智慧法院的生成机制与未来发展趋势

周 翔

(浙江大学 光华法学院,浙江 杭州 310008)

一、问题的提出

智慧法院,作为人民法院利用计算机技术提升能力的工程,被置于与司法改革齐头并进、同等重要的地位(1)对两者的关系最为精要的概述为“车之两轮,鸟之两翼”,可见智慧法院在本届最高人民法院工作中的地位。。作为近年来法院工作的亮点,最高人民法院周强院长在内外多个场合推介智慧法院的建设进展和成效,其他司法机关对此给予认可并且积极效仿(2)2016年由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《国家信息化发展战略纲要》将“智慧法院”纳入其中,2018年最高检印发的《最高人民检察院关于深化智慧检务建设的意见》,司法部下发的《“数字法治、智慧司法”信息化体系建设指导意见》和《“数字法治、智慧司法”信息化体系建设实施方案》,就其内容目标而言基本可对标“智慧法院”,但就其启动时间、进度而言,则普遍晚于法院的信息化工作。,智慧法院从而成为政法机关中积极利用信息技术手段的典范。法院推进智慧工程可谓迅速,“智慧法院”一词大致在2015年首次出现(3)一般认为,“智慧法院”首次出现在2015年7月的全国高级法院院长座谈会,该次座谈会由最高人民法院主持,是首次以远程视频的方式召集的全国高级法院院长会议,会议主题为法院的信息化工作。,次年法院即组织发布关于法院信息化的第三方评估报告(4)2016年,中国社会科学院法学研究所与中国社会科学出版社联合在京发布了《中国法院信息化第三方评估报告》,这是全国首部关于法院信息化的第三方评估报告。,后又发布专门的指导性文件《最高人民法院关于加快建设智慧法院的意见》,并开始自行设计指标体系进行内部评估,延续至今。

2017年4月12日,最高人民法院发布的《关于加快建设智慧法院的意见》(法发〔2017〕12号)中,提到智慧法院有“三全”的目标——全业务网上办理、全流程依法公开、全方位智能服务。本文旨在检验迄今为止智慧法院工程建设是否全面落实了“三全”的目标,将通过统计分析全国法院2017—2019年的建设方案,阐释“智慧法院”概念的来龙去脉、主要贡献、兴起原因等,从而回答智慧法院是如何成为法院“鸟之两翼、车之两轮”之一的,其他政法机关又能从中获得信息化工作的何种启示。

二、智慧法院工程方案统计分析

(一)评估现状的两个维度

若要对当前各地的智慧法院工程建设成效进行整体性评估,必须找到衡量的标尺。过去的研究始终绕不过法院信息化对司法价值贡献的问题,司法价值又具体分为公正和效率两方面。为体现智慧法院鲜明的技术属性,本文在此基础上新增另一分析维度,即以技术与案件的联系出发,将智慧法院应用到的技术分为个案式和跨案式两类。基本价值和技术应用的坐标轴下有四个象限,可囊括智慧法院几乎全部的创新点。

1.基本价值

自法院启动信息化工作以来,学界的讨论从没有离开过新兴技术给司法价值带来的机遇和挑战等话题(5)法院信息化的提法早于智慧法院,官方试图区别两者,比如有的观点认为法院信息化助力智慧法院的建设,但是区别效果却并不显著。本文视法院信息化发生早于智慧法院,后者是前者的最新迭代版。从专门的文件资料记载看,最早可追溯至2007年制定的第三个五年规划《人民法院第三个五年改革纲要(2009—2013)》的第24条,提及“加强人民法院信息化建设”。而到2019年的第五个改革纲要《人民法院第五个五年改革纲要(2019—2023)》中,智慧法院已经取代了信息化的表述,属于人民法院司法体制综合配套改革的一部分。。过去的研究对“智慧法院建设能够促进司法的公正和效率”有一定共识,但对应当更注重哪一方面价值却各有主张,重视公正者认为“司法的最终价值在于‘公正’……技术保障的来源应当促进公正”[1],重视效率者认为“司法领域对人工智能具有主动的诉求……通过人工智能来提高审判工作效率是一个当然选择”[2],不过双方均未言明另一价值是无足轻重的。笔者认为,公正和效率二价值不过是光谱的两极,不同的历史时期、特定地区决定了各自的不同优先级,作者身份的差异和代表立场的分歧也能左右其观点。广州中院院长王勇对此就直言不讳:“建设智慧法院是实现新时代法院科学发展的破题之举,依靠科技力量发展司法生产力是实现审判能力现代化的重要路径。”[3]

既有研究之所以强行割舍公正和效率,是忽略了智慧法院不是一蹴而就的单项工作,而是数个项目、多年建设所发展起来的集合体。只有把智慧法院实践的案例拆解为单个的细小应用,才能更好地评价智慧法院在各地的发展现状。本文的研究仍沿袭公正、效率的基本价值二分法,创新之处在于把智慧法院拆解为众多细小的单个应用加以考察。

