基于三维分析框架视角的区域创新政策体系评价?

龚勤林++刘慈音

摘要： 基于创新活动自身规律和创新政策工具功能，可以构建包含创新活动主体、创新活动阶段、创新政策工具三个维度的区域创新政策体系分析框架。运用该分析框架评价成都市 “1+10”创新政策体系的结果表明，该体系的政策工具具有针对性强、覆盖面广等优点，但也存在导向型政策缺失、忽略资本市场等不足，为此提出了完善政府采购制度、加大创新市场推广与服务政策支持力度、深化资本市场、培育创新文化等建议。

关键词：创新政策；分析框架；政策工具；政策分析

DOI码：10.13956/j.ss.1001-8409.2015.XX.XX

中图分类号：F124 F061.5 文献标识码： 文章编号：

低碳浪潮和新技术变革在世界范围内风起云涌，倒逼我国加快转变经济发展方式，走创新驱动发展之路。实施创新驱动发展战略的关键是通过政策工具的组合与创新来促进经济变革，而其前提是对现有创新政策体系进行全面评价。区域创新发展是个艰巨复杂、高度综合的目标，呈现出多维度、多主体、多领域、多阶段的特点，仅靠单一的区域政策往往难以奏效。为了推进创新驱动发展，制定一揽子的创新政策就成为政府促进创新的基本选项，形成了工具多元、内容齐全、层次丰富、结构复杂的区域创新政策体系。为了分析政府制定的创新政策体系是否科学合理，文章从创新活动自身规律和创新政策工具功能出发，建立了区域创新政策体系的三维分析框架，并以成都市“1+10”创新政策体系为例进行剖析。

1 文献综述

第二次工业革命以后，技术革新带来的变化引发了学术界对创新的研究热潮，创新政策研究也受到学者们的重点关注。根据研究视角的不同，对国内外研究创新政策的文献梳理如下：

一是创新政策内涵研究。学术界对创新政策的内涵并没有达成一致，一部分学者认为创新政策等同于科技政策或技术政策，另一部分学者区分了它们之间的不同，认为科技政策重视基础科学发展，技术政策重视技术开发与应用，而创新政策是科技和经济的结合，关注的是总体经济绩效[1-5]。

二是创新政策体系分析方法研究。梳理现有文献发现基本的方法包括文本挖掘法和维度数量统计法，前者利用软件提取创新政策体系中的高频词汇进行分析，便于操作但容易忽视创新政策之间的差异性。王春梅运用文本挖掘法生成了南京创新政策的社会网络分析图[6]。维度数量统计方法则是将创新政策按一定标准在不同方面进行数量统计。Freitas 和 Tunzelmann运用主成分分析法验证了知识目标的类型、政策执行、政策工具是评估不同国家创新政策的关键维度[7]。刘会武和王胜光从国家创新战略、政策供给、政策需求和政策评价四个因素入手，构建了创新政策系统分析的钻石模型[8]。

三是创新政策效应研究。闫军印等构建了基于创新能力、创新环境、创新绩效的创新政策效果评价指标体系 [9]。范柏乃等以创新政策类型为解释变量、以专利申请授权量为被解释变量、以FDI为控制变量的实证检验表明，不同阶段不同类别的创新政策效应明显不同[10]。闻媛等则依据技术创新的动态过程对创新政策工具选择的展开了研究，认为不同阶段的企业应选择不同的政策工具[11]。

综上所述，已有文献侧重对创新活动、创新主体及创新政策工具某方面的分析，但对创新政策体系展开维度分析的还较少，尤其是从一个综合的、多维度的视角审视区域创新政策体系的研究还比较鲜见。文章基于创新活动的连续性、协同性，从创新政策体系的整体性视角出发，探讨区域创新政策体系分析框架的构建及其应用。

2 创新政策体系分析框架及其政策含义

2.1创新政策体系分析框架的构建依据

2.1.1创新及其连续性和协同性

创新对经济发展起着决定性作用，是国家核心竞争力的源泉。创新本身是一种可再生资源，能不断聚集、整合各种生产要素，是提高经济效率的手段，也是加快转变经济发展方式的重要抓手，对国家和区域的经济社会可持续发展举足轻重。

创新不是封闭式的、孤立的活动，是多元化主体在不同阶段开展的连续活动。从创新的发展历程来看，任何创新的诞生都是建立在已有的创新成果的基础上，创新商业模式、新技术和新产品的推广运用是以创新理念、重大理论突破为前提的，创新成果如果不经过商业化的应用也无法创造价值，因此创新是一个连续的过程。创新活动的现实展开尤其需要多主体和各环节的协同一致，即多主体各环节的协同创新。原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新等多种创新方式需要协同，知识创新、技术创新、制度创新、市场创新等创新活动也需要协同，企业、科研院所、中介服务等创新主体更需要协同，一旦创新的协同性受到制约，创新的不确定性就会增大，创新也难以实质展开。

