基于绩效管理视角的公益二类事业单位预算管理现状及改进对策研究

摘要：新预算法的实施，预算管理制度改革全面向纵深推进，为全面贯彻落实国家关于深化预算管理体制改革的要求，财政部门对预算单位的预算執行和绩效管理进行监督和评价，对预算单位从申请预算资金、预算执行情况、项目绩效监控及项目绩效自评等业务活动进行全流程、全覆盖监督和管控的工作流程。本文基于公益二类科研类型事业单位，从预算管理流程和经验做法分析入手，深入剖析公益二类事业单位预算管理存在的特点，进一步阐释了存在问题及提出了合理化的对策建议，旨在提高单位预算管理水平。

关键词：预算管理;绩效管理;绩效评价

引言：公益二类事业单位不同于公益一类事业单位。公益一类事业单位所有口径的支出财政全额保障，例如，人员经费、日常公用经费、项目经费等。公益二类事业单位是国家推行《事业单位分类改革实施方案》规定以后出现的新型事业单位组织类型，经费实行差额拨款或者自收自支，经费缺口由开展技术开发等有偿服务收入和其他收入等来弥补，技术开发收入的高低将直接影响单位的生存发展。[1]公益二类事业单位年度预算管理、项目绩效管理将直接决定着单位的发展水平。

1公益二类事业单位预算管理的特点

1.1经费保障组成

包括：一般公共预算收入、事业收入、其他收入、非财政拨款结余等。一般公共预算收入为维持单位运转拨付的一定比例或者定额的财政拨款，一般只弥补部分人员经费;而日常公用经费、项目支出可能都没有财政保障。事业收入包括科研单位根据上级部门批复的主要职责及业务范围开展的科研、技术开发等活动带来的收入，该部分在公益二类科研单位经费保障占比较大，是主要的经费来源;其他收入主要是银行利息收入、事业收入之外的其他收入;非财政拨款结余主要是以前年度形成的事业基金，在该年度预算申报时用于弥补经费不足。

1.2财务管理复杂

除核算本级预算外，还需要对财务独立核算的所属企业进行监管和管理，构建了集财务会计、成本核算、预算管理、资产管理和财务监管为一体的模式。相比于行政和公益一类事业单位，增加了税务缴纳管理和项目成本核算管理工作;相对于企业，增加了财政零余额账户管理、国库集中支付管理、财政预算及决算管理、项目绩效管理、政府采购管理等。

1.3各类预算收入和支出统筹

公益二类事业单位要科学预测预算收入，将所有收入（科研、技术开发、资产处置收入等）全部纳入预算收入统筹安排。加强资产处置收入管理，全部纳入预算安排，严禁违规拖延入库、坐收坐支。所有支出（科研、技术开发等）全部纳入预算支出统筹安排。

1.4在结余资金管理和科研经费监督方面，科研经费资助管理方式和保障力度还有待增强，与监管部门对预算执行与绩效评估的相关制度要求衔接还须统一认识、把握界限

根据《关于完善财政科研项目资金管理政策的实施意见》的通知，在项目实施过程中，每年的盈余资金可以结转到下一年继续使用。[2]项目任务、目标竣工验收后，其余资金应当按照规定留置继续使用，项目承办单位应当在两年内统筹安排科研活动的直接支出; 超过两年未动用的，按照规定收回。

在项目实施的过程中，监管部门以年度资金支出金额的多少，来反映项目资金执行率及判断该项目发挥效益的情况。科研人员在科研项目资金管理政策与监管部门要求之间心中有顾虑，这种心理不仅影响工作效率，也一定程度上降低一线人员的创新热情。在衡量项目资金发挥效益方面，采取公正科学的绩效评价方式，对科研项目预算执行的有效性，科研成果的大小，人才培养的质量和数量，所产生的社会效益和经济效益，而不应该以项目资金执行率、当年支出金额作为衡量项目资金未发挥效益的根据。