2.技术原理

无论价值诉求偏向哪一侧,均要依靠成熟可行的技术方案去实现。正如有人总结的那样,智慧法院近年的突飞猛进归功于OCR、语音识别等新技术的突破。在这个意义上,工程发展状况的评估离不开对智慧法院背后技术原理的把握,这将有助于我们理解智慧法院所取得成绩背后的动因和后续发展所可能遭遇的瓶颈。

本文拟将智慧法院所涉及的技术分为聚焦个案和跨越个案两大类。智慧法院具体的应用因此也可分为两种,一种是办案流程的线上化,另一种是案件历史经验的复用。前一种应用是指把办案的流程部分或全部地转移至线上,包括如何从法律文书等各渠道采集信息、处理信息、输出用户需要的信息等步骤。此类技术一般围绕个案展开,获得的经验无助于提升日后案件的办理能力。后一种应用希望超越个案、积累过去案件的办理经验。超越个案的具体方法可进一步区分是基于规则还是基于概率[4]2,这两种方法都可实现跨个案的经验复用。前者主要是逻辑学的产物,通过事先人工梳理办案的经验并以完整的逻辑链予以固化;后者则更多地体现为统计学的思维,通过构建数据模型等机器学习的方法实现预测、推送等任务。两者的差异表现为规则是静态的还是动态的、数据模型的权重能否自动调整、机器能否更新办案人的历史经验等。同时两者的目标是接近的,即通过历史案件的规律提炼,以预测和指导新案件的办理。

(二)基于上述维度的统计

1.四种形态组合

按照法律科技企业的分类法,法院信息化的架构自上而下分为平台、模块、系统、工具等四个层次。本文借用该分类法,说明智慧法院属于最高的平台级,往下划分为不同的功能模块,并由各系统负责运转,而系统又被具体的应用工具所支撑。本文将智慧法院拆解为最细的工具级应用,以便于说明智慧法院的具体内涵。

形态一:个案技术——关注公正(以下简称S-F)形态。这是指在每个案件中,采取信息化的手段以促进个案的公正处理。统计中把提供办案各流程的法条指引、保障当事人知情权的裁判文书公开(6)2014年1月1日,最高人民法院《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》生效实施。按照司法解释的规定,即日起,最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院、东部10省(市)基层人民法院的生效裁判文书,除涉及国家秘密、个人隐私、未成年人违法犯罪等特殊情形外,应当在生效后七日内统一上传至中国裁判文书网(http∥www.court.gov.cn)向社会公布。裁判文书的公开,启动时间其实早于智慧法院工程,只是在智慧法院时期进一步加强了公开的范围、方式等。等归入该类,前者主要是一个知识工程,后者则可纳入司法公开的范畴。该类技术将案件视为孤立的个体存在,比如每一次裁判文书的公开或法条的精准指引都是独立的,单独调用工具。

形态二:跨案技术——关注公正(以下简称M-F)形态。M-F形态和S-F形态,个案办理是两者共同可能遇到的场景,区别主要在于是否复用过去案件的经验。根据前述的逻辑规则、数据模型的二分法,又可对实际的建设方案进一步分类。例如,贵州开发的证据分析系统、上海的206系统等是基于逻辑规则的建设方案,而市场中较为成熟的量刑辅助、案件检索产品属于数据模型的方法,可实现量刑预测结果的动态调整(伴随现实中裁判尺度的变化)、相似案件的智能排序(根据检索意图而不是关键词)等功能。

形态三:个案技术——关注效率(以下简称S-E)形态。S-E形态和S-F形态都是围绕个案提供支持,区别是S-E形态更侧重于办案效率的提升。比如加快案件各环节传递效率的案卷电子化,节约重复、机械书写的文书自动生成等产品,皆旨在通过机器替代部分的人工环节,降低时间成本是此类技术的主要目标。

形态四:跨案技术——关注效率(以下简称M-E)形态。对于M-E形态所追求的效率可有两种理解,一种旨在复用历史案件的经验但仍用于个案办理,另一种是提升案件管理和社会治理的效率。建设方案中,前者比如深圳盐田利用机器学习提升案卷签章的识别准确度(以过去的案件作为训练的语料);后者的典型是一些案件的管理、统计和监测系统,比如新疆的三股势力的数据分析、广州的经济形势指数等工具应用,起到辅助各地方党政机关决策的功能。

表1 应用开发的四种模式所属应用示例

本研究将用上述两个维度、四种形态的分类体系,对各地的实际建设方案中进行统计,以发现目前智慧法院的发展逻辑。需要指出的是,上述四种类型为学术上的抽象,而实践中的案例不可能如此泾渭分明,法院的某个特定项目仍可能同属于多个不同的形态,对此本文的处理方式是进行多次的累加统计。

