社会化媒体形塑下的公共政策扩散比较分析

摘要：社会化媒体彻底改变了信息沟通方式，影响着政府、公眾和市场的关系。传统政策扩散理论缺乏对媒体环境的探讨，因此无法合理解释政策扩散速度的差异。文章基于技术和治理的逻辑，结合技术逻辑下的“放大效应”和治理逻辑下的维稳压力，使用案例比较分析的方法，探讨社会化媒体对政策扩散的影响，以及分析如何形成了不同的政策扩散模式。

关键词：社会化媒体；公共政策；扩散；网约车；顺风车

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1674-8883（2021）24-0017-03

一、引言

互联网技术的发展带来了通讯和沟通技术的变革，社会化媒体的热潮冲击了传统媒体单向沟通的模式，信息的生产、传递、控制、消费和影响方式发生了巨大变化，使信息可以超越时间和空间的地域，形成跨时空的流通和传播，改变了传统信息生产者和信息接收者之间的地位，双方的地位关系时刻在转换。一方面，社会化媒体带来的巨大生机激活了社会中的治理主体，使个人、社会组织和经济组织可以通过多种方式组合成拥有动机与资源的治理力量；另一方面，社会化媒体的出现改变了政府与公众、企业沟通的方式，社会化媒体形成的公众舆论成为形塑公共政策的重要影响因素。公共政策扩散是对政府采纳某项已经被其他政府实施的政策过程解释。文章从技术逻辑和治理逻辑的角度出发，对政策扩散理论进行重新建构，比较社会化媒体在不同政策扩散模式中发挥着何种作用，以及如何发挥作用。

二、社会化媒体影响的公共政策扩散理论构建

（一）公共政策扩散

公共政策扩散是政策推广的一种自发形式，是对同一项政策在不同层级、不同区域政府和组织间传播并被采纳的现象描述。政策扩散通常具有某一创新源头，即某项政策是中央或地方政府首次制定出台，与传统的政策制定过程相比，该项政策会直接进入政府的议程讨论[1]。政策扩散的形式分为政策模仿、政策学习和政策再创造。政策扩散的机制包括行政压力下的附和型采纳、学习动机下的学习型采纳、从众压力下的模仿型采纳，形成了纵向层级压力的行政传播路径和横向平级压力下的模仿传播路径和多层级政府间的学习传播路径。中国自上而下的“试点—推广”模式和自下而上的“创新—规范”模式为各项社会政策在地方政府间的传播确定了基本路径，例如社区网格化治理政策、智慧城市政策等[2]。

（二）政策扩散理论

贝瑞夫妇提出的政策扩散理论对现实情形具有较强的解释力，在各国被广泛使用、验证和丰富。经典政策扩散理论的核心要点在于两者。

第一，根据政策扩散的速度可以分为渐进式政策扩散和爆发式政策扩散。基于路径依赖角度，政府作为有限理性决策者，采纳新政策的速度较缓慢，表现为对原有政策的渐进改革，导致政策扩散的速度是缓慢的。基于“间断—均衡”理论，政策的采纳和变化是间断下的突变和均衡下的演化相结合的过程，若政策扩散的过程受到突变因素的影响，可能形成快速的政策扩散[3]。

第二，政策扩散受众多因素影响。动机因素，政府采纳某项政策的动机；资源/障碍因素，在政府中进行创新性实践需要大量的资源（如财政资源、支持联盟）并克服一定障碍（如反对利益团体、缺乏政治机会等）；外部环境因素，如上级政府的压力、下级政府的诱致、部分地区的示范和邻近地区的促进等；政策创新属性，政策创新的相对优势、相容性、复杂性等会影响政策的传播；先行政策，是否存在先前政策，以及先前的政策和新政策的关系（如互补、依赖和替代），这也可能影响新政策的采纳。

经典政策扩散理论无法解释同一政府在面对相同类型政策扩散时的不同举动，缺失影响政策扩散速度的分析。

（三）社会化媒体影响下政策扩散理论的重塑

社会舆论会对政府的决策造成压力、产生刺激和实现宣扬传播，影响原本的政策扩散路径和机制。原有政策扩散理论缺乏对社会化媒体影响的吸纳。在现阶段对政策扩散的研究中，部分学者已经把社会化媒体纳入分析。若按照内、外部因素和自身动机划分，社会化媒体属于外部因素；若按照“技术（T）—组织（O）—环境（E）”的框架分析，社会化媒体塑造了外部环境，也是影响政策扩散的技术。