2公益二类事业单位预算管理的重要性

公益二类事业单位作为财政预算的实施主体，与公益一类事业单位的预算管理是有区别的，公益二类事业单位实行差额拨款，经费缺口较大，主要依赖事业收入等资金来源解决。公益二类事业单位市场依赖度较强，事业发展市场依存度较高。如何对资金更好地进行预算管理，引入全面预算管理，对预算资金进行分配、评价、监控，以便于更好的保障单位事业发展活动，保障单位重点工作计划落地实施。实施预算绩效管理是提高财政资金科学性和高效性及优化财政支出结构的必要前提。

一是公益二类事业单位需要开展技术咨询服务、技术开发等活动，用于弥补财政经费不足，开展以上技术服务活动所带来的事业收入以及对应的事业支出，全部纳入年度预算编制管理，应以绩效管理为重点，全面实施预算绩效管理，做到所有渠道的资金预算管理全覆盖。通过建立相关方法和制度，才能有效发现单位预算执行中存在的问题，规范自有资金和财政资金的使用，提高预算管理水平。

二是全面实施预算绩效管理是提高能力和管理水平的必然要求。公益二类事业单位以绩效管理为核心，通过绩效管理评价、绩效自我评价、绩效监督等手段规范预算资金的使用，发现预算执行过程中存在的问题，提高预算管理水平。以各部门和各项目为支点完善绩效预算体系，在预算控制的整个过程中配置各种资源，通过重组使有限的资金资源能够满足公益二类事业单位发展的需求。

三是全面实施预算绩效管理是加强预算编制科学合理的重要手段。对绩效目标实现程度开展评价，推进绩效信息公开，加强财务部门和业务部门深入交流，提高业务部门对预算编制的参与度，督促业务部门认真履职尽责，形成以绩效目标为导向指导预算编制、以项目库管理为前提规范项目预算申报、以项目绩效评价结果来约束预算编制的循环闭环，保证预算管理的科学性和严肃性。

3公益二类事业单位预算管理存在问题

3.1预算编制重视度有待提高

编制年度预算，涉及单位方方面面预算，包括编制基础人员信息库、项目库入库、日常公用经费测算、业务类项目测算、特定目标类项目测算、绩效目标设定。[3]以上预算编制内容，不仅仅是财务部门能够解决的，不能做到与单位工作紧密贴合，缺乏业务根据。例如，基础人员信息库由单位人事部门协作，日常公用经费需要管理部门协作测算，项目库、业务类项目、特定目标类项目、绩效目标设置等则需要各业务部门配合补充完善，财务部门根据以上情况会汇总分析。财务部门如何更好地协调好各部门、项目组编制年度预算，是单位面临的紧迫问题。3143262A-C2F7-4428-B007-6266FA6EBC28

3.2预算绩效评价指导预算编制力度有待进一步加强

绩效评价与预算编制存在时期不一致问题，预算編制实践上，绩效评价工作基本都是针对上一年度预算项目开展绩效评价，而此时当年预算正在实施执行。因此，绩效评价结果应用只能用在下一年度预算编制上。另外，科研项目存在延续性问题。工作实践中，财政部门允许科研项目经费使用可以延续至项目完工后的2个年度。那么存在当年预算执行中即使对本项目做了绩效评价，也无法对项目完工之后继续实施评价结果，导致绩效评价不能全覆盖。

3.3绩效评价结果质量不高，绩效目标难以准确设定

部分项目存在申报项目库时绩效目标不准确，与项目本身匹配度不完全一致。绩效目标设置的难以衡量。预算绩效评价为事后评价，预算执行及资金使用往往都已完成，相对于预算申报，项目组对于绩效评价热情不高，自评结果准确性有待进一步加强。

4公益二类事业单位预算管理的对策

4.1全员深度参与预算编制工作

提升预算编制工作重要性，成立单位预算编制领导小组，由单位主要负责同志任组长，财务、办公室、人事部门、内审部门、业务部门主要负责同志任组员的工作体制。加强预算编制常态化沟通协调，让预算编制内容能够充分体现各部门协作配合的劳动成果。为了做到预算编制与业务工作深度融合，通过全员参与预算编制过程中，让具体业务人员参与其中，群策群力，集思广益。

