范并不一定能达到违法程度，而且“违法”还需要“法律法规的明确规定”，导致惩处力度整体上偏轻。《水污染防治法》第69条、《大气污染防治法》第64条、第65条、《森林法》第41条、第46条也规定了生态环境监管者的法律责任，多以“违法”“滥用职权”“玩忽职守”等概括性的宽泛表达为责任成立的基础，而行为后果则采取了“给予行政处分”的格式化规定，因没有明确具体的责任条款而容易流于形式。刘志坚：《环境监管行政责任实现不能及其成因分析》，《政法论丛》2013年第5期，第65—70页。

因此，原则性条款缺乏具体机制、“框架性”的考核评价制度以及监管主体的行政责任难以有效衔接其法定义务，共同導致环境监管体制规范对具体职能部门及工作人员有效落实监管职责的激励或约束功能不足。由于相关制度完善和创新的形式意义多大于实质意义，以地方人民政府作为主要连接点的生态环境监管体制，整体呈现出缺乏联系、动力不足、效率不佳的现状。

四 以法律规范体系化破解生态环境监管体制困境

我国目前虽然形成了以宪法为依据、以《环境保护法》为基础、以各项生态环境单行法为主体的环境法律系统，但数量庞大的生态环境立法却在法律规范的形式和内容上协调性不足，具体到生态环境监管体制领域，法律规范的体系化不足成为体制内生困境的主要成因。环境法律规范的体系化应当以整体性为原则，实现法律规范之间的相互联系与内容自洽，促进监管体制协调一致。朱炳成：《形式理性关照下我国环境法典的结构设计》，《甘肃社会科学》2020年第1期，第16—21页。因此，法律规范“体系化”的重要特征在于制度逻辑清晰、规范之间彼此配合，协同达到立法目的。具体而言，可以从以下几个方面推进生态环境监管体制规范的体系化：第一，生态环境监管体制规范作为生态环境立法的构成前提和外在形式，可以通过生态环境领域立法的体系化实现体制规范之间的协调;第二，从立法表述上实现生态环境监管体制规范的可操作性与衔接性;第三，通过完善协调机制所需配套制度完善生态环境监管体制规范体系。

（一）从生态环境法律体系化角度为监管体制规范的协调性提供立法基础

我国当前的生态环境法律体系由多部单行法构成。《环境保护法》规定了国家的环境政策目标、基本原则、基本制度等内容，属于综合性、基础性立法，是我国学理意义上的环境基本法，区别于针对特定环境资源要素的保护或特定污染防治对象进行专门立法的单行法。吕忠梅主编：《环境法学概要》，北京：法律出版社，2016年，第64页。然而，《环境保护法》的制定、修改由全国人大常委会通过，并非《立法法》规定的基本法律。而且从法律规范的内容上来考察，《环境保护法》明确区别了环境污染问题和资源、生态保护问题，并未将生态环境视为有机整体来对待，明显侧重于前者，无法在实质上对零散的环境单行法起到全面统领作用。王灿发：《论生态文明建设法律保障体系的构建》，《中国法学》2014年第3期，第34—53页。同样地，我国环境保护单行法的立法遵循还原主义的传统思维，以环境要素的分类保护为主线进行分别立法，忽略了生态环境的系统性以及要素之间的关联性。体现在生态环境监管体制方面，即针对不同要素赋予不同职能部门以监管权力，从而形成了[BF]“[BFQ]分业体制”，造成了具体监管制度之间的不协调甚至抵牾。刘超：《管制、互动与环境污染第三方治理》，《中国人口·资源与环境》2015年第2期，第96—104页。因此，以系统化视角审视我国现行生态环境领域立法，存在“整体性不强、协调性不够、权威性不足”等问题，吕忠梅：《环境法典编纂：实践需求与理论供给》，《甘肃社会科学》2020年第1期，第1—7页。这种立法思路和规制路径下设定的监管主体之间难免出现不协调局面。由于《环境保护法》的尴尬定位，单行法之间在生态环境监管体制规定出现冲突时，也难以得到《环境保护法》的调整，生态环境问题难以得到全面高效的治理。因此，在法律规范体系是形塑生态环境监管体制的法律依据的前提下，当前我国生态环境法律在体系性上的不足是生态环境监管体制存在缺陷的立法成因，相应地，应当从完善生态环境法律体系性角度为优化生态环境监管体制规范的协调性提供立法基础。