2.四种形态的统计

本研究为此收集了2017—2019年各地的智慧法院建设有关方案材料,其中主要的文本来源是中国社科院开展的中国法院信息化发展评估报告。该评估报告共已出版四次包括共计87个地区的案例样本(7)一年一度的第三方评估后,不只是有全国四级法院的整体情况综述,还有各地法院建设中的亮点具体介绍,以法院为单位分章节,恰好便利于本文研究作为分析的基本单元。,这是目前国内最具权威性、系统性介绍智慧法院的公开资料。该评估报告一年出版一册,汇集了当年各地智慧法院建设的突出亮点,分别介绍方案的技术原理、成绩亮点、未来展望等。本文以该第三方机构的评估资料为依据,以前述标准对具体的应用项目作归类,各类型的统计结果如表2所示。

表2 四种模式的统计结果

该统计有助于澄清当前一些关于智慧法院的模糊认识,一是纠正了当前对发展进程过于乐观的态度。有个别观点对人工智能进入司法的程度和速度都十分看好,本文的统计结果却反证了这一点,我们当前所适用的技术实则还属于弱人工智能的阶段;二是改变对机器替代法官裁判的悲观认识。这是近年来由于受其他领域人工智能应用效果的心理影响后所形成的观点——在不远的将来司法领域也将受机器的支配。但是从实际统计分析的结果中并没有发现存在短期替代的任何迹象。统计结论表明,诸如人工智能、大数据等技术适用于司法的场景还处在十分初级的阶段,凡是过于冒进或悲观的情绪都毫无现实根据。

本研究基于上述87例各地方实际的建设方案,并兼顾最高人民法院的评估报告、媒体宣传和厂商技术方案等语料,得出的基本分析结论为:智慧法院当前的发展处于“个案技术为主、偏重效率价值”的阶段。这是一个值得进一步阐释的现象,即为什么2017—2019年间的智慧法院建设存在结构比例上的失衡——半数以上的信息工程以个案效率为导向?这些应用又究竟实现了什么样的具体功能?

三、智慧法院工程的生成机制

关于智慧法院工程推进的机制,本文重点关注工程的推进流程、参与工程各方的关系等问题。从主体上看,法院无疑是智慧法院建设的主导者,但并不是唯一的推动者,智慧法院从无到有日趋完善的过程中还有企业的市场参与。过去的研究正是忽略了智慧法院建设中某些潜在的力量,导致对该领域的推进机制、建设成效缺乏足够的解释力。本部分将以法院为核心,阐释工程如何在法院内外的共同推进下实现突破、各方主体间有什么样的利益共识等问题。

(一)工程推进的具体步骤

就推进的步骤看,智慧法院工程是在作为需求方的法院和作为承建方的企业配合下完成的。这里所述的智慧法院仍是集合的概念,它涵盖了法院在信息化上全部的成就,因此是一个渐进迭代、长期优化的过程。在工程推进中,法院作为软件系统的需求发起方,提出自己的需要、以用户角色使用企业开发的系统、并对效果作出评价和反馈;各法律科技公司则是技术的提供商、软件系统的承建方。和法院其他能力建设(如干部队伍、业务能力)最大的不同是,智慧法院的构建无法单纯依靠法院内部的动员完成而需借助外力,法院和法律科技公司所形成的“默契”是该工程推进比较顺利的原因之一。本文通过归纳北京、江苏等建设经验丰富地区的做法,将智慧法院的工程推进模式提炼为以下步骤:

1.个别法院提出首创性需求

最早一批有开拓精神的法院,率先尝试解决业务上的某一短板,并委托厂商提供解决方案。比如海淀区法院是国内率先做出信息化尝试的基层法院,早在1996年即提出“依托地缘优势,实施计算机联网,走科技强院之路”的口号,当时的第一个局域网和案件管理系统受到时任最高人民法院院长肖扬的到场观摩(8)从信息化到智慧法院.你不知道的历史[EB/OL].(2018-12-19)[2020-03-01].https:∥www.chinacourt.org/article/detail/2018/12/id/3614898.shtml.。这一步骤是指某一新兴技术还未进入法院视野、个别极具创新精神的法院“敢为天下先”。

2.技术厂商提供个性化定制

响应法院信息化需求的主要是专营电子政务的软件公司(9)响应智慧法院建设需要的厂商,有以下几类不同的背景:第一类是始终专注于司法信息化的软件厂商;第二类是过去做政府部门信息化的厂商;第三类是在近年来人工智能热下新成立的厂商。以上厂商在获得定制客户法院、建设风格等各方面都有显著差别。,这一步骤处于国内无竞品可模仿、无成功案例可借鉴的市场空白阶段。此类个性化的定制还处于较为初级的定制阶段,因此客户的预期一般不高,产品处于边开发、边试用、边改进的时期。同时,这个阶段的行业处于“先占者有利”的阶段,即率先开发出此类产品的企业就有先发优势,一般软件行业的新应用总要基于原有系统基础上的迭代。

3.其他法院复用成果

本文获取了宁波市2017年底路网矢量数据，包括高速公路、国道、省道、县道、乡镇道路、城市高速路等，同时也获取了宁波市2017年河网数据。通过将双线或多线简化为单线的方式对路网、河网数据做简化处理，简化后对数据进行拓扑处理，可将研究区域划分为719个街区。

