国家环境治理与资源环境审计

付明悦 张殷荻

摘要：习总书记在十九大报告中明确指出，我们要建设的是人与自然和谐共生的现代化，必须要加大环境治理力度，而在国家环境治理中，环境政策工具的沿革与演变有重要的的研究意义。文章将对环境政策工具的概念、特点、演变过程进行论述。环境政策审计作为一种环境治理和政策的重要“纠偏工具”，文章将阐释目前我国环境审计现状以及待完善之处。

关键词：环境治理 资源环境审计 环境政策工具

一、引言

新公共管理与环境治理的兴起使得环境政策审计应运而生。环境政策审计是政府审计机关对环保法律法规、污染治理政策、机制执行与落实情况的一种监督方式，旨在加强环境治理，提升环境质量。从严格意义上来说，中国环境政策审计已初见成效，但仍处于起步阶段，其合理性与科学性有待提高，也亟须建立与现代化国家治理体系相适应的环境政策工具体系，以更好地发挥价值，促进可持续发展。

二、资源环境审计概述

资源环境审计是指国家审计机关秉承可持续发展的指导思想，对被审计单位（企业及事业单位）的资源、环境资金和项目实施、管理情况进行客观性、合法性的审核。资源环境审计不仅关注资源、环境披露的财务信息，更注重对资金使用和项目实施产生的效益和效果的审计，这对促进政府环境政策的落实与完善发挥着不可替代的作用。

我国资源环境审计起步晚于西方发达国家，且缺乏科學的理论体系和相关法律法规的指引。李雪、陈希晖等认为，环境问题与经济发展是当今社会最重要的两件事，经济发展依赖于充沛的自然资源及良好的环境。严重的环境问题将对经济发展带来极大的成影响，故环境审计应充分发挥作用，促进环境问题更好的解决。近些年，政府开始重视环境问题，将生态环境问题纳入绩效考核范畴内，环境审计的重要性因此得以体现。

我国目前强调经济新常态发展，环境审计在新时期具有十分重要的意义。耿建新等认为，由于国家对环境审计的强调，目前我国各地审计机关将提高环境审计质量作为重要工作目标。我国环境审计在汲取西方发达国家经验的基础上，结合了中国特色社会主义的特点，日益形成符合国情的环境审计体系。同时，近些年对环境资金使用、政策执行情况的严要求，在一定程度上提高了公众对政府资源环境审计认可度，这在客观上也促进了我国环境审计的发展。

三、环境政策工具的涵义

环境政策是一项重要的公共政策，指国家为实现保护环境的总目标，而采取的一系列管控、约束等手段的集合体，体现了国家对于环境保护问题上的大政方针。广义上的环境政策包括环境保护相关法律法规以及政府对破坏环境行为的惩戒举措，能代表政府对环境保护的态度和能力，狭义上的环境措施指在环境法律法规以外的其他政策规定。

国内外学者多认为政策工具是为实现政策目标的一种手段。陈振明认为政策工具指政府为实现其管理职能而采用的手段和方法，是作为目标和现实结果的桥梁而存在的。Michael Holliday认为，政府选择合适的政策工具，作为其施政的手段。

而为将环境政策目标转化为现实所实施的手段即为环境政策工具，它的出现源于环境污染、土地荒漠化、气候变暖、物种加速灭绝等生态失衡和环境问题的出现。定义环境政策工具时需明确它是实现环境政策目标的方法，是目标和结果之间的纽带;其次，环境政策工具并非目标本身，而仅仅是实现目标的手段和方法。

四、环境政策工具的演化

（一）国际环境政策工具的演化

19世纪末开始的以牺牲环境为前提发展工业化，使得环境问题愈发严峻。20世纪中叶以来，世界各国不断运用各种政策工具企图遏制全球环境不断恶化的态势。从总体上看，环境政策工具经历以下几个阶段的演化过程：

1. 命令——控制工具（CAC工具）阶段

20世纪50年代至70年代，人类逐步意识到污染环境问题带来的负面影响已不容忽视，西方发达国家开始探索治理污染的政策工具，这个时期以命令——控制工具（Command—and Control，即CAC）为主，这也是第一代环境政策工具。

环境污染是一种外部不经济的表现。外部不经济是指经济系统中行为人的经济活动导致其他主体无偿支付成本，并使得个人利益与社会利益，个人成本和社会成本不一致。萨缪尔森等经济学家认为政府提供公共产品比通过市场方式提供具有更高的效率。因此，为纠正环境外部性，引入了政府干预。

