美国、日本农业风险管理体系建设经验及其对我国的启示

许标文 齐心

摘 要：【目的/意义】面对农业巨灾风险趋于加剧、农业常规风险日益凸显、非常规风险不断涌现，农业风险环境更加复杂的现实情况，深入研究农业风险管理政策，为建立有效的农业风险管理体系提出具有参考性的建议。【方法/过程】基于美国、日本农业风险管理政策经验，在分析我国农业风险管理实践基础上探讨其存在的问题。【结果/结论】我国农业风险管理在管理体系、补贴机制、法律法规方面存在不足，应通过加强顶层设计、优化补贴体系及完善法律法规等措施加快农业风险管理体系建设。

关键词：农业风险管理;农业保险;政策工具;美国;日本

中图分类号：F840.66;F32文献标志码：A文章编号：1637-5617（2021）01-0079-05

Experiences on Construction of Agricultural Risk Management System In America and Japan and Its Enlightenment to China

XU Biao-wen1， QI Xin2

（1. Institute of Agricultural Economics and Scientific Information， Fujian Academy of Agricultural

Sciences， Fuzhou， Fujian 350003， China; 2. College of Economics， Fujian Agriculture and Forestry University， Fuzhou， Fujian 350002， China）

Abstract：  【Objective/Meaning】In the face of the aggravation of agricultural catastrophe risk， the increasing prominence of agricultural conventional risk， the continuous emergence of unconventional risk， and the more complex environment of agricultural risk， the policies of agricultural risk management were studied in depth in this paper， and some referential suggestions were put forward for establishing an effective management system of agricultural risk. 【Methods/Procedures】Based on the experience of agricultural risk management policies in America， Japan， the existing problems of agricultural risk management in China were discussed based on the analysis of the practice of agricultural risk management.【Results/Conclusions】There were some deficiencies in the management system， subsidy mechanism， laws and regulations of the agricultural risk management in China. Therefore， the measures should be taken to accelerate the construction of agricultural risk management system， such as strengthening the top-level design， optimizing the subsidy system and improving the laws and regulations， etc.

Key words： agricultural risk management; agricultural insurance; policy tool; America; Japan

農业风险管理是事关“三农”事业全局的一件大事，是保障农民收入稳定增长的需要，尤其在保证国家粮食安全方面，强化农业风险管理是推进农业现代化绕不开的重大时代课题。风险管理起源于20世纪50年代的美国，经济合作与发展组织（OECD）认为风险管理的对象、工具、政策和主体之间存在相互影响与制约，并成为政策部门关注的重要内容。一般地，农业风险是指在农业生产过程中对农户收入带来损失的不确定性。OECD将农业风险主要划分为一般性风险、巨灾风险、市场管理型风险，并选择不同的政策工具来化解风险。具体来说，农户通常会采取农作物品种选择、多元化经营、农业保险信贷等政策工具，政府主要采用改进相关技术、建设大型设施、储备金制度、税收补贴等政策工具。随着农业市场化推进，因财政负担、贸易规则等多种原因，政府不再过多地以直接补贴来化解农业风险，而是鼓励农户采取更多风险管理工具来主动管理农业风险。

但农业作为弱质产业，需要靠市场调节、政府干预的配合以应对系统性风险。近年来，中央1号文件都会涉及到政策性农业保险等农业风险管理工具，在具体的实施过程中政府也推出了最低收购价、农业保险等多样化、多形式的农业风险管理政策工具，这也使得农业保险成为农业风险管理研究主要涉及的内容。学者们提出通过立法约束人们的行为[1]，以财政补贴的方式给予支持[2]，并建立农业保险的监管体系[3]。由于农业保险是一种政策性保险[4]，也是一种准公共物品[5]。但受限于制度供给不足的根本性原因[6]，农业保险主要以成本保障为主要目标、以常规风险事件的事中风险控制和事后风险管理为管理对象，因此亟须优化农业风险管理体系，建立更有效的农业风险管理机制。

1 美国、日本农业风险管理的做法与成功经验

1.1 主要做法

1.1.1 美国 美国是农业风险管理体系较为完善的发达国家之一，是国家专门保险机构主导的风险管理模式。美国农业风险管理的政策工具根据不同时代背景和农业发展进行选择，如今已经形成了一套集合了商业性与政策性、市场化与干预性为一体的风险管理体系，并成为了很多国家农业风险管理模仿的对象[7]。