率先做出探索的信息化项目,可分为成功和失败两类案例(10)在和某些法院工作时间较长的法官访谈中,笔者了解到经费较为充裕的地区法院,信息化历史上曾有许多款软件系统,但多数已弃用,或被其他软件系统替代,或被整合进功能更全面的系统中。,取得成功的法院将有机会向兄弟法院推广他们的先进经验。当事法院之所以宣传、其他法院之所以模仿,是由于法院内部有业绩考核、彼此交流工作经验的需要。另外也是厂商摊薄创新项目高额成本的需要,技术厂商的新技术初次应用于一般项目收益不高,没有先例可循,创新的成本较高。这促使技术厂商根据用户反馈,将那些使用效果不错的产品到别处推广。别处复用时技术厂商只要在原有系统的基础上,结合客户个性化的定制需求,略作改动调整即可。项目的复制推广,因此是在法院和企业共同利益驱动下实现的。

4.技术厂商进一步改进和整合

软件厂商在系统交付一段时间后,将收到一些用户的反馈,厂商将根据使用反馈对系统作升级。落地初期难免出现不少的漏洞,需要经过系统的升级迭代不断完善。同时,厂商将努力打造出产品,通过整合自己现有的应用,以成规模建制的平台形式投向市场,比如北京法院的“睿法官”即是经过整合了的多功能平台。技术厂商在这一阶段将根据法院客户的信息化程度(包括在用的软件系统、现有的硬件设备)、经费预算等,为客户在产品清单中挑选出不同的组合方案及不同的报价,供客户选择。

5.法院由单项应用升级为统一平台

构建统一平台标志着智慧法院走向了成熟,统一平台能将多点的应用加以整合、串联成完整的办案平台。对此可参考三家互联网法院——杭州互联网法院、北京互联网法院、广州互联网法院的信息化程度,他们堪称是智慧法院的“集大成者”,其所实现的全流程线上办案即得益于多年来智慧法院的工程经验。如果地方法院处于互联网法院的“智慧”水平,可视为已基本完成智慧法院的现阶段任务。

上述推进步骤是在法院和技术提供商的分工和互动中完成的,并可作如下的流程归纳(图1)。下文将分别从法院内部和技术提供商角度进行剖析,进一步拓展各自的工作细节、动力机制等内容。

图1 智慧法院工程推进的流程步骤

(二)法院向科技要生产力

1.法院上下级间互动配合

在法院内部,具有成熟的推进分工和流程。法院内部的工作机制为:(1)各地法院基于自身需要在法院信息化的过程中有所摸索与尝试;(2)待条件成熟,最高人民法院将以召开会议、发布文件等形式将实践已有的方案进行总结并指明下一步方向,比如2017年的文件中正式提出“智慧法院”的口号、每五年编撰一次信息化建设的工作发展纲要、定期召开专题会议等;(3)各地法院在此基础上的执行和落实,尤其是原先滞后的法院将会加快建设部署的步伐;(4)最高人民法院组织对各地的建设情况作定期评估,方式包括邀请第三方中立评估、组织内部的评选排名等。

2.解决案多人少的主要矛盾

只有注意到智慧法院构建的初始背景,才可能恰当地解释上述法院内部分工之所以高效的深层次原因。笔者认为,此轮智慧法院工程是为缓解法院办案压力而发起的,是希望以技术手段提高办案效率的举措。案多人少是中国法院长期面临的矛盾,这一点学界和实务界是有共识的,只是在解决路径上有不同的见解,有观点主张诉讼的成本过低导致了司法需求激增,应提高诉讼收费,“导致当下我国法院面临的‘案多人少’问题的一个重要因素是诉讼成本过低”[6];另有观点主张应扩大司法编制、优化法官队伍以提高办案能力,“法院除了采用增人、加班等传统方式外,亦采取了诸如强化审判管理、简化程序、转移非审判事务等措施,并取得了相当效果”[7]。这两种思路都意识到“案多人少”的本质是供需矛盾,只是“需求过多”的论者着眼于通过提高费用、其他渠道分流降低社会对诉讼的需求,“供给不足”的论者则寄希望于供给侧的进一步优化,增强案件的吸纳能力。从立案登记制度的改革情况看,实际已经否决了压缩诉讼需求的方案,“保障当事人诉权”(12)标志性的文件为十八届四中全会出台的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,其中提到“改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制,对人民法院依法应该受理的案件,做到有案必立、有诉必理,保障当事人诉权”。被决策者置于更优先的地位。这一方案直接的后果是各地案件数的有增无减、难以控制。以几个案件大省为例,2019年江苏法院受理案件数量同比上升4.34%[8],2019年山东全省法院收案同比上升11.9%(13)杨文.山东2019年全省法院收案194.6万件[EB/OL].(2020-01-14)[2020-04-01].http:∥www.xinhuanet.com/legal/2020-01/14/c_1125461775.htm.。