文章认为社会化媒体对政策扩散的影响可以从两种逻辑解释。一是技术逻辑。社会化媒体的特性是公众意见表达具备了信息聚集、力量集中、信息选择、突出显示和全域扩大的特点，所以社会化媒体具备形式上的“放大效应”和空间上的“闹大效应”[4]。二是治理逻辑。社会化媒体形成的舆论空间使政府需要兼顾公众表达权益和维护社会稳定的需求。

基于上述逻辑，社会化媒体对政策扩散的影响具有阶段性。在扩散早期，“放大效应”造成问题，使地方政府开始考虑采纳政策，即使该地区相应的问题并未十分显著。在扩散过程中，技术逻辑和治理逻辑共同发挥作用，政府需要选择合适策略应对社会化媒体造成的舆论，“放大效应”或“闹大效应”的出现结合政府的策略可能导致不同的扩散模式[5]。在扩散后期，社会舆论发生转向，可能出现政策的再创新或推动扩散完成。

三、基于网约车管理政策和顺风车管理政策的案例分析

（一）案例描述

第一，网约车管理政策扩散。2015年2月，网约车市场形成了一超（滴滴）和多弱（神州专车、首约汽车等）的局面，网约车领域的政府管理政策空白导致市场上出现乱象，包括价格战、用户缺乏保障、出租车权益受损等。2015年6月至10月，部分地方如上海、北京、青岛等出台了旨在规范网约车市场的管理政策。2016年7月，交通运输部国务院七大部门联合出台《网络预约出租车经营管理暂行办法》（后称“网约车新政”），中央层面开始规范网约车的发展。到2021年4月，依据政府官方文件，相继出台网约车管理政策的地级市已达到255个。从政策扩散周期看，2015年6月至2016年10月属于初期缓慢扩散阶段，率先进行政策创新的地方政府较少，网约车新政的出台需要一定时间传达和调整；2016年10月至2019年1月属于政策快速扩散阶段，地级市政府通过调研、座谈等多种方式，出台了符合地方发展情况的网约车管理政策；2019年1月至2021年4月，增长速度降低，此时已经基本形成了全国性的政策扩散，属于典型的渐进政策扩散。

第二，顺风车管理政策扩散。自2015年6月滴滴出行公司开发顺风车业务后，顺风车一直处于网约车管理的薄弱地带。其共享经济和绿色经济的内核得到了政府的认可，因此其后陆续出现的安全问题尽管已在网络上引发了讨论，但并未进入政府的决策议程。2018年5月和8月相继出现了两起由顺风车引发的命案，在社交平台上引发了轩然大波，顺风车业务被紧急叫停。2018年8月，交通运输部出台了初步的顺风车管理政策。至11月28日，查阅各地级市政府文件，几乎全国地级市都在此期间施行了严格的顺风车下架和管理措施。直至2020年10月开始，网络上出现了希望政府重新调整顺风车管理办法的讨论，但直到目前，各级政府对顺風车依旧执行严格管理政策。顺风车管理政策的扩散属于爆发式政策扩散。

（二）研究方法

为了尽可能搜寻相关政策扩散下社会化媒体上出现的信息，文章综合采用了新浪微博、微信、百度搜索引擎、中国重要报纸全文数据库、政府网站等平台收录的相关新闻资讯、公众讨论和信息资料，并对部分重要资料内容进行文本分析。

（三）社会化媒体影响下的政策扩散阶段性分析

考虑到社会化媒体的影响，政府在技术逻辑和治理逻辑的双重作用下，选择合适的应对策略，从而形成采纳与否的决策，反映在政策扩散的过程中则表现为政策扩散的不同阶段和不同模式（见下表）。

基于经典政策扩散理论，对比两项政策的扩散，可以发现两种政策类型具有较多相似之处，属于同一领域的政府监管政策。从影响因素看，采纳上述两项政策，政府的动机、需要消耗的资源、政府间的关系、当地的先行政策都具有极强的相似性，但出现两种不同扩散速度的原因，则在于文章重点探讨的社会化媒体营造的舆论环境和政府应对逻辑的改变。

网约车管理政策属于经济领域的监管政策，是政府对新型经济业态的管理政策扩散，技术逻辑放大了网约车存在的问题，引起了政府关注，中央政府率先实施网约车新政的治理压力使地方政府将社会化媒体当作决策信息获取的工具和政策实施效果的反馈。通过对讨论和新闻的搜集发现，在此过程中，网络的讨论量和政府政策采纳速度明显相关，前期一些安全性事件会引发较多关注，中期则突出对已施行政策的讨论，后期媒体热点出现转移，开始聚焦网约车管理中的空白地带，对整体管理措施的讨论减少。因为社会化媒体的舆情在整个过程中较为克制，而政府也与社会化媒体保持了互动和沟通，所以扩散过程是渐进的。