命令——控制工具就是政府干预的形式。它的基本逻辑是人们认为政府有责任决定每个对环境造成危害的行为者应共同遵循的排污限制、技术标准等规则，包括发放许可证、颁布环境标准和禁令、指定特定的消除技术等。例如，欧盟提出了污染综合防治指令，要求污染环境行为者必须基于最佳可行技术以预防或减少污染物排放量。美国针对不同的产业制定不同的标准， 并以此为基础再颁布各自相应的排放限值指令。

命令——控制工具是旨在直接影响污染者环境业绩的举措。政府相关部门严格监察各污染环境行为者对环境标准的遵守情况，对违规企业给予惩戒，这大大抑制了企业不服从环境规定的动机。命令——控制工具能够使企业环境业绩得到可预见性的改善，但具有在一定缺陷。从政府角度上看，它给政府部门的监管提出更高要求，这意味着将大大增加政府的管理成本。从企业角度上看，命令——控制工具迫使各企业承担相同的污染防治负担，会使得不同企业减少污染带来的边际成本的差异化，由于缺乏环保技术上的创新激励，阻碍了防污技术的发展。

2.经济激励工具

20世纪70年代末到80年代末，各国开始将环境问题视作经济问题，进入以经济激励工具为主的阶段。理性的企业一般会使污染数与清理数相平衡，减少污染的边际成本较低的企业会把污染排放量降至命令——控制工具规定的标准以下，而边际成本较高的企业则会选择减少清理污染的活动，纳税或购买污染许可证。如果政府或市场采取一系列激励措施鼓励进行企业环保技术的创新，那么企业将会主动去研究更高效、更低成本的控制污染花销的技术方法。具体的经济激励工具包括发放排污补贴、实行比率征税等。在采用经济激励工具的条件下，人们对环境的关注通过改变当事人的条件而不是当事人的价值结构或偏好而被内在化了。

从理论上看，采用经济激励工具不仅比运用命令——控制工具节约成本、革新技术，同时减少了政府的干预。据经济合作与发展组织（OECD）的调查， 目前越来越多的国家采用环境税手段，即把环境污染和生态破坏的社会成本，内化到生产成本和市场价格中去，再通过市场机制来分配环境资源。

经济激励型这一工具隐含的思想是：通过提高逃避控制污染的成本，使得生产者能够自行找到使控制污染花销最小的策略。污染者承担污染控制和补救的成本，产生一定的技术创新激励。但是由于政府不总控制污染水平，可能对企业的治污成本信息掌握不完全，最终政府制定的税费偏低，这样企业就倾向于选择缴税而非投入资金进行环保技术研发。再者，经济激励型政策给社会公众带来的利益不易察觉，所以政府的可信赖度可能会遭到公众质疑。

3.自愿性环境管制。

自20世纪80年代末各国开始将环境问题视作发展问题，1987年《我们共同的未来》的出版和1992年联合国环境与发展大会《里约宣言》的发布意味着环境政策工具进入了新的阶段，进入了以追求深化可持续发展理念为特征的新时代。

企业为为实现利益最大化化，会倾向于减少环境治污成本、提高效率的。自愿性环境管制不同于命令——控制型强制的约束，而是相当于一个自愿性协议，企业将自愿改善环境绩效。政府、企业、公民以及其他组织为改善环境状况而自愿签订并受制于环境协议。

Keith Brouhle等人选取美国金属加工行业中199个企业的环境业绩数据，分析表明政府强制性压力是企业环境业绩的显著影响因子，而自愿性环境政策对其影响并不明显。采取自愿性环境管制意味着环保实施的效果几乎完全取决于企业是否自愿改变其行为，约束力十分薄弱。此外，公众参与执行成本低，但它要求公民具有较高的参与意识。

（二）国内环境政策工具的演化

1.环境政策工具的种类从单一走向复合多样

根据国际上环境政策工具的演变过程，我国从关注环境问题开始到现在，环境政策工具经历了从以单一的命令——控制手段为主逐步转变为CAC工具、经济刺激工具和自愿性环境管制工具相结合的多元工具体系。