2.1.2区域创新政策体系的整体性及其综合分析思想

Gaudin等认为创新政策是经济、社会、文化、教育等的综合体，是一个整合的概念[12-13]。文章认同这一观点，认为创新政策并非指政策本身的独特性或创新性，而是为促进创新活动的产生和发展而运用的各种政策措施。区域创新政策体系则是指政府为了促进区域的创新驱动发展而制定的一系列相互关联、相辅相成的政策有机组合，包含金融、产业、财政、社会、法律等多种类型的政策，也是多种政策工具集合形成的政策工具包。

创新政策从单一的科技政策演变为创新政策体系，就是因为传统的线性创新政策模式无法应对科学、技术、市场相互作用的复杂系统，要求形成一个整合功能强大的创新政策体系[14]。创新政策体系的整体性体现为不同政策的目标一致性与功能耦合性。虽然创新政策体系内含不同的政策手段，但这些政策的整体目标是推进区域创新发展。其次，创新政策体系是功能各异的各种相关政策的有机结合，强调的是功能互补与耦合，绝不是单项政策的简单相加。

基于创新政策体系整体性特点的创新政策体系分析必然就不能是对单个创新政策的简单分解，必须采用系统化的综合分析思想，全面考虑创新政策工具、创新活动阶段与创新活动主体之间的有机衔接，从而为创新政策的制定提供依据。

2.2区域创新政策体系的三维分析框架

文章立足于区域创新活动的主体类型、阶段特点和区域创新政策工具的作用方式三个维度，充分考虑创新政策体系的整体性，从增强创新活动主体活力、引导创新活动连续协调、促进创新政策工具作用的视角出发，构建了一个全面分析区域创新政策体系的三维分析框架（如图1）。在该分析框架中，创新政策工具全景图即政府制定的各项创新政策是针对什么创新主体，作用于哪一创新阶段，主要采取何种政策工具可以得到清晰展现。

2.2.1三维分析框架的维度

（1）创新活动主体维度

创新活动主体是区域创新政策的作用对象。在区域创新活动中，多元化的创新主体各自承担着自身特有的创新功能，每个主体具有不可替代的作用。创新政策必须充分考虑创新主体的特点及其所承担的功能，增强创新主体的创新意识和创新活力。因此将创新活动主体界定为三维分析框架的X维，并将其分为科研机构与高等院校、企业、中介服务机构，暂不考虑创新政策体系的制定者——政府。

（2）创新活动阶段维度

创新是一个创新理念贯穿于创意、设计、生产制造、流通、销售、售后服务等社会经济活动全过程的连续性创造活动，从产业链的角度来看创新活动涉及到基础研究、开发与应用、科技成果产业化、销售推广与中介服务等环节。本文将创新活动简化为基础研究与开发、产业化、销售推广与中介服务三个阶段，并将其界定为三维分析框架的Y维度。依照产业链的前后顺序和创新活动的性质，越是远离原点创新活动的市场化实现程度越高，通常需要政府的干预越少。

（3）创新政策工具维度

借鉴Rothwell和Zegveld的思想，本文将创新政策工具按其对创新活动的作用方式分为供给型政策工具、导向型政策工具、环境型政策工具，并将其界定为Z维度 [15]。

政策工具越是靠近原点表明其越是为政策制定者所偏好，但也说明其受到政府的干预越强，对市场的服务能力越弱。供给型政策工具通过直接提供人财物等要素推动区域创新的发展，导向型政策工具通过政府需求引导创新主体进行创新与提供创新服务，环境型政策工具通过创造良好的创新环境间接支持区域内的创新活动。

2.2.2三维分析框架的平面

X轴与Y轴组成的平面文章将其定义为创新政策工具综合作用面，表示创新活动主体的创新活动位于哪个阶段。通常来说，不同创新主体在创新链中的侧重点不一样。因此，合理的区域创新政策体系应该依据这一规律兼顾对创新主体和其创新重点的引导。

X轴与Z轴组成的平面文章将其定义为创新活动主体政策工具选择面，表示政府在制定政策时偏向于采用何种政策工具，通过何种动力促进创新发展。一般越远离原点的小方格，表示政府更加倾向于培育市场主体的创新活力，为创新提供保障服务。推进区域创新发展，必须处理好承担不同职能的创新活动主体之间的关系，同时协调好政府与市场的关系。