顺风车管理政策原本应是从属于网约车管理政策下的子领域，由于长期处于被忽视的状态，导致积累的安全隐患集中爆发，此时顺风车管理政策不仅有经济监管的性质，还具有社会政策的属性。初期，一些网络媒体上出现了关于顺风车安全的讨论，但是网络讨论和报纸报道并未引起广泛关注，地方政府并未出台相关政策。直到安全性事件的发生引爆舆情，例如第一起安全性事件在新浪微博上的讨论量突破3000万，而第二起安全性事件出现后，在新浪微博上的讨论量已经超过了24.3亿。此时，社会舆情的发酵要求政府快速回应，所以出现了爆发式的政策扩散，并采取了严格监管措施。后期，网络上开始出现希望放宽顺风车监管的声音，但是地方政府出于维护稳定治理的逻辑考虑，鲜少有放宽相应政策的举措。

四、讨论与建议

政策扩散过程中，地方政府需要考虑的因素是多重的。社会化媒体影响下的舆情多发，政府应如何找到合适的策略应对社会化媒体的影响，文章从信息获取、多途径应对和传播推广三个方面提出建议。

（一）全面获取信息，建立舆情警戒线

增强舆情监督意识，关注各种渠道的舆论情况。一方面，政府可以借助信息技术大量获取信息，及时甄别信息中与政策或社会问题相关的部分，识别社会化媒体的“放大效应”，科学评估问题的严重性和紧迫性，为政府是否采纳某项政策提供依据。另一方面，通过建立舆情警戒线的方式，关注公众的讨论，在针对某项问题或政策的讨论超过警戒线时采用舆情预警，进而快速作出决策。

（二）多样化途径应对，注重发布内容

政府对社会化媒体的回应是多样的，但政府采纳政策是一个需要政府决策的过程。对于普通舆情的反馈，政府可以采取多种措施，例如发布相应报告或者文章，对舆论进行引导，政府要注重发布内容的准确性、针对性和有选择性，并非所有舆情都需要政府引导，也并非只能通过出台政策应对舆情。对于焦点事件引发的舆情，政府可以先通过相应措施的发布避免舆情发酵，与公众进行良好的沟通，再通过决策议程决定是否采纳相应政策，紧急情况下决策议程的时间可以缩短，但不可随意决策。

（三）利用社会化媒体平台，推动政策创新传播

部分政策创新虽然行之有效，但是难以推行。例如中央政府推行的绩效管理，在地方政府层面实施缓慢。对于有效政策创新的推行，可以通过社会化媒体平台的讨论、关注，使社会公众关注某项政策，从而推动部分政策创新的扩散，减少地方政府采纳政策的阻碍。

五、结语

社会化媒体对政策扩散的速度造成了一定的影响，形成了不同模式的政策扩散，对政策扩散的影响是相对的。一方面，对于一些行之有效但推行缓慢的政策，可以通过社会化媒体产生的舆论推动政策扩散。对于一些被忽视的领域，社会化媒体能够引起政府关注，并在特定情况下引起爆发式扩散。另一方面，社会化媒体上的信息会放大社会问题，网络舆情的爆发会影响社会稳定，可能使政府在维持稳定的压力下出台不合适的政策。基于此，政府需要采取更合适的策略，多样化应对社会化媒体的影响，学者们也可以从公共政策扩散的角度对社会化媒体的影响进行实证分析，以帮助各级政府科学有效采纳、出台政策。

参考文献：

[1] 杨代福.中国政策创新扩散：一个基本分析框架[J].地方治理研究，2016（2）：3-11.

[2] 韩万渠.中国网络问政创新扩散过程研究：以注意力理论为分析框架[J].中共浙江省委党校学报，2015，31（3）：54-60.

[3] 王法硕，张桓朋.重大公共危机事件背景下爆发式政策扩散研究：基于健康码省际扩散的事件史分析[J].电子政务，2021（1）：21-31.

[4] 陈贵梧.“无组织的有序”：社会化媒体何以影响议程的设置：以滴滴顺风车安全事件为例[J].电子政务，2021（9）：2-12.

[5] 杨志，魏姝.政府考察学习如何影响政策扩散：以县级融媒体中心政策为例[J].公共行政评论，2020，13（5）：160-180，209-210.

作者简介 曾锟迪，硕士在读，研究方向：公共政策。