20世纪30年代，在经济“大萧条”背景下，为保障主要农产品的产量、稳定农产品价格、提高农民抗风险能力，1938年美国《联邦农作物保险法》提出通过健全的农作物保险体系，增强农业发展的稳定性。70-80年代，随着美国农产品国际竞争力提升、全球粮食价格上漲，美国农业风险管理目标从单一地维护小农户利益，转变为不仅维持大农户基本收益的还防范农产品价格过渡波动而使消费者利益受损。90年代中后期，在全球贸易自由化的背景下，美国进一步加大了农业风险管理的市场化程度，农业风险管理目标以保持农户收入稳定、保障农产品的基本供应为根本目标，同时兼顾减轻政府财税负担、提升农产品市场竞争力以及应对WTO贸易规则等目标。就该阶段而言，美国农业风险管理已趋于完善。1996年，美国出台了《联邦农业完善和改革法》，进一步调整成以农作物保险计划、农业商品计划、农业灾害救助计划等政策工具为主，同时开始试验为生产者提供收入保险计划的农业风险管理模式，以降低农业直接补贴，避免政策的重复及边际效应下降。2014年，《美国农场法案》将农业风险管理目标定位于“维持粮食安全、确保民众廉价粮食供应、帮助农民收入平稳增长和确保农产品全球竞争力”，风险保障水平由以产量为基础向以收入为基础转变，取消了直接支付补贴项目，加大对农作物风险管理项目的支持，并创设了远期购销合同、期货和期权对冲、“收入保险+期货”等风险管理工具。2018年，《美国农业提升法案》保持脱钩和反周期补贴政策思路，着重于“提保障、促合作、降成本和强培训”[8]，进一步优化了农业风险管理体系。

1.1.2 日本 日本是世界上最早开展农业风险管理的国家之一，其风险管理模式包括民间非营利团体经营、政府补贴和再保险扶持。为不断适应且保障农业生产经营与产业化，农业风险管理体系的完善是日本当局重要的支农政策和保障手段[9]，对农业生产起到了良好的支撑作用。

20世纪初，日本依次成立“佃农组合”“日本农民总同盟”“日本农民组合”“全国水平社”等农民自治组织[10]，这些组织是当下日本农业协会与农业共济组织的前身，具有农业风险分散的功能。随着农业风险管理逐步被重视，日本政府加快对农业风险管理体系以及相关法律体系的建设。1929年《牲畜保险法》首次以法律的形式规范农业保险，1938年《农业保险法》进一步扩大了农业保险范畴，并于1957年改进了灾后赔付机制。20世纪60年代，日本农业保险的共济制模式初成模型，其保障能力能够基本满足当时农业发展需要[11]。2003年，《农业灾害补偿法》进一步完善了该机制，创设了多样化、多形式的保障措施。2014年，日本政府初次提出开展农业收入保险工作，以维持农户收入稳定为基本目标，进一步完善农业生产风险管理机制。2017年，《农业灾害补偿法》再次修订，以法律的形式确立了农业收入保险;同年，日本发布了《农业收入保险制度介绍·农业灾害补偿制度改革准备支持项目实施纲要》，并更名为《农业保险法》。2019年，日本开始实施收入保险制度，以农业经营者农产品销售收入为对象，以农户整体收入作为保障，有效补充了农业经营收入，使得农业收入保险制度得到更大程度的普及。

1.2 成功经验

1.2.1 建立了完善的管理规章体系 由美国风险管理制度的发展历程可以看出，美国在不断出台新制度完善农业风险的法律体系。相较于美国，日本则偏向于现有法律的修订和完善，不断地根据实施过程中出现的问题修订现有法律，不断提高农业保险的覆盖面和化解能力。

1.2.2 强化突出政府的作用

农业保险的公共物品的性质要求其更多的为政策性农业保险，因而需要政府作为主要参与主体，单凭农户自觉行为效果微乎其微。就美国、日本而言，当地政府都将农业风险管理与政府各个部门相联系，协同控制农业风险。

1.2.3 完善政策性农业保险的专门监管机制

美国农业风险管理由风险管理局、农场服务局等机构分别负责农业保险、灾害援助等任务，权责分明，协同降低农业风险。而日本则是以四大全国性农协组织共同管理农业保险，既增加了管理的专业性，也能够很好地维护农民与消费者的权利。可知，建立专业性的监管机制能够提高服务质量，完善农业风险管理制度可增强农户对农业保险的信心并且加快完善政策性农业保险机制的步伐。