我国于1973年颁布的《工业“三废”排放试行标准》是最早应用的环境政策工具。该标准对工业污染源排出的废气、废水和废渣的允许排放量、排放浓度等所作的规定。但由于企业迫于政府管制，大多数采取治污的做法仅为应对相关部门检查，总体环境质量并未得以改善。

为弥补单一控制工具的不足，国家开始尝试经济激励工具。我国颁布的相关排污收费政策，对企业减少排污产生了一定的激励效应。与原有法规相比，现行条例实现了以下几个方面的转变：首先，由单一浓度收费向浓度与总量相结合的收费转变;其次，由单因子（超标排放）收费向多因子（按污染物种类、数量）收费转变;最后，由低收费标准向补偿治理成本，这一改变对污染者有最强的激励效应。为进一步推动环境治理基础制度改革，改善环境质量，国务院根据《中华人民共和国环境保护法》和《生态文明体制改革总体方案》等，于2016年制定并发布了《控制污染物排放许可制实施方案》，作为中国实施排污许可制的纲领性文件。生态环境部根据污染物产生量、排放量和环境危害程度的不同，在排污许可分类管理名录中规定对不同行业或不同类型排污单位实行排污许可差异化管理。这种制度的出现是排污收费手段的有力补充，提升了企业环境信息的公开化，促进了污染治理的低成本化，促使企业环境管理投入的增加，同时有助于实现企业环境竞争力。

随着社会公众环境意识的觉醒以及对环境要求的提高，需要更有效的环境政策工具来解决环境问题，在此情况下，自愿型工具随即出现并发挥越来越重要的作用。我国于1992年提出了清洁生产理念，1996年引进IS014001环境管理体系标准，并逐步完善了资源环境政策审计、媒体披露机制，信息举报机制等。以资源环境政策审计为例，它是环境政策的重要“纠偏工具”，监督环境政策制定与执行的全过程，环境政策作为环境治理的工具，其着力点也随着环境治理模式的变迁而发生了转变。在“预防整治”和“综合治理”等环境治理模式下，环境政策的着力点逐步发展为“全程监控”，正在形成“全程一体化”的政策作用机制。这就要求将环境政策落实的全过程都纳入审计监督的范围。实践中存在的审计介入不及时问题，影响了预防机制作用的发挥，这主要体现在审计机关未及时对地方制定的配套措施和方案进行审计和评价。从在国家环境治理中发挥着协同作用，是实现国家环境治理目标的重要保障。

2.环境政策工具的作用方式从政府直接管理向间接管理转变

从最初试行《工业“三废”排放试行标准》至今，我国的环境政策工具从政府直接干预向间接管理的方式转变。20世纪70年代对污染物排放标准严格控制，强调的是污染物的终端治理，这是完全的政府直接控制手段。属于一种典型的政府直接管制环境污染问题的手段。1979年国家颁布了相关排污收费制度，对企业减少排污产生了一定的激励作用。1985年我国开始出现了排污许可证交易制度，允许购买者排放相应量的污染权，政府也允许污染者对污染权进行交易，通过利益驱动来激励企业自发进行减污治理。

而自愿性环境政策工具的作用下，几乎不需要政府的直接管理。政府由环境政策的推动者、监督者转变为引导者，企业和社会公众则从原先的只能被动接受变为主动参与者。我国环境政策手段完成了从“严格控制—排污收费、排污许可证交易制度—环境标志”的发展历程，环境政策手段的沿革也历经了从以命令控制型为主，经济激励型手段介入，到自愿型多元手段共同作用的過程，环境治理日趋完善。

五、结语

我国要实现环境政策目标，改善环境目前的现状必须运用多元的、科学的、政策工具来完善环境政策制度。我们应该将政策工具本身的特点与我国特有国情相结合，根据政策和环境的变化加以完善。就如环境政策审计作为环境政策的重要“纠偏工具”，改革开放以来，我国制定了一系列环境保护法律法规，如《环境保护法》、《大气污染防治法》、《环境评价的技术标准》，政府在环境治理格局中要发挥主导作用，但社会的自主性也需大大增强。十九大报告指出生态环境治理依然任重道远，“决不能以牺牲环境为代价换取一时的经济增长”。在我国，环境治理不再是简单地解决各种污染问题，更重要的是要促进整个社会系统的变革，推动国家治理能力的整体提升，这也是生态文明社会的必由之路。

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作者简介：付明悦（1998—），女，汉，江苏南京，硕士，南京审计大学，研究方向：政府审计。