1.我国需要生态环境基本法全面统领单行法

《环境保护法》在修订之初的定位便是“环境领域基础性法律”，在内容上也具有成为基本法的基础。在我国以环境要素为依据进行分散立法的背景下，单行法的作用与功能十分有限，基本法应当肩负起建立环境领域法秩序中心点的责任，将环境问题作为一个有机整体并以之为导向进行全面调整立法，吕忠梅主编：《环境法学概要》，第62页。定位为问题导向明确、宏观层面的“政策法”，以《宪法》为立法依据并指导环境单行法的制定和修改。具体而言，生态环境保护基本法应当确立生态环境领域立法的基本原则，厘定一般法律概念，提取基本环境法律制度，建立环境法律基本秩序与保障路径，还应明确政府职责，统领下位法之间的协调与沟通，有效衔接单行法。巩固：《政府激励视角下的<环境保护法>修改》，《法学》2013年第1期，第52—65页。此外，应当广义解释“环境问题”，包括环境污染、资源破坏与生态系统失衡等多方面、多领域。以宪法为依据的环境基本法可以考虑直接用宪法概念“生态环境”代替“环境”，体现生态环境作为有机整体的系统性、整体性特征，在环境法律体系内部应当形成“宪法—基本法—单行法”的鲜明立法层次。同时，以环境污染、资源损害和生态破坏为问题导向，兼顾对三者的监管，实现对单行法系统监管体制的全面统领与指导。

2.建立单行法之间的沟通协调机制

第一，整合针对同一环境要素的立法。以“水”要素为例，多部立法都以解决“水问题”为导向，应当尊重“水”是水资源、水环境、水生态、水安全的唯一客观载体事实，“水问题”难以分别体现，往往伴随共生。在水事立法既没有衔接也不成系统的现状下，有必要将“水”承载的不同价值与功能“集于一身”，将水资源利用、水生态安全保护与水污染防治规范统于一法之中，有效实现对“水问题”的预防、监管与治理。进一步而言，以“水”为例，通过立法实现对同一环境要素的整合立法，可以有两个层次的立法路径：首先，流域立法整合路径，典型如我国2020年12月26日通过、2021年3月1日起施行的《长江保护法》，该法律矫正了我国既有的法律层面的《水法》《水污染防治法》《防洪法》《水土保持法》等“涉水四法”呈现的体系性、整体性、协同性不强甚至是相关规定相互冲突的弊端，针对“长江流域”这一独立立法对象进行综合立法。作为一部统筹“保护”与“利用”的综合法，吕忠梅：《<长江保护法>适用的基础性问题》，《环境保护》2021年第Z1期，第23—29页。 在《长江保护法》中统筹兼顾与平衡水资源与水环境的多元价值。这种综合立法理念与逻辑集中体现于《长江保护法》第7条的规定：“国务院生态环境、自然资源、水行政、农业农村和标准化等有关主管部门按照职责分工，建立健全长江流域水环境质量和污染物排放、生态环境修复、水资源节约集约利用、生态流量、生物多样性保护、水产养殖、防灾减灾等标准体系。”其次，生态环境法典的整合路径。我国当前立法部门和学界正在讨论与研究编纂统一生态环境法典，现在关于生态环境法典的立法体例与内容尚在研讨阶段，未有定论。笔者认为，固然按照当前的污染防治法、自然生态保护法划分各编进而展开立法层级与制度设计是一种编纂体例，与此同时，按照各类环境要素的保护与开发利用展开条文设计也是一种可以探讨的立法体例。比如，《法国环境法典》在“第二卷自然资源”中即依据环境要素展开法典层级与条文设计，其第一编为“水、水环境与海洋环境”，这一编体系化地规定了水资源与水环境相关的法律制度，《法国环境法典》（第一至三卷），莫菲、刘彤、葛苏聃译，北京：法律出版社，2018年，第135—235页。这种立法思路最大可能地实现了对“水”的统一立法，也未尝不是一种可以参考借鉴的立法路径。