新一轮司法改革中的立案登记制改革存在抬高社会诉讼需求的风险,谋求司法供给侧与之匹配的确困难重重。传统的做法——增加办案编制、优化办案组织结构均难见破局的成效,特别是同步进行的法官员额改革使得有办案资格的法官不增反降,司法编制亦无法持续性扩张,实际上政法编制在过去2年已经增加了不少,但仍无法匹配案件数量增加和所带来的工作压力。有研究指出“中国法院编制从1978—2008年扩展了5.5倍”[9]。从上述形势中可看出,新一轮司法改革的举措非但没有降低反而增加了“案多人少”的解决难度,从供需上看立案登记制有提高司法需求之嫌,而法官员额制改革对办案编制数量的约束又使供给侧的司法办案力量难以无限扩张。上述两项改革举措各有不同的目标,为什么同步出现在此轮司法改革中并不是本文论述的重点,但其后果之一是造成法院只能寻求其他办法来应对新增的办案压力。法院的主业当然是发挥好审判职能以服务社会,而如今所面临的供需间矛盾也许是智慧法院被迅速提上日程、加快实施的最深层次原因。基于司法的中央事权属性,又使得解决该问题不单是某个地方法院的责任,具有中央和地方利益的一致性。因此,在智慧法院工程推进过程中,最高人民法院和地方各级法院间就工程的推进频繁互动,可从利益动机上对法院一致行动作解释。

考虑到法院所面临的时代背景,“侧重个案效率型的智慧法院工程”统计结果,在机制层面得到合理的阐释。本文认为,智慧法院的本质是,法院希望通过发挥技术优势提高司法的生产力。就司法和新兴技术的关系看,笔者认为不是因为司法机关中法院最具技术变革的精神,而是法院身处在困境中难以破局,而较之其他机关更有积极性去寻求可能的方案。至于工程为什么不断加速、资源投入为什么持续加大,最合乎逻辑的解释是初期的信息化尝试取得了不错的效果,决策者认为仍有提高的空间。以信息化替代人力扩张的路线得以确立下来,法院信息化才逐步成为“车之两轮,鸟之两翼”之一的局面。这一特殊的使命在过去的研究中往往被忽略,才会出现学界关注信息化对司法公正的影响,法院却一致地朝着“新兴科技最大程度减轻重复、机械的工作”方向看齐,也愿意为此投入资源。更是因为上述的本质原因,才会出现同样是发展法院信息化,各地却存在差异。这根源于我国经济社会发展的不平衡导致各地存在的办案压力也相去甚远,因此在信息化上的投入意愿、能力也是存在天壤之别。

(三)企业的外部行为助推

1.技术提供商的回应

智慧法院工程推进的另一股力量,来源于一些厂商的市场响应。法律科技公司主要以软件开发的作业模式推动智慧法院的建设,具体工作包括咨询(市场部门)、策划(产品部门)、开发(研发部门)、驻地(运维部门)等环节。软件项目关键是要围绕客户的需求展开作业,因此是一个初步商谈、不断细化需求、逐步实现目标的过程。以客户的需要为切入点,可具体揭示开发厂商推动工程的作业方式:

(1)响应需求。此环节主要是在发展的早期和系统整体更新换代的时期出现。一般是法院客户先有需求,比如存在某个业务上的难点希望寻求信息化的方式化解。此时由软件厂商的市场部门入场将该业务层级的需求予以固定,转译为技术可行性的方案,并在确认需求和履行完招投标协议等程序后交由后台研发人员实施。这是软件开发的常见工作形式——客户先发起,软件厂商后响应——在智慧法院的工程中也是如此,不难发现各地当前真正具有亮点的工程项目都是客户拥有真实、明确的需求,工程开发的信息系统才得以真正发挥实践功效。

(2)复制需求。软件厂商有了某个完整的软件项目开发的经验,并在市场推广过程中发现其他地方客户也有相近的市场需求时,就会考虑将已经完成的项目重新包装,改造出一套具有普适性的产品解决方案。产品因此脱胎于项目,在由市场销售部门向外推介中迅速地向其他法院复制传播。此种销售模式小到单个工具、大到整个系统,都可能由先期项目原型逐渐完善成产品,优势是可吸取过往开发的不足之处,短板就是各地所使用的产品容易出现雷同。上述“先有项目,后有产品”是软件行业控制风险、分散成本的做法,可用于解释为什么智慧法院能够在全国范围迅速铺开,但是各地智慧工程的内容又十分相似。

(3)创造需求。这种形式和前两种有本质的不同,区别是客户的需求和厂商的供给到底谁在先、谁在后。在一些开发经验丰富、规模较大的公司内部,决策者如果发现某领域未来有足够市场潜力,就会在无订单下提前部署,从法院客户的角度超前思考,投入研发力量探索新的应用场景,同时联系一些试点法院合作,边开发边试用,推动全新一代产品面世。上述“无订单下设计产品,在试用中完善”的做法是一种有别于传统软件开发模式的创新。此种开发模式在智慧法院构建的中后期经常出现,缘由是技术厂商经过前期项目积累了一定的业务理解和资金储备,并试图创造新的市场空间。