4.2加强预算项目库对预算管理的支撑作用

坚持“项目引导资金走，资金跟随项目定”，把预算项目作为预算管理的基本组成，预算项目支出应全部纳入预算项目库，事前未履行入库程序的项目不得安排预算。规范完善项目动态入库机制，各科研项目组要细化项目库储备，认真做好项目库申报、年度资金需求测算、绩效目标设定等基础性工作，成熟项目及时入库管理。严格入库项目评审，重点审核入库项目可行性、具体实施计划、项目实施条件等内容，以及项目重要性，做到预算一经批准即可实施。

4.3项目进行事前绩效评估

公益二类事业单位应当按照预算和项目批复的有关规定要求，事先评价新设立项目的重大政策和绩效要求，加强项目投资的绩效评价，将评价结果作为预算申请的必要条件，强调项目设立的必要性、投资的经济性、绩效目标的合理性、方案实施的可行性和财务的规范情况。

4.4加强预算项目预算与绩效的整合机制

项目组要全面设置项目绩效目标，绩效目标不仅要包括经济效益、生态效益、社会效益、还包括产出指标、成本指标，可持续影响和服务对象满意度等绩效指标。规范设置绩效目标作为申请预算及项目入库的前提条件。单位财务部门及科研管理中心应审核绩效目标，重点审核绩效目标编报的完整性、规范性和与预算项目资金的匹配性。明确设定项目绩效目标，按照分类评价要求设定项目绩效目标。强化项目执行的契约精神，严格按照项目任务书的考核要求完成绩效指标的情况，对绩效目标实现程度作出明确结论。

4.5加强绩效运行监控

健全预算绩效运行监控机制，财务部门及科研管理中心要对预算执行进度和绩效目标实行“双监控”，加强绩效管理与预算管理的融合。科研项目组要严格落实绩效监控主体责任，定期归集提取项目绩效目标情况，分析资金使用、科研项目进展情况、绩效目标实现情况等，对绩效监控发现的问题及时收集归纳分析，以此促进项目绩效目标按照年初既定目标完成。单位财务部门及科研管理中心应对重点项目进行重点监控，如发现预算资金执行过程与绩效目标执行有误差，应及时通知科研项目组进行整改。

4.6建立绩效自评机制，扎实用好项目绩效评价成果

预算执行结束后，要对照设定的绩效目标，对政策、项目绩效全面开展绩效自评，检验、评判各项绩效指标的完成情况。本单位预算资源配置、政策调整和管理改进要以评价结果作为重要参考，并将其作为改进预算管理和安排以后年度预算的重要依据。对绩效评价发现问题、达不到绩效目标或评价结果较差的预算项目，应限期整改。

5结语与思考

公益二类事业单位自选课题项目如果应用预算绩效管理思维，指导自选课题项目预算绩效跟踪管理。设置绩效目标时，建议以定量指标为主、定型指标为辅，增强绩效考核的综合性、可考核性。不仅包括自选课题项目预算执行情况管理，还包括对自选课题项目预算绩效目标偏差的修正。自选课题项目在预算绩效过程跟踪管理中出现的问题，项目组成员应及时与科研管理中心或者财务部门进行沟通，共同制定相关解决方案，并对自选课题项目绩效监控方案进行调整，保障绩效目标能够按照项目任务书的要求完成。

参考文献

[1]陈锦霞.公益二类事业单位全面预算管理探析[J].行政事业资产与财务，2019（14）：18-19.

[2]陈瑞丽.事业单位预算绩效评价现状及对策[J].时代经贸，2020（16）：83-84.

[3]陶微.超越资金管理视域的预算绩效管理研究[J].大众投资指南，2020（10）：151+153.

作者简介：田忠飞，（1985.4-），男，山东济宁人，汉族，硕士研究生，会计师，主要研究方向事业单位预决算管理、预算绩效管理、成本核算管理等。3143262A-C2F7-4428-B007-6266FA6EBC28