第二，以整体性思维进行环境单行法的沟通与协调工作。“沟通与协调”是指环境法律体系内部的单行法之间通过彼此交流和对话，在共同理解、认可并接受环境基本法确立的基本目标、理念与原则的前提下，充分考虑与贯彻其在各自具体领域中的展开，共同服务于生态环境保护基本目标的实现。吕忠梅：《论环境法的沟通与协调机制——以现代环境治理体系为视角》，《法学论坛》2020年第1期，第5—12页。当务之急是建立自然资源法与污染防治法之间的沟通与协调机制，以二者同為“生态法益保障基础”的形式融入“树立山水林田湖草是生命共同体的理念”、融入生态环境整体主义语境下的生态环境法律体系。二者的有机结合可以调整完整的“生态经济社会关系”，保护生态整体利益，邓海峰：《环境法与自然资源法关系新探》，《清华法学》2018年第5期，第51—60页。为打破生态环境监管和自然资源监管的二元结构提供立法基础和依据。

（二）完善生态环境监管体制法律条款的立法表述

前文已经论述了生态环境监管体制规范的立法表述不统一与笼统模糊对生态环境监管带来的挑战与难题，概括而言，这种立法技术的不足导致生态环境监管主体之间存在职能交叉与冲突，囿于法律依据不够明确、可操作性不强，增加了法律实施部门的解释空间和自由化程度，环境行政部门在追求各自部门利益的同时，将造成公共利益的损害和法律权威性的减弱。因此，基础性立法至少应当确立原则性但内容表述明确的监管体制，包括监管机构设置、职权范围及划分和有关部门之间的相互关系等，单行法及相关行政法规根据各自特殊性确立监管职能部门及其职责划分。秦天宝、刘彤彤：《自然保护地立法的体系化：问题识别、逻辑建构和实现路径》，《法学论坛》2020年第2期，第131—140页。具体而言，生态环境立法中的生态环境监管条款的针对性完善，可以从以下路径展开：

1.调整《环境保护法》中生态环境监管的授权条款

1989年《环境保护法》规定的“统分结合”的监管体制依然被因袭于2014年修订的《环境保护法》中，整体上浸染着计划经济体制色彩。在当前的时代背景下，政府职能、管理手段等制度的立法基础都明显不同于1989年《环境保护法》制定之时，未经修改的基础法律中的环境监管体制规范已经不能适应新时代生态文明建设及生态文明体制改革实践的需要，难以彰显不同职能部门的优势和监管事务中的有效分工合作，不利于破除条块分割的环境监管体制障碍。柯坚：《环境行政管制困局的立法破解——以新修订的<环境保护法>为中心的解读》，《西南民族大学学报（人文社科版）》2015年第5期，第89—95页。因此，政府有关职能部门在权责划分、横向协调等方面存在的效率低下的不足并未在修订后的《环境保护法》中得到实质上的改进。

有效的监管体制是法律能够“落地”的基础性组织保障，为避免“统一监管”在不同环境立法之间形成解释相冲突的理解分歧，应当对过于笼统的生态环境监管授权性条款进行修改。建议在《环境保护法》第10条将生态环境主管部门的“统一监督管理”职能改为“综合统一监督管理”职能，其原因包括：第一，“综合统管”强调系统性、整合性，既能体现生态环境的系统性以及生态环境问题的整体性规律，还可以明确区别于各单行法中的监管体制的规范表述，对承担主要功能的监管主管部门的综合协调职能予以确认，由其统筹规划与组织协调各分管部门之间的工作，整合碎片化监管制度，同时彰显《环境保护法》环境监管体制规范的统领、调整作用。第二，“综合统管”尊重生态环境保护中需要分工负责的不同职能部门共同负责实际监管工作，能够合理解释多个相关职能部门共享监管权力;承认部门之间存在职能边界这一客观现实，强调对各部门职权边界的清晰划定，明确对部门之间沟通协调、分工合作机制的需求。第三，“综合统管”有助于政府内部形成协同机制，减少部门之间的利益对立，突出综合统管部门的独立监管职权，缓解地方经济发展与生态环境保护之间的内在冲突，统一指导两者互相促进、共同发展。王曦、邓旸：《从“统一监督管理”到“综合协调”——<中华人民共和国环境保护法>第7条评析》，《吉林大学社会科学学报》2011年第6期，第85—92页。

以“综合统管”职能部门指导地位的确立为基础，基本法的监管职责授权条款还应当明确要求各单行法对不同监管主体之间的权责划分、行使程序以及基本关系进行原则性规定，减少监管职能部门之间的冲突，加强协调与合作，以形成统一指导、综合协调、统筹规划的生态环境监管体制。