2 我国农业风险管理体系建设现状、特点及存在问题

2.1 现状

改革开放之前，以传统农业为主的农业面临的风险主要是自然风险，并主要以农业基建工程、农村集体经济制度等政策工具来化解风险。随着市场经济和农村改革的深入发展，因市场失灵等原因而导致在长达25年时间里的商业性农业保险试验无法适应农业风险转移和救助补偿的需要。

随着经济实力和财政收入增强，农业风险管理体系才逐步形成，主要以直接补贴、保费补助等形式提供农业生产成本补贴。2003年，党的十六届三中全会首次提出要探索建立政策性农业保险制度。2004—2017年有12个中央一号文件都强调要发展农业保险，探索建立农产品收入保险制度，并逐步形成农业巨灾风险转移分散机制。2006年，《国务院关于保险业改革发展的若干意见》提出要加快推进农业保险法律法规建设。2007年，浙江省、广东省、吉林省及新疆自治区首次开展政策性农业保险试点，随后几年逐步向其他省份推广。2012年，国务院颁布的《农业保险发展条例》明确了以保险公司为主、其他保险组织为辅的农业保险供给形式，明确中央和地方建立财政支持的农业保险大灾机制。2019年，为进一步推进现代农业高质量发展、促进乡村产业振兴，财政部、农业农村部、银保监会、林草局联合印发《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》明确提出建立多层次农业保险体系，开展农业保险风险区划研究，并大力推进农业保险与信贷、担保、期货（权）等政策工具联动，以及扩大“保险+期货”、“订单农业+保险+期货（权）”试点，以推进农业保险高质量发展。银保监会《关于做好2019 年银行业保险业服务乡村振兴和助力脱贫攻坚工作的通知》提出“探索农业保险保单质押贷款、农户信用保证保险贷款等银保合作产品”，有利于促进“保险+期货”推广。

2.2 特点

2.2.1 农业风险保障范围更加广泛 我国农业风险保障品种由2007年的6个增加至2016年的211个，保障范围由物化成本的保障向包括地租、劳动力成本的完全成本保障扩展，覆盖了种植、养殖和加工等全产业领域。2018年，《关于开展三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点工作的通知》（财金〔2018〕93号）进一步覆盖劳动力成本或直接开展收入保险。为支持地方优势特色农产品发展，2019年启动了“以奖代补”特色农产品保险试点，并于次年扩展至20个省份，实现了农业保险提标扩面增品的目标。

2.2.2 农业风险组织形式多样化 我国农业风险管理组织形成了以“政府组织推动、商业运作为主、多方共同参与”的格局。通过政府多部门横向协同推进、层级政府纵向共同引导的方式，采取商业公司自办、政企联办、保险公司共保、被保险人互助等模式加强对商业保险公司引导，建立了农业风险管理组织体系。截至目前，我国有5家专业农业保险公司、29家有农业保险业务的综合性财产保险公司、2家农业再保险公司，他们采取下延分支机构或营销服务部的方式，使农业保险业务延伸至基层，为农户、家庭农场及农业专业合作社等新型农业经营主体提供风险保障服务。

2.2.3 农业风险管理目标转向 我国农业风险管理目标逐渐由保成本向保收入转变。2007年，《中央财政农业保险保费补贴试点管理办法》规定以农作物生产期内所发生的直接物化成本为保险保费基准，包括种子成本、化肥成本、农药成本、灌溉成本、机耕成本和地膜成本。2018年，《关于开展三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点工作的通知》指出在直接物化成本的基础上，进一步增加地租成本和劳动力成本至覆盖全部农业生产成本。随着市场变化，推出了以农产品价格为标的价格指数险，开展“保险+期货”业务，促进了农业生产和农产品市场价格基本稳定。另外，巨灾风险分散制度初步建立，农业再保险业务持续开展、天气指数保险试点逐步推广，实现了“农共体”向“农再保”转变，有效保障了农户基本收入。