Y轴与Z轴组成的平面文章将其定义为阶段性创新政策工具选择面，表示政府在制定政策时选用的何种政策工具作用于创新活动阶段。一般越远离原点的小方格，表示政府越重视创新的后期成果经济利益化。根据已有文献推敲得出：研发阶段主要采用经费资助、税收优惠等政策工具；产业化阶段需要较为发达的风险资本市场；推广与运用阶段，一方面需要税收激励等优惠政策，另一方面也需要政府提供知识产权等科技中介服务。

2.2.3三维分析框架的政策含义

X、Y、Z三轴共同组合构成了27个立方体，每个立方体表示政府针对不同创新主体的创新活动阶段特点采用何种政策工具，是政府政策在三个维度的综合体现。以图1中的阴影部分小立方体为例，小立方体表示政府主要采用基本型政策工具推动企业创新成果的产业化。当然，政府还可以采用环境型工具或者导向型政策工具促进企业创新成果的产业化。创新主体与创新阶段的多样性决定了创新政策工具选择的不同。如科研机构与高等院校进行原始创新对资金的需求不大，但需要大量的科研设备投入、人力资源等，因此政府采取的手段是人才激励机制、购买设备减税等。

3 区域创新政策体系三维分析框架的应用

3.1创新政策三维分析框架的应用价值

三维分析框架为评价区域创新政策体系的合理性和科学性提供了分析依据，其可被应用于以下几个方面：

第一，分析特定区域创新政策及其政策工具的分布与合理性。运用三维分析框架可以得到政策工具分布全景图，再结合特定区域的创新能力从而可以综合判断政府政策的指向与合理性。

第二，纵向比较特定区域内创新政策的历史演变路径。区域创新发展所面临的环境复杂多变，特定区域制定的政策不仅要因地制宜，还要与时俱进。通过对一定年限内特定区域创新政策的维度数量统计，可以判断区域创新政策的演变趋势。

第三，横向比较不同区域创新政策体系的差异。运用这一框架，不仅可以对比分析区域间创新政策体系的差异，而且能够在比较与借鉴中得出特定区域创新政策体系的优化方案。

3.2创新政策三维分析框架的应用

区域创新政策体系是多个政策文本的集成，而每个政策文本的侧重点有所不同。一般说来，一个政策文本的侧重点为一个，但也有个别较综合的政策文本，在主要侧重点之外还有其他侧重点。在分析特定区域制定的创新政策体系时，对于每个政策文本分别用“A”“B”“C”表示这个政策文本在创新政策工具、创新活动阶段、创新活动主体三个维度方面的主要侧重点、次要侧重点、一般侧重点。需要说明的是，第n项政策文本的侧重度用“An”或“ Bn”或“ Cn”表示。

创新政策三维分析框架应用的具体步骤为：第一步，根据政策文本的内容，判断每个政策文本的不同侧重点，并用上述符号表示。第二步，对每个立方体从左至右、从下至上依次编号，分别为V1 ，V2，……，V27。将代表政策文本的符号对号入座，放入三维分析框架中对应的27个立方体。一个政策文本如果涉及范围较广，可能同时出现在一个或几个立方体中。第三步，根据每个小立方体中不同符号的使用频次，可以直观地知道区域创新政策体系的内部构成以及在哪些领域、哪些阶段创新政策比较集中，哪些领域、哪些阶段创新政策相对缺失，从而为创新政策工具的优化组合或者制定提供决策依据。

4 三维分析框架视角下成都市“1+10”创新政策体系分析

4.1成都市“1+10”创新政策体系

党的十八大做出了实施创新驱动发展战略的重大部署后，四川省委将创新驱动发展战略确立为全面实施“三大发展战略”和奋力推进“两个跨越”的重要内容。成都市是西部地区的核心经济增长极和高新技术企业最集中区域，为了实现 “到2015年率先建成国际知名的创新型城市，2020年初步建成国际知名区域科技创新中心”的发展目标，2013年10月22日成都市委出台了“1+10”创新政策体系（见表1）。“1”即《关于实施创新驱动发展战略加快创新型城市建设的意见》，是纲领性、战略性的指导意见，政策落实、政策工具运用等则落脚到10个具体政策上，所以本文政策分析样本即10个具体政策文本。

4.2三维分析框架视角下的成都市创新驱动“1+10”政策体系

从X维度来看，各类型政策工具主要针对的是培养企业的自主创新能力，占比56%，符合企业是创新主体的基本判断和政策支持重点的基本原则。针对科研机构与高等院校的政策主要集中在鼓励基础研究与开发上，对产业化和推广与服务还是空白领域。中介服务机构则是重视其推广与服务功能，较为合理。