归纳法律科技企业是如何具体地响应法院的需求,有助于学界进一步还原各地法院信息化方案的实质,认清各地产品功能雷同、创新只能渐进发生等现象背后的规律。

2.企业的逐利本质

软件厂商在智慧法院的构建中之所以配合,是因为其中有利可图。他们遵循了企业运营的普遍逻辑,围绕如何实现企业利润最大化设计行动指南。在与法院共同开发过程中,获取利润的方式有以下行业特点:

一是通过项目升级为产品,在经验的复制推广中取得超额利润。在响应项目需求阶段,由于客户需求的不成熟、开发过程缺乏业务经验等障碍,软件开发商首个项目通常利润不多。为弥补项目开发先期的投入,软件开发商只有在项目中挑选一些有潜力的系统,以成熟产品的形式重复销售,才可能获利。

二是项目机会有限,但是单个项目标的金额大。全国仅有三千多个法院,加之很多地区由省级或市级统一采购,实际的法院数量更加少之又少。智慧法院工程因此拆分成多个子项目,单个项目分别招投标确定承建厂商。即使是这样,全国潜在的市场客户数量仍然很有限,和其他行业、其他客户类型对比,智慧法院工程的业务有项目数量较少、单个项目标的较高的特点。

三是法院信息化的市场呈现地方割据的格局,各地方法院和某些特定的法律科技公司形成长期合作的关系。该现象在软件行业很难避免,因为法院信息化是一个渐进式发展的事项,后期开发的应用系统强烈依赖于之前开发的应用系统,法院若要变更软件开发厂商就需法院、前厂商、后厂商协同,前厂商配合提供数据交换接口、不同厂商间统一数据传输存储的格式都并非易事。一家法院因此倾向于和特定的厂商长期合作,这有利于构筑信任的基础。

四、智慧升级为智能的决定要素

在以往智慧法院研究中,经常有人把智慧法院和人工智能联系起来,甚至有研究直接把智慧法院今后的发展方向定位为“智能法院”。以人工智能的一般理解来看,关于“智能”的理解大致对应于本文前述四分法中采取跨越个案技术下的两种类型。再结合前文统计结论,有必要进一步讨论的是,智慧法院有无可能从个案效率为导向的思路转向以跨越个案技术为主的“智能法院”时代?当前的智慧法院实事求是讲还难言智能,而今后能否迈向智能化时代,取决于“技术、资金和现实需要”三要素是否满足。

(一)相应技术是否成熟可靠

前述分析中,技术原理区分针对个案还是跨越个案。为了说明作为智慧法院进化过程中所必需的技术,这里进一步把所应用的技术分为数字化、数据化、智能化三种类型。从前文分析结论看,当前法院已经基本实现数字化技术的应用,正在努力提高数据化的广度和精度,并尝试应用智能化技术。作为必要条件之一,技术因素只能解释建设方案是否具有现实可行性的某方面。就通用的技术发展阶段来看,上述三项技术都已经是很普通的技术,但在智慧法院工程中没有看见太多智能化身影的产品出现。因此有必要关注智慧法院的技术应用为什么落后于技术发展的最前沿?

首先这不是全行业领域普遍的现象,据笔者了解,金融、医疗、新闻推送等领域已有大量智能化应用的成熟产品;其次是否由司法的裁判特殊性造成,对此过去大量的研究结论认为司法所具有的特殊性导致其不可被机器所替代。在有限的篇幅中笔者对此不进行深入讨论,只能给出简要的判断——就数据建模的技术原理而言,司法并不具备什么特殊之处,司法行为同样可构建数据模型,只是在输入数据项的选取、预测的精度提升方面难度较大。在这个问题上,技术只是作为必要而非充分的条件存在,智慧法院工程中难以智能化应用的根本原因是缺少质量较好的结构化数据,单纯寄希望于数据化技术的提高来改善数据质量,短期内来看是杯水车薪的。

笔者认为当下的出路在于相关配套制度的突破,比如由中央统一规范案件办理流程,对数据的填录、文书的制作规定更为严格的统一操作指引。当然有人可能提醒道,法院一直以来就有信息化数据标准。笔者也注意到法院的确存在《人民法院案件信息业务标准(2015)》(14)有关的报道指出,为推进案件信息标准化工作,最高人民法院依据法律法规、司法解释及相关规定,结合审判工作实际,以标准化处理的方法,梳理出3 300多个信息项、4 900多个选项代码。,但实际情况却是裁判文书的格式统一情况不容乐观,同一案由、同一文书类型的各地裁判文书都做不到格式的整齐划一,规范化程度最高的判决书尚且如此,更何况其他文书种类。缺少惩戒机制、缺乏数据治理的资源投入都是上述乱象背后的原因。为什么要如此强调文书的格式统一,是由于现有的数据化技术的提取质量高度依赖于文书格式的统一程度,继而影响智能化技术是否真正落地。而法院是否在未来下定决心从规范办案中的文书制作、案卡填写入手提升智能化应用的效果,还取决于成本与收益的衡量,这将在下文继续予以探讨。