2.明确单行法中监管体制的原则性条款

法律规范的作用主要在于具有微观的指导性，在相对有限的实施范围内指导行政行为。第一，单行法是针对特定要素或解决专门事项而制定，必有其侧重，不论是在法律制定还是实施过程中，单行法的相关规定之间难免会产生矛盾冲突。根据基本法与单行法的关系，基本法只对监管体制进行一般性规定，具体领域的监管职责落实应由单行法进行更具可行性的相对明确规定;单行法中没有规定或规定不清的，可以通过对基本法中关于监管体制的原则性规定进行体系解释或目的解释予以适用;单行法之间出现体制规范冲突的，以基本法和整体监管目标的实现为指导进行协调再适用。因此，单行法在生态环境监管体制法律规范的表达上应尽量精确。第二，在生态环境监管体制中，监管主体越多元、职能越分散，越容易催生主体间监管责任的转移与推诿，在职责松弛、压力不足的体制环境中，监管主体对于生态环境的监管与治理就更无力。吕忠梅：《环境法新视野》（第三版），北京：中国政法大学出版社，2019年，第253页。故而，单行法的监管职责授权条款应尽可能精简分管部门并进行列举，同时明确部门之间权限划分的依据与职能交叉时的处理规划。具体包括：首先，划定地方政府与监管主管部门的权力边界。鉴于生态环境监管的专业性以及政府管理事务的综合性，应当由主管部门负责不同职能部门在分工履行生态环境监管职责时的组织与协调，地方政府仅起到监督、督促的支持作用。其次，在列举分管部门的前提下，明确有关部门在具体领域内的职权边界以“三定方案”为主，在相关职能部门依据各自“三定方案”履行监管职责出现职能交叉重叠时，规定有关部门之间的关系，或分工协同或共同行使职权、承担责任，同时建立责任清单制度，实现监管规则的透明化、专业化。但是，需要注意的是，随着全面依法治国战略对依法行政愈发严格的要求，还应当尽快以立法的形式确认机构改革、职能调整的结果，明确不同行政机关的职能分工，以“法无授权不可为，法定职责必须为”的原则减少越权、滥用权力的行为和对职责履行、责任追究的扯皮推诿。马英娟、李德旺：《我国政府职能转变的实践历程与未来方向》，《浙江学刊》2019年第3期，第74—84页。

（三）协同机制与约束机制的构建与完善

不论是微观的环境法律规范还是相对宏观的环境立法，制度碎片化都不利于整体观念和体系性视角的树立，不符合环境资源要素之间物物关联的客观规律。而“碎片化”特征可以归结于各相关职能部门以自身利益诉求为中心进行立法、执法的“部门利益法制化”导致的狭隘的行政监管视野，可以通过协作联动机制与约束机制的形成予以克服。钭晓东、杜寅：《中国特色生态法治体系建设论纲》，《法制与社会发展》2017年第6期，第21—38页。

1.完善中央与地方的环境协同立法机制

与属地监管模式相对应的地方分散式立法加大了跨行政区域的生态环境监管难度，难以落实《环境保护法》第20条初步建立的“联合防治协调机制”。尤其对于水污染和大气污染等具有明显流动性、空间溢出效应的生态环境问题，目前单行法只规定重点防治区域内的相关省级政府“可以”组织有关部门跨区域联合执法。《大气污染防治法》第92条：“国务院生态环境主管部门和国家大气污染防治重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府可以组织有关部门开展联合执法、跨区域执法、交叉执法。”然而，地方污染防治与环境治理目标存在一定差异，上级政府怠于主动推进相关区域协同立法，加之立法激励与约束机制的缺位，很难实现环境监管的针对性立法及高效执法。因此，中央应当鼓励地方之间开展在生态环境保护领域的区域合作、联合立法。

在我國当前的法律体系中完善环境协同立法机制。第一，《立法法》第72条授予设区的市人大及其常委会关于环境保护事项立法的权力，地方政府既然“可以”立法，应当重视跨区域环境监管与治理问题。第二，借助《环境保护法》第20条建立的联合防治协调机制，依托“实行统一规划、统一标准、统一监测、统一防治措施”的跨行政区域监管方式，基本法可以以此规定为基础明确鼓励区域政府之间签订行政协议，必要时上升为协同立法，以实现上述“四个统一”，缓解属地监管模式带来的监管碎片化、分散化的难题。第三，构建区域合作中的责任追究机制，规定相关政府既要“对本行政区域的环境质量负责”，也要对跨区域环境问题的所涉相关区域的环境质量负责，各方应在行政协议或协同立法中，预先协商并界定政府之间的责任，以督促政府积极履行生态环境监管义务。曾娜：《从协调到协同：区域环境治理联合防治协调机制的实践路径》，《西部法学评论》2020年第2期，第55—63页。目前已有“京津冀区域协同立法”的实践经验，初步证明此种方式可行且可以实现效率化目标。

