网络广告的监管及建议

摘要：网络广告在飞速发展过程中产生了一系列问题，如概念界定模糊、虚假广告、侵犯消费者隐私等。文章在分析网络广告存在的主要问题的基础上，指出广告监管的重点应该放到网络媒介管理上，着力提升监管技术水平和健全相关法律法规。同时，提出借助互联网技术提升监管效率、加强重点对象治理、更新广告监管队伍建设等建议，以期实现“应管尽管”的目标。

关键词：网络广告；监管；建议

中图分类号：F713.8 文献标志码：A 文章编号：1674-8883（2021）24-0205-03

基金项目：本论文为湖南省教育厅资助科研项目“网络广告管理研究”成果，项目编号：17C0492

近年来，网络广告的市场份额快速扩张，规模和增速均已超越传统媒体广告。广告主对网络广告的持续投入也推动广告行业不断变革。根据艾瑞咨询《2021中国网络广告年度洞察报告——产业篇》，2020年度，中国网络广告市场规模同比增长18.6%，短视频广告是所有网络广告中增速最快的类型[1]。但是网络广告由于其具有量大、变化快、技术更新频繁、广告形式日新月异等特点，给广告监管带来了前所未有的挑战，这也对我国广告监管的体制变革提出了更高的要求。

一、网络广告发展存在的突出问题

（一）网络广告界定困难，执法盲区大量存在

根据《互联网广告管理暂行办法》规定，互联网广告是指通过网站、网页、互联网应用程序等互联网媒介，以文字、图片、音频、视频或者其他形式，直接或者间接地推销商品或者服务的商业广告。从现行广告法律法规的定义看，对广告本身的界定存在一定差异。网络广告的表现形式不断变化，而且存在大量网络无限链接，大大超出了人们对传统广告的认知。网络广告的认定存在巨大困难，给执法机关和执法人员带來不必要的麻烦。在目前的网络信息中，广告信息与非广告信息交叉融合，无法用传统的法律法规区分，出现了诸多的管理空白。在越来越多的专业网站、各类电子商务平台、短视频平台、直播平台中，广告活动、广告信息与其他企业营销、宣传内容完全叠加，游离于广告法律法规的监管之外。另外，各种社交软件中植入的广告、用户私域空间里插入的商业广告、各类网络平台定向分发的广告也是广告监管的盲区。

（二）虚假广告屡禁不止

互联网给虚假广告和其他非法广告提供了天然的虚拟空间，这些广告具有效率高、成本低的优势，同时又有监管困难、违法成本低的特点，给消费者和社会带来巨大经济损失，也大大降低了网络广告的公信力。面对海量广告信息，消费者无法有效辨别真伪，上当受骗的案件时有发生，2016年的“魏则西事件”涉及的百度搜索引擎广告就属此类。市场监督管理部门不断加大治理虚假广告的力度，但收效甚微。福建省市场监管局公布的数据显示，2020年，福建共查处1032件互联网广告案件，占到全省广告案件总数的67.23%，远超传统广告比例。

（三）侵犯消费者合法权益现象普遍存在

网络技术日益发达，可以追溯、记忆、收集、查找所有消费者在网络上留下的痕迹，进而对消费者进行精准定位。这些数据往往在用户不知情的情况下被收集和使用，广告精准度大为提升，但与此同时，消费者的知情权、个人信息权和隐私权等合法权益也被任意践踏，且消费者又没有防止侵权的有效途径。目前，消费群体没有在网络平台上保护自己数据隐私的意识，也给了不法分子可乘之机。网络广告的优势之一是精准投放，以正确的广告形式，在合适的时间和场景下，推送给目标人群，从而提高网络广告平台的效率，节省广告支出。为了实现精准投放，有效匹配目标用户与广告信息，主要使用用户画像技术和行为定向技术，而这两项技术又是建立在大量获取用户信息的基础上。

二、网络广告管理的重点

（一）监管的方向由传统媒介转向网络媒介

网络广告已经取代传统广告成为广告竞争的主要阵地，广告监管的重点也应相应转变，重点关注网络媒介广告运行的规范。在传统媒介中比较容易区别广告与非广告，而在网络中，有效划分变得十分困难，这也是网络广告监管困难的主要原因之一。国家市场监管总局于2021年11月发布的《互联网广告管理办法》（公开征求意见稿）对网络广告的定义在现有《暂行办法》的基础上进行了补充，“在中华人民共和国境内，利用网站、网页、互联网应用程序等互联网媒介，以文字、图片、音频、视频或者其他形式，直接或者间接地推销商品或者服务的商业广告活动，适用广告法和本办法的规定。在商业性展示中，依照法律、行政法规、规章以及国家有关规定，应当向消费者提供的商品或服务的名称、规格、型号、等级、价格、使用方法、制作方法、注意事项等信息，依照其规定”。新定义一是直接将各类软文广告直接纳入广告管理范畴，明确网络广告不限于受本办法管理，同样受《中华人民共和国广告法》的约束；二是将网络广告信息与容易混淆的“商业性展示”内容相区分，受到其他法律、法规的制约，比如《中华人民共和国电子商务法》《中华人民共和国产品质量法》《网络交易管理办法》等。