2.3 存在问题

2.3.1 管理体系不健全 当前，我国农业风险管理体系较为松散，政府内部尚未形成明确、明晰的组织框架，全面、系统的农业风险管理体制机制并未形成。农业风险管理横向涉及到土地、环保、金融、农业等不同部门，纵向则涉及中央、省、市、县、乡的五级政府部门，这种农业风险管理顶层设计不能满足现代农业农村发展需要。一般各省会成立农业保险工作领导小组或建立农业保险联席会议制度，但任领导小组组长的分管农业副省长一般难以协调财政厅、农委、金融办和发展改革委等部门，导致农业风险管理沟通成本高、政策传达不到位等情况时有发生，协同推进效果较差。此外，政府和市场的边界有待明确，政府承担的角色尚未明确、参与的方式较为单一。我国目前建立了保險公司计提大灾风险准备金的机制，然而农共体分保方式单一、成员公司间关系松散，保险机构下沉不足、基层保险人才匮乏，因此只能作为临时性的农业保险巨灾风险分散制度安排[12]。

2.3.2 补贴机制不全面 为满足农业风险管理目标，其政策工具应包括价格管控、补贴程度、保险类型、期货、再保险等一揽子政策工具，而我国主要以政策性农业保险为主[13]，且农业信贷担保、农产品保险、农产品期货等政策工具使用范围常常受到限制，尚不能满足农业风险管理需求。同时，我国农业保险保费补贴实行农民缴足保费、市县财政补贴、中央和省级财政补贴随之配套落实的制度。这使得地方政府财力直接影响农业保险覆盖面，尤其是对于财力匮乏的农业大省而言，农险灾损补偿有限、参保农户获得感不强，某种程度上限制了农业保险覆盖面的扩大和特色险种的开发推广。

2.3.3 法律法规不完善 目前我国正实施的《农业保险条例》仅作为《农业法》和《保险法》的配套法规出现，立法层次较低，实际上缺乏对相关主体权力义务关系的明确规定，对于农业保险的相关内容缺乏详细、具体和可操作性的规范[14]。从自然灾害补偿资金的监管方面，缺乏有效的监管制度，这也导致了中国灾害损失补偿金运用效率低下。因此，完善与灾害损失补偿相关的政策和法律规范是亟待解决的问题[15]。

3 美国、日本农业风险管理体系建设的启示

完善农业风险管理体系是防范农业风险、维护粮食安全、保障农民收益、改进农村治理的重要政策保障，对构建和实现乡村振兴战略具有重大意义。美国、日本在风险管理体系构建、风险管理目标及政策工具选择等方面为改进我国农业风险管理提供了经验借鉴。

3.1 强化部门协调，加强顶层设计

加强土地、发改委、农业农村、金融等部门协调，特别是增强农业农村部门风险管理工具创新、农户风险识别培训、农业风险评估等能力。依据农业风险形成原理，建立综合风险管理体系框架，充分调动政府、农户、金融保险公司等主体的积极性，综台采用风险缓释、转移、应对等风险管理策略，加强农业生产风险评估和区划，实现农险费率动态调整，加快形成涵盖财政补贴基本险、商业险和附加险等多层次的农业保险产品和包含事前风险防预、事中风险控制、事后理赔服务的风险管理体系。

3.2 调整管理目标，优化补贴政策

结合当前农业发展面临的新变化，中国大陆农业风险管理政策目标应从保成本向保收入、风险管理转变，做好预防与救助同步进行。首先要强化基础农业基础设施建设、信息化建设，提高自然灾害风险预警与防范能力。其次要完善和改进当前的财政补贴制度。目前，中央财政差异化补贴政策采取“因东中西而异”来实施，这种划分忽视了各个省份的现实情况以及农业大省往往财政实力较弱的事实。因此，应充分考虑各省农业生产规模、地方财政实力等，依据当地主要的农业资源种类，对保障程度不同的农业保险产品、性质不同的农业生产经营主体以及面临不同的风险区给予差异化补贴，以有效提高农业保险的风险化解能力。

3.3 加强立法约束，完善法律法规

农业风险损失补偿体系涉及多个部门、多个主体，应当提高该领域的法治程度，加快出台《农业保险法》，明确各级政府部门、农业生产者、社会参与部门在风险管理中的职能，促进参与者之间各司其职、分工明确，为增强农业风险管理提供必要的制度基础。强化政策性农业保险产品的开发和应用，要加强对农业市场风险的关注力度，大力推进天气衍生品的应用力度。同时，应当细化标准、加强监管，推进农业风险管理体系有效、公平运行，发挥其促进农业增产、推动农户增收的作用，实现对农业风险的有力防范，从而保证农业经济健康运行。

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