2.借助外部约束机制形成多层次的监管力量

部门分割的现实背景导致部门利益的冲突几成必然。国务院机构改革后，自然资源部兼顾自然资源开发利用与保护监管，而生态环境部则主要以生态环境利益的维护为己任，二者本身在利益追求上有冲突。但“三定方案”依然分别规定了生态环境部和自然资源部负有起草生态环境法律法规草案和“拟订自然资源和国土空间规划及测绘、极地、深海等法律法规草案”的主要职责。这会产生两个问题：第一，二者一旦在法律制定等具体职能的履行中发生冲突，争夺权力和推脱责任都可能浮出水面，前者表现为部门利用自己的职权或相关业务垄断话语权、争夺利益，而争夺利益本身就背离了行政权力的公共性。后者则表现为部门之间对公共职责与义务的互相推诿、扯皮，公共利益必然会在踢皮球之间受到严重损害。穆治霖：《环境立法利益论》，武汉：武汉大学出版社，2017年，第152页。第二，激励并促成执法者主导法律起草的局面，由执法者立法可能产生“角色冲突”，加之由不同行政部门主导同一领域立法，具有不同背景的行政机关依靠各自行政管理经验和专业知识，通过传递部门意志实现部门权力的扩大和部门职责的削减，杨铜铜：《论立法起草者的角色定位与塑造》，《河北法学》2020年第6期，第34—50页。形成了以各自部门利益为中心的立法、监管体制。监管机关大多“既是运动员又是裁判者”，对体制安排和配套机制的形成提出了难题，鄢德奎：《中国环境法的形成及其体系化建构》，《重庆大学学报（社会科学版）》2020年第6期，第153—164页。需要完备周延的配套监督、制约机制和多样化的监管手段，以对生态环境实现系统监管和全过程治理。

通过构建多元化监管主体形成的联合监管体制，以环境行政监管部门为主导、充分调动社会组织、新闻媒体以及公众等社会各方力量参与监管，充分发挥公众参与机制和市场机制监管生态环境监管者的功能，在制定监管措施与程序规则时，综合衡量社会整体利益，避免监管盲区。第一，在《环境保护法》确立的公众参与原则及第57条第2款的基础之上，进一步制定公众监督权得以行使和保障的配套措施与制度，明确政府相关部门受理公众举报的程序和期限，公开受理情况，并拓宽公众参与监督的途径，如对生态环境主管部门的工作进行评价等。第二，健全信息联动与公开机制，充分利用网络信息技术、实现生态环境监管信息化及信息共享化，为有关职能部门之间的协作、上下级之间的沟通以及多元主体参与监管、有效监督生态环境监管者提供信息基础。第三，基于当前行政监管手段的单一性、效能有限性，有必要系统适用行政协议、行政指导、行业协会自我管理等新型监管手段，以作为传统行政命令与控制手段的补充，协同完善生态环境监管体制。

结 语

因应社会主义法治对依法行政的基本要求，生态环境监管有关职能部门的分工或协调都必须有相应的法律依据。尽管生态环境监管体制规范几乎被每一部环境领域立法所规定，但依然不能孤立地考察由其组成的生态环境监管制度，必须从体系化的角度进行审视，充分考虑规范之间的整合、协调、统一性，避免碎片化、零散化，建成有机统一的、合理的生态环境监管体制规范体系。而体系化建构生态环境监管体制规范的关键在于厘清不同职能部门在同一监管事项中的关系和权责边界，避免部门利益下对于履行环境监管职责的推诿扯皮，促进生态环境监管职能部门之间“综合化”与“系统化”发展。只有契合环境问题特征，才能提升环境行政执法秩序与效率，高效、协同管理环境公共事务，通过监管有效提升环境质量、改善环境品质，保护生态环境公共利益。同时，生态环境监管的真正高效还需要行政机关树立“监管为社会”的执法理念，主动突破部门利益与地方壁垒，在遵循法律规定的基础上进一步改革与探索，建立与完善具体的配套制度，实现生态环境监管体制内部的协调以及公私协同合作，为“大部制”改革和真正实现“统一监管”奠定实践基础、贡献实践智慧。

【责任编辑 龚桂明 陈西玲】