（二）提升网络广告监管技术水平

大数据推动广告行业的创新发展，同样也可以保护消费者的合法权益。海量信息的监管依靠人工鉴别，是不可能完成的，全面引进大数据智慧监管，以技术手段管理技术的应用是必然之路。网络本身是有记忆的，针对精准广告投放，可以利用“客户端留存数据+网页爬虫”的技术，分析各类广告行为特征[2]，而人工智能监管只有在大数据技术加持下不断加强学习，才能跟上网络广告的变化速度。长沙鸿星智能科技有限公司开发的鸿星智能广告智能检测小程序，运用人工智能辅助检测各类广告，目前检测准确率达到80%以上，再辅之人工审核，大大提升了广告监管检测的效率，各广告主体都可以使用，提升鉴别能力，同时随着网络广告数据库的不断增加，人工智能检测的准确度也在不断提高。各类互联网媒介，也可以借助人工智能筛查，在广告的投放过程中有效把关，尽可能预防违法广告的出现。

（三）网民合法权益的立法与保护

根据《中华人民共和国民法典》第一千零三十五条规定，处理个人信息的，应当遵循合法、正当、必要原则，不得过度处理，并符合下列条件：（一）征得该自然人或者其监护人同意，但是法律、行政法规另有规定的除外；（二）公开处理信息的规则；（三）明示处理信息的目的、方式和范围；（四）不违反法律、行政法规的规定和双方的约定。个人信息的处理包括个人信息的收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开等。这是在法律的原则层面保护了消费者的合法权益，但是执行制度并没有配套，由于普通网民对网络技术的掌握往往不足，无法通过网络操作保护自己的个人信息，例如各种弹窗广告，利用各种恶意软件，强制用户观看广告或访问广告网站，表面上设置了一键关闭功能，甚至有倒数秒设置，但当用户点击关闭时，往往不能实现一键关闭，等数秒后关闭，其广告效果已经实现，所以个人信息安全仍需要进一步立法来保护。一是要求互联网信息服务提供者设置简易的操作方法，甚至是“一键式”的设置，以实现个人信息的保护；二是立法要求网络主体为消费者提供可选项，将个人信息的收集等决定权交还给消费者本身。

（四）网络广告的法律法规体系建设

针对网络广告的新发展，目前广告法律法规建设仍没有明确解决的问题主要集中在三个方面。

第一，网络广告与非广告信息的有效区分。按《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国食品安全法》等法律规定，必须展示内容与商品或服务的广告要分别管理，这部分广告内容不能成为广告管理的盲区。

第二，没有限制网络广告经营者的进入。特别是对广告证明材料的审核与使用缺乏明确的规定，存在极大隐患。

第三，违法网络广告证据的固定和取证有效性的问题。涉嫌违法广告容易撤销，不易恢复，以及广告发布后相应链接等内容被除广告发布者以外的人或组织修改后的认定困难，各种广告链接让追溯也变得困难，程序化购买加上精准投放，让取证难度大为增加，如微信广告证据搜集面临极大困难——转发、分享涉及的用户不易锁定，执法难度极大[3]。这些问题的解决都依赖于《互联网广告管理暂行办法》的及时修订。另外，因为网络广告活动涉及的领域太多，比如电子商务、社交、影视、直播营销等，仅仅依靠现有的《中华人民共和国广告法》《互联网广告管理暂行办法》是不行的，还需要引入相关法律法规加以完善，维护网络广告市场的健康秩序，比如《中华人民共和国电子商务法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等。

三、网络广告管理建议

（一）借助互联网技术，提升监管效率

广告监管要主动适应广告媒体的变化，特别是移动互联网端的发展潮流，应用新型管理和监测方式，建立各级智能监测体系，实现数据共享，能有效预防虚假广告等违法广告的出现。通过研究大数据监测模型，对网络线索和案件加大查处力度。针对影响恶劣的重大违法事件，甚至可与公检法联合查处、联合治理，形成治理合力。