(二)财政资金是否支持到位

智慧法院推进的第二个制约要素是财政资金的有限性。前面阐释工程推进机制时分别从法院和企业两个方面展开,而连接两个主体关系的是财政经费问题。对此,本文关注地方政府为何给予法院信息化如此大的支持力度,而各地为何又存在显著的资金力度上的差异?笔者认为,地方政府之所以愿意支持所在地法院的智慧化建设,是把法院纳入其地方治理的一部分。虽难以在与地方间的竞争中直接发挥作用,但在吸纳地方纠纷、维护市场秩序等方面可以承担为经济保驾护航的角色。各地智慧法院构建的进度不一和地方财政的投入直接有关,财政支持的力度又取决于案多人少的迫切性,也与司法作为一种公共服务的短缺程度挂钩。因此,东部地区普遍建设脚步快于西部就能得到合理解释,现象背后的直接原因是经济发展水平和财力的差距,深层次原因是对提升司法效能的迫切性不同。

目前司法预算的现状贯彻的是大行政理念,只有司法经费一说,是内嵌于行政预算中的[10]。因此,智慧法院的每一项建设经费都需要经过政府预算。在工程开发中,法院需要提前规划新项目,项目的实际进度快于财政拨款的到位时间,即今年拟实现的某一智能应用,可以先期提出需求,甚至签订预售合同,但真正落实款项最早只能到次年。从全国在智慧法院的投入情况看,各地差异较大,比如江苏省的各地级市均有建设的主动性,苏州市用于庭审的全景语音终端项目即花费1 350万元左右的经费,而江苏省高院为全省搭建的“平台”服务预算更是达到3 800万元之巨。智慧法院的建设成果可谓“一分投入,一分成绩”,最高院对全国31个省、自治区、直辖市(港澳台除外)的评估中,江苏省各项指标均在90～100区间,处于全国的第一梯队。而中西部省份普遍在建设上较为落后,西藏、甘肃等地不足总分的60%。为什么有些省域在法院信息化中更舍得下血本,而有些却甘于落后呢?仍然应当从资源约束下的最核心目标实现最大化的原则解释,毫无疑问各地财政资源的分配应遵循轻重缓急,因此只有那些办案压力更大的地方,才会把财政资源优先投入到法院的信息化工作中。同时,一个地区的办案压力一般又和社会经济发达程度挂钩。鸟瞰全国的智慧法院工程建设情况,能够明显地发现办案压力、财政能力、法院信息化建设水平、地区经济发展水平四者间的高度同步性。

在已经基本实现智慧法院个案效率导向型的第一阶段目标之后,各地财政是否还有继续保持投入的动力?这取决于各地有无继续发展智能化应用的迫切需求,同时应考虑当年的财政收入情况,并通盘考虑其他财政支出项目的紧迫性。该要素在分析框架内具有重要的现实意义,因为2020年初新冠疫情导致的经济停摆,根据中央的部署将适当提高财政赤字,减税降费支持实体经济发展。以上财政收入的减少、加大新旧基建投资、扩大赤字等财政宏观背景,是否将给智慧法院有关的财政投入带来冲击,十分值得关注。

(三)法院有无现实的新需求

智慧法院有无升级的必要,最主要取决于顶层设计者为此设定何种目标。从法院信息化历程分析,智慧法院的第一阶段围绕个案提升效率,旨在缓解“案多人少”给法院带来的工作压力。智慧法院有无进阶的需要,是不是将深度利用司法大数据,或者是不是开始强调司法公正的价值,均取决于有无充足的理由。前文划分的智慧法院四种模式中,跨越个案实现公正和效率所满足的实际是两种不同的实践需求。

1.从案件效率迈向案件公正的现实需要

侧重于提高效率转为关注公正价值的实现,是智慧法院后续发展的备选路径之一。国内学界对于法院信息化一般持支持态度,但更多将其视为工具,且十分警惕该工具将对诉讼传统价值带来的负面影响,尤其是过程和结果的公正性。期待机器辅助法官公正裁判,实际上是希望做到同案同判,这对人类法官而言都是颇具挑战的任务,比如在什么是相同的两个案件上就很难判断。机器学习是记录、复制并预测人类行为的工具,有经验的法官都感到棘手的任务,对机器而言更是困难。这又从另一角度解释了为什么智慧法院的实践者偏爱于效率类应用,不是因为保障公正不重要,而是难以通过机器较快实现。机器学习本质上是一种数据模型的思维,只有在对评价案件异同、衡量刑罚轻重的指标有体系性的认识,输入指标能够得到准确测量时,所设计的数据模型才能较好完成任务。而当前的困难之处正是对该套指标体系缺乏足够的理论研究,学术积累的匮乏导致数据模型的开发工作停滞不前。笔者因此建议可优先关注相对容易量化的程序方面的问题,后再考虑实体层面。程序公正包括程序完整、当事人的程序权利保障到位、法官充分参与庭审等具体要求。河北省在2018年集中力量所实现的庭审自动巡查系统,用于规范庭审中的法官言行举止,该项应用虽然还处于初级阶段,但有望加深应用图像识别等机器学习技术来实现程序正义。通过学习过去庭审中标注为规范、优秀的庭审图像,数据模型能够学习到“一个标准的庭审过程”,并用于检查其余的庭审视频,以机器评查的形式实现庭审监督的任务。推进智能化技术应当遵循先易后难的理念,比如案件裁判的最终结果由机器直接输出还难以保证准确度时,可优先开发智能检索、类案推送等起到知识辅助功能的产品。