从Y维度来看，导向型政策工具较少，供给型政策工具和环境型政策工具较多。进一步分析发现，环境型政策工具中，法律法规占了相当大的比重；对创新所需要的创新环境较少涉及。供给型政策工具中，主要是科学奖励或财政补贴，如《成都市创新创业载体资助管理办法》设立的市级创新创业载体资助专项资金和《成都市知识产权试点示范资助管理办法》设立的市级知识产权试点示范资助资金。其次是税收减免、金融政策支持和人力资源政策工具较多。

从Z维度来看，成都市创新政策主要是针对基础研发阶段，“1+10”创新政策体系中，涉及基础研究阶段的占50%以上；涉及最少的是推广与服务，这也为后续的政策制定留下了空间。

4.3成都市“1+10”创新政策体系存在的问题

通过上面的分析可知，成都市“1+10”政策体系涵盖了从战略层到基本层、从产业化到基础研究、从供给面到需求面、从科研机构到中介服务机构，是一个覆盖面广、针对性强的创新政策体系。但是该体系在政策工具的运用上也存在以下问题：

第一，重视对基础研究与开发的投入，但是忽视了科技成果产业化和推广与服务。成都作为西南地区的核心增长极，创新集聚能力强，科研资源丰富，科研成果众多。但是技术转化程度、技术市场交易规模、市场化水平都远低于北上广等较为发达的城市，没有发挥科技资源的真正实力和引领作用。

第二，环境型政策多，但忽视了资本市场的重要性以及对创新文化的培育。创新驱动的关键是推动原始创新，原始创新来自于培育其发展的土壤——好的创新文化。“1+10”配套政策从法规制度、财政税收、人力资源等角度提供支撑，但忽视了创新环境和创新文化对一个地方根深蒂固的影响。美国硅谷的成功得益于美国的创新文化和风险投资机制。创新需要大量资金，单靠企业自由资金无法满足企业的需求。政府设立的专项资金补贴对从事高风险、高收益的企业来说，并不具备吸引力。

第三，导向型政策缺失。10个政策文本中，只有《成都市支持企业创新能力建设若干政策》和《成都市产业集群创新发展研究专项管理办法》中各有一条政策是通过政府需求来引导新技术新产品的发展。创新技术与创新产品得到市场的认可需要一定时间，而政府有责任有能力通过政府采购等支持其发展，即使在发达国家这也是较为普遍的一项政策。

4.4成都市创新政策体系优化的方向与对策

第一，完善政府采购制度。政府采购是一项重要的创新政策工具，利用公共需求，能够促进创新理念的诞生、创新产品的发展[16]。成都市在导向型政策工具方面还存在较大缺失，应当依据国际竞争核心技术、国家或四川省产业技术路线图、战略性新兴产业的关键技术、重点产品目录制定政府创新技术与产品采购制度。

第二，加大创新市场推广与服务政策支持力度，加快建立创新公共服务平台。首先，加快建设全面、立体、多种所有制并存的技术中介服务体系。整合现有中介资源，积极组建资本多元化和非集中性的新型技术中介机构。其次，加快网上技术市场建设，建立起汇集全省技术交易主体的公共服务平台。该平台面向政府、企业、高校、科研院所和个人用户，提供一对一、一对多或多对多的信息交互服务。通过平台的建设，整合全省现有技术资源，建立相关数据库，实时更新交易供需、成交量等交易信息，为交易双方提供具有权威和规范性的信息来源，实现技术市场资源的均衡配置。

第三，深化资本市场，特别是风险资本市场。资本市场的发达程度与技术创新具有相关性[17]，美国硅谷的成功也证实了这一点，成都市应出台专门的《成都市创新金融资本市场管理办法》。首先，鼓励成立风险投资机构、搭建风险投资接洽平台，给予向创新企业提供投融资服务的风投、银行、担保机构后补助。其次，政府应该引导形成更多风险资本，组建各类战略性风险投资基金、产业创新基金和产业引导基金，鼓励民营资本、本地储蓄向战略性新兴产业、中小科技企业流动，吸引国际资本投资四川。再次，加强与主板、中小板、创业板和新三板的战略合作，争取成为重点支持对象，完善多层次资本市场结构。鼓励上市公司资产并购重组、产业整治。最后，加快发展产权交易市场，为异地并购、外资并购提供舞台，通过产权交易带动技术创新、管理创新，也为风险投资的进入与退出提供渠道。

第四，培育创新文化。创新文化是指激励创新的价值理念、思维方式、行为规范和精神氛围。成都市要实施创新发展，应该增强创新文化服务功能，注重对科技创新主体的尊重。可出台《创新文化建设实施方案》，设立专管创新文化建设工作的社会机构，搭建创新文化平台。

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