目前，国家互联网广告监测中心已经运行超过五年，在监测、预警、分析等方面发挥了一定作用，提高了广告监测的效率[4]，但在监测的面和应用的范围上还有很大提升空间。2021年10月，四川省开启互联网广告监测新模式，引入新的互联网广告监测机制，开始运用以市场主体互联网广告行为大数据分析为突破口的新型监测模式，提升互联网广告监管的科学化、精细化、智能化水平，突破传统监测的局限性[5]。尝试应用技术监测模式的同时，还须激发社会监督的积极性，打造和大力宣传互联网监督举报平台及对应的APP或小程序，比如市场监管部门设立的全国12315平台等，为消费者随时随地的举报提供便利。

（二）源头治理，抓重点头部企业，树立行业典范

这个方面与传统广告管理一致，各种违法广告来自广告主和广告经营者，广告主须对广告的真实性和合法性负责，抓住源头才可能取得提纲挈领的管理效果。另外，中国互联网生态已经形成头部效应，少数互联网企业掌握大部分的互聯网资源，如阿里、腾讯、百度、字节跳动等头部互联网市场主体，市场监督管理部门可以通过约谈、告诫等措施，从经营者和广告发布端预防违法网络广告的出现，树立广告行业经营典范；对发布违法网络广告或广告严重违法的企业或互联网主体，进行重点整顿和曝光，列入企业信用信息系统，及时向社会公示。企查查APP显示，2021年京东因为违反广告法与反不正当竞争法，其多款产品的宣传不具备合法性，累计被罚70万元。但是70万元的罚款对京东不会产生较大的负面影响，如果及时曝光，借助网络的迅速传播，威慑力将大大提升。

（三）更新监管队伍，借助市场力量联合监管

改革开放以来积累的各种广告管理经验都集中在传统媒体广告的范围内，广告监管以市场监管部门的行政管理为主，但传统监管体制已不能完全适应网络广告发展现状，主要表现为广告管理队伍人员不足、标准不一、经费不足等方面。为了更好地维护网络广告竞争的环境，一要提高管理人员的素质，加强互联网知识培训，紧跟行业发展步伐；二要引进网络技术专业人才，有效解决网络广告监管方面的技术问题；三要借助相关网络大平台的技术支持，和专业技术公司紧密合作，才能有效利用最新技术辅助监管，达到既节约体制内人才培养的成本、又在很大程度上提升监管效率的目的，管理机关也由被动接收举报变为根据智能监测结果主动出击。

（四）教育公众，提升广告素养。

网民的构成极为复杂。中国互联网络信息中心（CNNIC）第48次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2021年6月，我国网民规模达10.11亿[6]。网民通过互联网共同构建了无限的数字虚拟社会，其与现实社会一样会面对各种各样的广告信息，可通过公益广告、普法小故事等教育、引导网络消费者，理性对待各种广告信息。一是分辨广告信息与非广告信息，分析信息的可靠性，多渠道获取信息；二是不能轻信网络广告的承诺，更不能随意点击不明链接，强化安全意识；三是自觉利用法律武器保护自己的合法权益，遇到可疑信息主动通过网络举报平台、举报热线及时举报。

四、结语

随着消费者媒体接触习惯的改变，网络广告已经成为消费者每天必须接收的信息之一，各种违法网络广告也层出不穷且监管困难，极大损害了广大网络消费者的合法权益。只有在现有管理机制的基础上，转变监督管理思路，借助现代网络技术，实行网络广告监管常态化，全面规范网络广告的运行，完善立法切实保护消费者的合法权益，才能更好地净化网络空间、保护网络竞争的健康环境。

参考文献：

[1] 2021中国网络广告年度洞察报告：产业篇[EB/OL].艾瑞网，https：//report.iresearch.cn/report_pdf.aspx？id=3844，2021-12-06.

[2] 况旭，杨洋.解决网络监测五大难题创新互联网广告智慧监管[J].中国市场监管研究，2020（5）：57-60.

[3] 唐英，刘瀚骏.新《广告法》视阈下微信广告的规制路径[J].当代传播，2018（4）：88-90.

[4] 靳亚聪.国内互联网广告规制研究：新《广告法》及《互联网广告管理暂行办法》出台后的新变化[J].广告大观（理论版），2017（8）：80-93.

[5] 颜伟.四川开启互联网广告监测新模式[DB/OL].中国市场监管报，http：//www.cmrnn.com.cn/content/2021-10/13/content_206694. html，2021-10-13.

[6] 第48次《中国互联网络发展状况统计报告》[R].中国互联网络中心（CNNIC），2021-08-27.

作者简介 刘志勇，硕士，讲师，研究方向：广告理论、电影理论。