2.从个案的需求转为社会治理的现实需要

本文对智慧法院应用的四种划分中,有一种是跨个案、提升效率方式,含义之一是着眼于全体案件的监测,尤其是提高社会治理层面的效率。笔者预计社会治理的需要将成为智慧法院下一个目标,司法案件的数量、类型均可被视为是社会运行状况的晴雨表,社会治理者可从案件各统计指标的变动中洞悉社会安防的重点。对此需求较为迫切的地区早已对此有所探索,比如新疆法院对“三股势力”案件数的汇总分析,与最高人民法院合作开展的危害国家安全案件犯罪情况的信息化课题均有为社会安防决策作出辅助的作用[11]164-165。社会治理层面理解智慧法院的未来智能化趋势,是把案件事实视为社会行为看待而不再就法律论案件,是在个案中发现社会运行的规律。需求的主体也不再只是法院的需求,而是各级主政者的需求,这是法院未来继续寻求地方财政支持的理由之一。若要实现智慧向智能的升级,还离不开企业、法院间更紧密的合作。现阶段的智慧法院工程还不需要法律科技企业深度地介入法院的业务中去,科技公司也并不直接掌握法院的业务信息。但在进入智能化应用的阶段,绕不过数据问题。数据的挖掘和分析都离不开法院的案件数据的支持,法院不可避免要求企业共享大量案件数据。这离不开彼此的互惠和信任、保密的配套制度。这些方面目前的匮乏与不足,使得司法大数据的真正持有者和开发者处于分离的状态,而主体分离的状态使得法律智能化的应用难产、法律科技行业陷入“是先有数据再有智能、还是先有智能再给数据”循环论证的困境。

五、对政法单位信息化的启示

当前各党政部门纷纷把智慧法院视作电子政务的典型,“政务信息化的先进当属司法机关,智慧司法的先进看法院”逐渐获得共识。从信息化启动的时间看法院利用上述新兴技术最早,政法委、国家监察机关、检察机关、司法行政机关都或多或少地受益于智慧法院的前期摸索。经过法院信息化的工程实践,其他政法部门改造、借鉴法院的项目,都进入快速发展的历史时期。各政法机关近年来的信息化发展,呈现以下特点:第一,立足于自身的职能,个案效率导向仅是智慧法院的特点。不是所有机关都像法院那样案件类型全面覆盖,比如检察机关就以刑事案件为主,系统开发应给予刑事类案由更高的优先级。各政法机关最为明显的差异体现为各单位在法律实践中的角色不同,比如政法委主要是协同、宏观指导的角色,因此更关注个案间的趋势变化。故而从各单位的最新动态看,各机关的信息化发展方向并非千篇一律而是各有侧重,智慧法院的经验虽可借鉴,但难以照搬。第二,多种建设模式可以并存,不一定采取地方各自为战的模式。检察系统从2019年开始启动统一业务系统2.0的建设部署,建设模式显然有别于智慧法院各地法院分别建设的方式,而继续采取办案流程系统由最高人民检察院统一建设,基于流程系统的智能化应用则由中央测评和推荐、地方任选采购。这些政法单位的信息化、智能化工程中同样面临主体分工问题,特别是在中央和地方如何分工,如何调动下级单位的积极性,又如何确保各地有大致统一的建设目标等,和智慧法院工程的推进有异曲同工之处,上述智慧法院生成机制的结论归纳很多都同样适用。第三,政法机关间将逐步实现数据的互联互通。在其他政法机关的信息化硬件设施逐步完善后,就可能打通各单位间的数据隔阂,通过信息的跨部门流通实现司法数据的更大价值。比如刑事程序中,公检法三家的办案数据中仅很少一部分以案卷形式在刑事办案中跨部门流转,大部分都在各自的单位中保存。然而打破信息孤岛却并不容易,原因是各单位的数据价值不同、互联互通对单位利益的损益不同,使得案件数据的互联互通缺乏利益共识的基础。该工作的推动必须由党的政法部门协调才可行,作为组织统筹部门——党的政法部门有动力协调案件信息的跨部门流通,通过公开信息促进规范办案,最终夯实政法机关间相互监督的数据基础。其他政法单位在利用新兴技术过程中,遭遇的很多问题是智慧法院工程中曾经出现过的,而正是此种推进机制、决定发展因素的相似性,使本文有关智慧法院的研究对其他政法单位而言也有参考价值。